完善法治宣传教育考核评估体系的思考

郭 珍（厦门市翔安区司法局）

完善法治宣传教育考核评估体系的思考

郭 珍（厦门市翔安区司法局）

如何评价法治宣传教育的成效？它能否通过客观的数据进行量化评估？在全面总结普法30年的基础上，建立科学完善的法治宣传教育考核评估体系，全面客观地反映各地法治宣传教育的进展与效果，这是新一轮普法工作应关注的重点。结合普法经验，在普法时针指向第七个五年普法之际，笔者拟从完善法治宣传教育考核评估体系的必要性、法治宣传教育考核体系应具备的标准以及完善的建议与对策等方面作一个粗浅的探索。

一、完善法治宣传教育考核评估体系的必要性

（一）全面推进依法治国的必然要求。党的十八大以来，中国法治建设进入了一个前所未有的崭新时代。党的十八大报告中指出：要深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。作为以普及法律知识，弘扬法治精神为目标的法治宣传教育工作，是全面推进依法治国的基础性工程，其根基是否扎实直接影响着法治建设的总体进程。而十八届四中全会进一步明确了：坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。更为关键的是，决议将“法制宣传”更改为“法治宣传”，一字之差，彰显的是普法理念的更新，而理念的更新还需通过机制的创新来体现。十八届四中全会决议中进一步提出了“要健全普法宣传教育机制”，这其中包含了法治宣传教育考核机制的健全与完善。法治宣传教育工作开展得好与否，进展如何，成效如何，都需要通过考核来评判。而只有建立科学完善的考核评估体系，才能较为客观真实地反映普法工作情况，也才能及时准确地发现普法工作的薄弱环节，进而把法治宣传教育工作做得更加深入，为全面推进依法治国奠定扎实的基础。

（二）当前考核模式落后于法治社会的发展。今年，普法工作已经进入了第七个五年普法。自“五五”普法开始，每一轮五年普法规划中都提出了要逐步建立评估考核指标体系，完善考核评估运行机制。但是，当前绝大多数地方的普法考核方式仍然停留于初级阶段，确切地说只能称之为检查，而谈不上建立了考核评估体系，即普法考核并没有形成一套完善的机制，这已远远落后于法治社会的发展。

一是考核方式较为单一。当前，普法考核主要采取以点带面的检查方式，以区级为被检单位为例，主要通过区级的全面总结汇报会、实地查看若干基层单位来评判该区的普法情况。每一次检查方式主要包括听取工作汇报、查阅档案资料、实地走访查看的方式。其中，实地走访查看的单位不是随机抽查的，而是由区里推荐的。为顺利通过检查，并取得好成绩，推荐单位当然推荐本区普法工作做得最好的单位进行迎检。“六五”普法以来，虽增加了问卷调查的考核方式，但要求与标准不高，常常是由被检单位自行寻找调查对象完成，对检查结果影响不大。

二是考核重主观性评价。这主要体现在法治宣传考核的量化举措没有落实到位。虽然当前法治宣传考核的每一项标准均有对应的量化分数，但是，每一次检查结果通报都是比较笼统的评价，并无反馈量化的成绩。在每一轮法治宣传过程中，由于检查对象较多，因此采取分组检查，每一组检查组成员除了由宣传、司法行政等普法牵头部门的人员组成外，常常会抽调法制、民政、两院等部门的同志一同参与检查。但由于检查时并无要求进行量化打分，所以在很大程度上导致法治宣传的好与否，取决于检查组成员的主观性评价（比如档案资料整理得丰不丰富，装帧得精不精美），并且很大程度上取决于检查组中最终执笔拟写检查结果通报的成员（执笔人员常常是司法行政部门的同志）的主观印象，而检查组其他成员的作用发挥则十分有限。

三是不注重日常的考核。从1986年开始实施第一个五年普法规划以来，每五年为一个普法纪年。大部分地区的普法考核主要体现于每个普法纪年中的中期督导与总结验收，相比较于综治、文明考核，缺乏年度性的检查考核，更遑论日常性的督导。所以，有人总结说，每两年半的普法考核实际上就是一场轰轰烈烈的整档运动，甚至有人将其称为造假行动。虽然这种说法有以偏概全之嫌，但也切实反映了当前普法考核中存在的弊端。那就是，普法工作可以采取临时抱佛脚突击性甚至是弄虚作假来迎检。而现实中，也确实存在着检查时以关注迎检场面的规模大小、档案资料的精美程度来评判普法的优劣、等级的问题。这种检查模式下，往往助长了哗众取宠、奢侈浪费、弄虚作假的风气，这不仅无法提高普法的实际效果，问题的严竣性在于它背离了基本的法治精神。

二、法治宣传教育考核评估体系应具备的标准

结合当前普法考核模式中存在的问题，按照法治建设的基本要素，笔者认为一套科学完善的法治宣传考核评估体系应当具备如下三个标准。

（一）规范。即法治宣传考核评估体系的制定形成、实施执行需要规范化、制度化，履行程序要求，而不能随心所欲、朝令夕改，方能彰显其权威性。从某种意义上来说，这种规范也是法治的体现，体现在它的制定经历了调研、论证，广泛征求了社会各界的意见，并充分结合所在地方的实际情况，而不是普法考核部门想当然拍脑袋制定的，或是简单地一级抄一级。而法治宣传考核方案一经确定后，则需严格按照方案执行，而不再仅仅是纸面上的规定，即制度需落地。考核方案每一项制定有量化的分数，那么考核结果也必然应有具体量化的成绩，而非主观的好否评判。

（二）科学。科学，意味着一项制度的设计符合事物发展规律，它既能达到制度设计所要达到的目标，实施的过程又符合人性，不折腾。普法考核方案的科学性，体现在它考核的内容、方式及时间等各方面的设计是合理、周全的。如，对于具有时间限定要求的普法工作，考核的方式就应以动态的日常监督检查为主。比如， 年初的普法工作方案应该在年初就完成考核并计分，而若是到了每次普法中期督导检查、总结验收时再来检查普法规划、年度的方案是否有制定，无疑这样的检查是不科学的。还有，普法考核的方式也应该具有针对性，比如对于像村（居）委会这样的基层单位而言，应该着重以居民对普法活动的知晓率、效果的满意度为主，而淘汰档案资料的检查方式。即使对于非基层工作单位而言，在倡导节能减排，提倡无纸化办公的时代大背景下，且每一次迎检的档案资料并不纳入规范的档案管理中，所以纸质档案资料的检查方式也应该逐步被淘汰。否则，每一次迎检，已经规范入档的，还需重新复印，原本只需存于电脑中的资料还要一一打印出来，然后按照考核标准逐项整理并进行精美装帧，这样的迎检只是给考核组人员提供了检查的方便，却助长了浪费之风，对于普法工作本身而言也是不科学的检查方式。

（三）全面。它应主要体现于考核方式、手段的全面性、多样化。在规范、科学的考核标准下，普法考核方式应实行定性考核与定量考核相结合，且以定量考核为主，以定性考核为辅，即考核指标能量化的尽量量化，不能量化的定性后再转化为量化指标，这样能够有效避免考核的主观评判；实行共性考核与差异性考核相结合，除共性的考核指标外，还应针对被考核对象的差异化拟定差异性考核指标，使考核更加科学、合理；实行静态考核与动态考核相结合，静态考核即年终考核或五年普法中期督导、普法总结验收考核等一次性的考核，动态考核主要体现在日常考核中，使普法处于动态的督导中，同时将过程性考核与结果性考核的内容、所占分值进行合理切分，并做好平时考核相关材料的收集整理工作，切实避免平时不考核，“年终算总帐”的现象，确保考核工作的准确性；实行传统方法与现代手段相结合，除传统的听取报告、查阅档案资料、实地走访查看外，还可建立重点对象法律素质调查评估机制，组织开展群众法律素质抽样调查，引入社会评价功能。此外，充分引入现代信息技术与量化技术，研发普法考评软件，运用科学的监测手段和调查统计技术，通过“大数据”分析快捷处理考评信息，减少人工操作，提高考核工作效率和科学性，逐步淘汰以检查纸质档案资料为主的考核方式。

三、构建法治宣传教育考核评估体系模式建议

（一）加强顶层设计，鼓励地方探索创新，推动普法考核体系构建顺利进行。党的十八届三中全会以来，“顶层设计”一词成为了报道中频繁出现的词汇，它强调在总结改革30多年经验与教训的基础上，在改革已经进入深水区、攻坚区的历史阶段，各领域改革既要鼓励地方的首创精神，又要强调党中央与各部委的统筹引领作用，切实做好宏观、全面的顶层方案与制度层面的设计。这种模式同样适用于法治宣传教育评估体系的构建。住房和城乡建设部原副部长仇保兴曾指出，如何突破顶层设计固有的局限，有效减少决策失误，至少应基于问题导向、经验导向和理论导向三方面同时入手来探讨我国重大改革举措的顶层设计。并同时强调要认真提炼总结基层的实践创新，通过实践纠正错误并修订原先的顶层设计。从实施第一个五年普法规划开始，30年的法治宣传教育历程为顶层设计提供了丰富的经验，也呈现出存在的突出问题。就构建法治宣传教育评估体系而言，地方的实践并非完全空白，有些探索创新已达到样本水准。如在全国颇有影响力的“余杭法治指数”，早于2006年就在全国率先探索构建法治量化评估体系，自2008年出炉全国首个法治指数，如今已连续八年评估出台法治指数，测评方式采取民调、内外部组评估、专家组评审的方式，成为中国内地第一个用量化数据体现法治建设情况的区域。余杭法治指数已经推行近十年，一方面为其他地区提供了较为成熟的样本，同时也说明了地方自主探索创新在改革中的重要性，各级地方政府应充分发挥改革的主动性与创造性；另一方面，如前文所述的普法考核工作长久以来存在的突出问题，也表明在民主法治改革领域，全面统筹、自上而下的顶层设计发挥着至关重要的作用。在借鉴法治余杭建设的基础上，通过顶层设计将纸面上的加强法治宣传教育考核制度落地，成为一项硬性指标，这是笔者认为能有效消除长久以来法治宣传工作中存在的形式主义、官僚主义的重要举措。为此，笔者建议：一方面，硬性规定：将法治宣传教育工作纳入各级政府绩效考核中，将法治宣传工作与政府公务人员的绩效奖金相挂钩。其实，厦门市翔安区政府于2013年起就开始施行该举措，对于推动全区法治宣传教育工作深入开展意义重大，但是，如果缺乏自上而下的硬性规定，该举措也面临着随时会被其他指标所替代的问题；另一方面，要充分运用好法治考核评价结果。如果只是就考核而考核，这样最终又很可能沦为一种形式。正如中国政法大学马怀德教授所说的，必须将评价结果运用于领导干部的选拔任用和奖惩工作中，如果组织部门不把法治建设成效作为衡量领导干部工作实绩的内容，那么这个评价体系也是毫无意义的。所以，应推动修改《党政领导干部选拔任用条例》,将法治考核评价结果运用于领导干部的选拔任用和奖惩工作中，为切实提升法治工作份量提供重要的法律依据。

（二）充分运用“互联网+”，逐步实现普法e考核。近年来，互联网技术的迅猛发展所带来的社会变化堪称“颠覆性变革”。政务工作与互联网的结合也越来越紧密。对于法治宣传考核而言，同样可以充分借助先进的互联网技术，开展“互联网+”法治宣传考核工作。目前，厦门市翔安区正在研发“普法e考核系统软件”，将具备如下几个功能：（1）数据上传功能。被考核部门依据普法考核标准将相关数据便捷地上传至通过该系统。数据包括文字、图片、视频等多类信息载体。（2）采集归类功能。软件能够对被考核部门上传的各类信息按照区依法治区办提供的分类标准进行智能+人工归类。人工归类是对软件智能归类的一种修正式功能，其类似于淘宝网站中的添加商品至购物车的操作，操作要求简单、便捷，用户体验好。（3）雷达搜索功能。软件能够对诸如中国普法网、法制网、海峡导报、等各大传媒实现雷达搜索的功能，按照“翔安”“法治建设”“普法”“执法”“依法行政”“基层治理”“行业治理”“基层民主”“社会稳定”等关键词，将各传媒中的与翔安法治建设有关的素材智能地加载至该软件中的“依法治区数据库”中。（4）预警通知功能。对于在有时限要求的任务中，在一定期限内仍未将数据上传至软件中的部门，软件能够对部门联络员进行智能预警提示。预警通知功能的时间点通过人工进行设置。（5）排名公示功能。根据考核方案中的考核频率，对相关项目进行智能计分、排名并自动生成相关表格。（6）自行调整功能。能够根据实际情况及每年度的具体考核方案，用户能够自主调整版块内容。这是翔安区基于当前普法考核工作缺乏科学量化、实时动态的考核体系的问题而采取的创新性举措，将着力于提高普法考核的效率和科学性。

（三）整合各方资源，摒弃重复考核，实现普法考核有机融合。为减轻基层负担，从国务院到地方政府每隔几年就会对各种评比检查进行一次清理。如何让普法考核不成为只是加重基层负担的累赘？根据国家“七五”普法规划的规定，要把法治宣传教育纳入综合绩效考核、综治考核和文明创建考核内容。这是实现普法有机融合的重要举措。在实践操作层面，则要防止重复考核，即同一个考核项目却有着不同的考核标准。为此，建议在诸如绩效考核、综治考核和文明创建考核等综合性考核中，涉及法治宣传教育考核的由普法部门统一拟定考核标准、统一确定考核分数，再将分数分别直接报送至上述各考核项目的组织部门，建立考评结果共享互认机制，则可有效避免考核的重复性与随意性，以彰显普法考核工作的权威性与法治化。

（责任编辑赵海鸥）