中国农地信托中的权利失衡与制度重构

鄢 斌（华中科技大学法学院，湖北 武汉 430074）

中国农地信托中的权利失衡与制度重构

鄢 斌
（华中科技大学法学院，湖北 武汉 430074）

研究目的：中国农地信托制度对农地所有人实行偏向性保护，直接导致农地信托制度运行中的权利失衡，需要对现有权利进行重新配置。研究方法：法律实证分析、比较分析、法律解释。研究结果：（1）中国当前农地信托中存在权利失衡现象；（2）农地信托权利失衡的原因在于立法对信托人的过度保护；（3）农地所有权、自主管理权和收益权的分离运行是实现权利重构的方向。研究结论：中国农地信托应当在信托财产独立的前提下，将农地信托人主体权利从控制性转向监督性。

土地制度；农地信托；权利失衡；信托财产

1　引言

农地信托是中国推进农村土地使用权流转的一种新的尝试。2013年10月，首单信托方式的农地流转在安徽省宿州市出现。2014年1月印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中明确提出深化农村土地制改革，加快农村金融制度创新的政策方向。至此，农地信托作为构建新型农业经营体系的制度措施得以明确。

目前，国内对于农地信托问题的研究主要集中在农地信托流转的制度比较和可行性方面。学术界集中对美国、日本和代表性的欧洲国家的信托制度在农地流转中适用的可能性以及中国农村土地流转的制度性障碍进行了分析［1-2］，对中国原有的农村土地流转方式和现阶段土地信托模式进行了比较［3-5］。学者们对信托制度在农村土地承包经营权流转中的功能和作用层面的实证分析［6-7］，农地信托流转中存在的政策风险因素、农民权益受损、可转让性不足、流转市场规则缺失等方面均有论述［8-9］。学术界就农地信托方式流转中的权利义务关系的研究目前尚未深入，已有的研究对农地信托的主体范围形成了共识，即农地信托中委托人和受托人、受益人已经明确［10-11］，但是对相关主体基于农地信托这一特殊法律关系而具有的法律地位的特殊性没有形成通说，因而对农地信托制度化、法制化的目标定位和权利配置也缺乏有力的论证。

基于理论研究的局限和制度供给的不足，中国当前进行的农地信托流转实践缺乏明确的立法规范，实施过程中既出现了受托人过分强调“信托财产权”而忽视委托人利益的情形，也存在着信托人单方面行使解除权而损害受托人利益的情形［12］。现行法中当事人法律地位不明确所带来的负面效应正成为制约农地信托流转政策实施的重要原因。如何在农地信托流转中合理定位土地所有权人（承包经营权人）、受托人的法律地位和重构权利格局已经成为当前必须认真面对的重要问题。

2　中国农地信托的特点及其法律属性

中国农地信托的制度基础是农村土地集体所有制，信托标的是集体经济组织成员按身份取得的农地承包经营权。在强调所有权不变的前提下，农地信托流转实际上是在信托合同所确立的债权关系范畴内运行。

2.1中国农地信托的法理基础是农地所有权绝对

“被称为信托的这种法律制度肇始于英国土地法中的一些硬性规定”［13］。大陆法系源于古罗马法，以所有权绝对为原则，而英美法系源于日耳曼法，以利用为中心，坚持所有权相对［14］。英美法信托制度以约定权利保留的信托协议作为信托人权利的“债权”基础。大陆法系国家以合同理论和绝对所有权观念为基础，以特别规定的形式对民法中的“物权—债权”模式进行符合信托本质的改造。对受托人的名义所有权进行受益权和信托法义务的双重制约，对受益人的受益权通过信托财产的独立性设计使之具有物权效力。

土地产权理论通常被认为是土地信托存在的理论基础，从本质上决定着土地信托的表现形式与运行模式。英美法系国家将财产权视为具有内涵丰富的“权利束”，因财产的使用价值和交换价值的分离而产生的双重所有权被视为信托财产权存在的基础［15］。大陆法系国家遵循物上所有权不可分割的一元所有权观念，基于物权法定与登记主义而否认受益权的独立性，代之以绝对所有权、法定所有权的概念静态确定信托财产的归属，实际上是以债权化的收益权和管理权作为所有权的补充［16］。

中国继承的是大陆法传统，现行《信托法》第2条规定“本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或特定目的，进行管理或处分的行为。”立法将信托的设立定义在民事委托关系之下，一方面继承了大陆法系信托财产权而非所有权的概念，同时强调了受托人名义所有权人的地位。中国同时坚持土地所有权公有制。土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、自留地或自留山使用权、债权性农地使用权等都是由集体土地所有权派生的物权利用形式。农地信托设立后，信托财产权和信托人干预、解除信托或变更受托人等权利，也都是以委托人对信托财产所享有的绝对所有权为制度基础和权利来源。

2.2中国农地承包经营权属于非独立的信托财产

现行《信托法》第7条规定，“设立信托，必须有确定的信托财产，并且该信托财产必须是委托人合法所有的财产。本法所称财产包括合法的财产权利。”第14条规定“受托人因承诺信托而取得的财产是信托财产”“法律、行政法规禁止流通的财产，不得作为信托财产。法律、行政法规限制流通的财产，依法经有关主管部门批准后，可以作为信托财产。”据此，信托财产必须为委托人合法所有的财产，且法律、法规限制流通的财产经批准可以作为信托财产。

中国的农地承包经营权在民法上被界定为用益物权，属于法定财产权之一。《农村土地承包法》第129条规定，“土地承包经营权人依法享有对其承包经营的耕地、林地、草地等占有、使用和收益的权利，有权自主从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”；《物权法》第125条规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。

农地流转也是法定的农地收益实现方式。根据《土地管理法》第15条的规定，“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”《物权法》第 132 条规定，“土地承包经营权人有权依法自主决定土地承包经营权以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”；《农村土地承包法》第 32 条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。

综上，中国农地承包经营权具备《信托法》上信托财产的全部要件，但立法并未赋予农地信托财产独立财产类型的地位。

2.3中国农地信托是以信托协议为基础的合同之债

从基础法律关系来看，合同法中的委托合同是以实现委托事项为目的协议，体现委托人与受托人之间的双方约定；而信托关系是以信托为基础，体现信托人、受托人、受益人三方之间的权利义务，同时还具有信托财产相对独立、受托人可以用本人名义从事民事行为等特征。尽管存在差异，但两者共性在于基于委托合同而设定的权利义务是当事人权利义务的来源。因此，从法律渊源上看，委托是信托的上位阶概念，信托则是委托的特殊形式。

与典型的物权或债权关系不同，信托法律关系不仅融合了物权法律关系与债权法律关系的属性，而且直接涉及到三方主体。信托人的法律地位在两大法系中有诸多不同之处，英美法系信托法律制度中信托人在信托设立之后即退出信托关系，不再对信托财产享有任何权利，除非信托协议中有所约定保留，该制度模式由于对合同法机理的重视不够，信托人的权利保护相对缺失［17］；大陆法系信托法律制度一般除了允许其通过信托协议约定保留一定权利之外，信托委托人既是信托财产“原始所有者”与“间接控制者”，也是受托人取得受托人地位“指定者”和受益人获得利益的“授予者”。

中国《信托法》对于信托人的法律定位在英美法和大陆法系中并不都能找到原型，如关于要求受托人调整管理方法的权利、对受托人的解任权等规定。由于中国立法中并无信托财产公示公信制度，在信托财产不独立情形下，信托合同属于特定形式的民事委托合同，信托人的权利基本等同于委托合同中的委托人。

因此，中国农地信托实质是信托当事人之间依据信托协议所建立的合同之债。信托法律关系当事人的权利、义务同时适用合同法和信托法的规定。

3　农地信托法律关系中的权利结构及其负面影响

现行农地信托政策出于对农地保护和农地社会保障功能的需要，对农地信托人实施了特别保护。信托人既享有对信托财产的管理、经营、处分等“控制性”权利，同时也享有信托介入等一系列“监督性”权利，农地信托法律关系中的当事人权利处于不平衡状态。

3.1农地信托制度中信托人权利的扩张

基于中国农地信托的特点及其特定的法律属性，现行政策执行了保护农地所有人的制度逻辑，全方位赋予了农地信托人合同控制权，农地委托人权利扩张成为流转实践中突出的现象。

3.1.1农地信托人对受托人转委托行为的否决权 根据《信托法》第30条的规定，土地信托公司或其他受托人应当亲自处理信托事务，但信托文件另有规定或有不得已事由的，可委托他人代为处理。该条仅规定了土地信托受托人须对转委托他人处理信托事务的行为承担责任。但在设立信托的农村集体经济组织或农村土地承包经营权人知道土地信托公司或其他受托人依法转委托他人的情况下，可以进一步保障该农村集体经济组织或农村土地承包经营权人通过行使同意权直接介入合同或通过行使否决权并要求土地信托公司承担责任的权利。信托人否决权有利于保证土地用途、维护所有者权益，但其不当行使同时也不利于信托目的和受益人利益的实现。

3.1.2农地信托人对受托人管理行为的撤销权 农地信托人享有的撤销申请权包括两个方面的权利内容：一是针对可撤销信托的撤销申请权；二是针对受托人的不当信托行为的撤销申请权。信托人的撤销权能够有效防止受托人故意或重大过失情形下的信托财产损失，确保信托财产的正当管理和安全，具有一定的积极意义。然而，在撤销权责任制约和行权监督缺失的情况下也存在权利滥用的风险。为限制信托人的撤销权，英美法系国家通常将保留撤销权的信托人视为财产的直接所有人，使其承担税法上不利后果，以利于信托人之债权人能够“刺破信托而直接向信托财产主张权利”。

3.1.3农地信托人合同履行中的介入权 英美法系的信托人原则上“无保留就没有委托人的权利”［18］，大陆法系国家立法一般赋予信托委托人知情权、管理方法的调整请求权、对信托财产非法强制执行的异议申诉权、托人解任、辞任与重新选任的权利、要求受托人承担不当行为责任的权利、解除自益信托的权利6项权利。中国在大陆法基础上，还规定了信托人的解除权、变更受益人、处分受益人的受益权、受托人自我交易和相互交易的认可权、共同受托人意见不一的裁决权等一系列履约介入权①《信托法》第51条第一款设置了信托人变更受益人的权利；第50条设置了信托人解除信托关系的权利；第28条设置了信托人对自我交易和相互交易认可的权利；第31条设定了信托人对共同受托人意见不一时的裁决权。。

中国从信托制度目的看，受托人应当既是信托协议的当事人和“信托关系的本质体现者”也是信托对外与第三人之间法律关系的当事人［19］。由于中国农地信托法律关系中保护农地所有人的制度倾向和农地信托人权利扩张的现实，中国农地信托法律关系中受托人的法律地位实际上是严重下降的②受托人依据《信托法》的权利主要包括：依照信托文件的约定取得报酬权；以其固有财产先行支付因处理信托事务支出的费用和债务情形下对信托财产优先受偿的权利；经委托人和受益人同意下的辞任权等。。

3.2农地信托中权利配置失当的负面影响

农地信托制度对信托人的权利扩张有利于保障农地的合理使用和农民利益的实现，但缺乏限制的权利扩张则会导致信托法律关系当事人之间权利义务的失衡。

3.2.1弱化了流转农地作为信托财产的独立性 信托财产的独立性是信托运行的基础［20］。信托关系设立后，信托财产即从信托人的固有财产中分离，成为一项独立的财产并自行与外界隔绝。其法律效果在于：信托人丧失对信托财产的权利，受托人取得对信托财产的管理权；债权隔离效果，即信托人、受托人、受益人的债权人无权向该信托财产主张债权；受托人向受益人支付受益后的信托剩余利益仍属于信托财产；除受托人违反管理职责外，因管理信托财产而产生的损失由信托财产承担。

中国现行农地流转信托中并未确立农地作为独立财产类型的法律地位，同时又赋予农地信托人对受托人管理方法的调整变更权、信托关系解除权等权利，使得农地信托人的意志对农地信托财产的独立性进一步产生冲击。

3.2.2 弱化了两权分离设计制度优势在农地信托流转中的实现 在英美法系，信托受托人享有信托财产普通法上的所有权，受益人享有衡平法上的所有权，其特色在于双重所有权的二元法律构造［21］。大陆法系将之进行改造为受托人的经营管理权与受益人的受益权相分离的设计。受托人独立运作，一方面对该信托财产进行管理处分，另一方面不能为自己利益使用该财产，而负有谨慎管理处分并将所得收益交付受益人义务。

中国农地信托人无限制的撤销权影响了受托人对信托财产自主经营管理的权利，同时使其与第三方交易处于不确定状态。信托人对信托财产管理方法的变更权可能改变信托的运行方向，解除权则直接危及信托关系的稳定。

3.2.3抑制了农地流转受托人的自主经营权 英美法中的受托人虽然也由信托人选任，但受托人仅根据体现信托人一致的信托协议处理信托事务，具有一定独立的法律地位，并非信托人的委托代理人。只要履行了“谨慎”和“忠实”义务，受托人可根据实际情况对管理方法自由裁量，不因管理失职对委托人负责，其管理行为仅受到来自于信托协议、信托目的、受益人利益的制约。

中国农村土地信托中信托人在受托人的选任与解任决定权，对于受托人是否违背其管理职责的认定不须经过法院审理，使得信托人的意愿成为决定受托人资格与判断受托人行为正当与否的标准。同时，现行制度中受托人向信托人承担责任，土地信托公司为避免市场风险，在作出投资决策和处理信托事务时也会倾向于征询农村集体经济组织和农村土地承包经营权人的意见并按其意志处事。

3.2.4放大了农地信托中当事人的法律风险 化解信托法律关系中当事人的风险主要依赖当事人之间权利义务的平衡设置，一方面需要授予信托人包括解除信托权在内的监督性权利，另一方面还必须依靠信托财产的相对独立来保障受托人的基本利益。信托财产独立有利于保障信托公司在经营管理上的自主权，发挥其市场主体的优势；信托人享有监督性权利可以降低其对经营风险的注意义务，同时也保证了其收益权实现。

农地信托人相对于土地信托公司、机构等受托人而言，普遍存在着交易信息偏差、信息获取渠道单一、法治观念淡薄、市场和行业认识不足等问题［22］。前述问题会导致其选任受托人或订立信托协议时容易面临选任错误、协议陷阱、委托利益不明等风险。 作为受托人的土地信托公司的权利风险主要包括权利瑕疵、投资失误、解任风险等。中国农地信托权利设置，主观上强调保护信托人权益，但实际上影响了受托人市场优势和经营管理优势的发挥，客观上增加了信托人义务。

4　中国农地信托法律关系权利重构的制度路径

为实现传统信托财产独立性和信托运行分离性的特点在农地信托中得以贯彻，中国农地信托人所享有的控制性权利需要转向信托监督机制和责任机制等所体现的监督性权利。这种转向有利于发挥信托制度促进农地流转的制度优势，从而实现市场在农地资源配置中的决定性作用。

4.1通过财产登记增强农地信托财产的独立性

保证农地信托财产的独立性是实现权利平衡的前提。实现这一前提，必须结合中国农村土地承包管理制度中对农村土地承包经营权流转登记的规定，完善中国的农村土地信托登记和公示制度。

参照现有农地登记管理模式，农地信托财产登记可以采取以下步骤：一是规定农村土地信托的登记机关为县级以上人民政府土地行政主管部门；二是规定土地信托财产的登记范围，包括农村集体经济组织、土地承包精英群人的姓名和住所，受托人、经营管理者的名称、住所，信托财产的名称、用途、面积、年限；三是完善农村土地信托登记公示程序，从法律、行政法规、规章、技术规范等层面建立科学完整的登记公示程序；四是构建农村土地信托信息公开平台，充分保证农村土地流转的审批、交易、登记信息及时公开、更新和互通共享，以信息公开促进信息监督，以土地信托的杠杆作用促进农村土地流转市场和农村金融事业的健康发展。

4.2实现农地信托人权利监督者的角色转换

实现农地信托人由权利控制者向监督者的转变是权利平衡的重心。中国现行信托法律对农村土地信托的信托人授权过多，需要从立法理念和权利内容方面加以改造，使信托人的角色由“控制者”转变为“监督者”。一是规定信托人不能干涉土地信托公司或其他土地受托人的管理；二是规定受益人利益的绝对保护或信托人对受益人变更、受益人受益权处分的限制性规定；三是规定信托人行使撤销权，须同时承担信托被债权人刺破的后果等。

4.3建立农地信托流转中的信托刺破制度

建立信托刺破制度是为了实现信托人权利的积极保护。信托刺破制度是与防止信托委托人的权利范围扩大与防止虚假信托相适应的。英美法系的信托人在设立信托时可通过信托文件保留一部分权利，但不得保留干涉受托人管理处分信托财产的权利和分配信托剩余财产的权利，否则构成虚假信托［23］。

由于虚假信托不仅会造成土地信托公司对信托财产管理权限的剥夺，还会损害信托人的债权人和受益人的利益，产生信托财产的独立性丧失、财产税、破产隔离功能丧失等法律上的不利后果。中国现行《信托法》赋予了信托人对受托人管理方法的变更权，因此涉及对受托人管理处分信托财产的干涉。农地信托流转制度设计中需要在《信托法》的基础上建立与信托人权利相适应的信托刺破制度，使农地信托人在行使撤销权、信托财产管理方法的调整要求权时承担相应的税法责任或对债务人的债务责任。

4.4健全以受益人为主体的农地信托监察制度

中国农地信托制度的目标之一就是要实现农民财产性权益。现有农地信托流转中的受益人实际上就是原土地承包经营权人或其他农村经济组织成员，充分保障原土地权利人的参与权是实现农民财产性收益必要举措。

健全农地信托监察人制度可以实现对信托人权利的消极保护。农地信托监察人制度一是要明确对信托监察人的法律地位；二是要明确信托监察人具有完全民事行为能力、具备专业信托资质以及在怠于监督或过错行为时承担赔偿责任的资金实力等任职条件；三是要明确信托监察人检查信托财产运行情况、认可财务报告、诉讼权等职权范围，报酬请求权、辞任权、必要支出和损害赔偿请求权等权利范围，忠诚和勤勉的义务范围，以及违反其职权、勤勉义务和给受益人造成损失时应当承担的法律责任范围；四是要明确信托监察人的选任、解任的方式和程序以及议事规则等。

4.5强化农地信托流转中受托人的忠实义务

强化农地信托流转中受托人的忠实义务有益于实现信托人权利的间接保障［24］。强化中国现行农地流转信托法律制度中受托人的忠实义务目标是为了消弭中国客观存在的农地流转信托人权利主张积极性不高、能力不足的现状，其要点应当包括以下几个方面：

一是要健全受益人最大利益处理信托事务的一般性规定，确定遵守信托文件约定和受益人最大利益处理信托事务的原则，并界定忠实义务的内涵；二是要完善受托人忠实义务，细化避免利害冲突、禁止利用信托谋取私利、禁止自我交易或关联交易、禁止将信托财产专为固有财产、禁止同业竞争等消极性规定、例外规定和损失、利润、可得利润的民事惩罚性赔偿责任，罚款、限期整改、停止营业、撤销许可等行政责任、以及破坏金融秩序并造成严重后果等依法应当承担的刑事责任等责任规定；三是要从信托法规、规章层面建立并完善相应的信息披露制度区分强制性和自愿性披露，规定年度报告、重大事项临时报告、其他涉及忠实义务的事项报告等披露方式以及相应的披露时间和媒介；四是完善受托人忠实义务的信用评级激励机制，建立“授信评级”系统，将土地信托的受托人履行忠实义务的情况纳入评级指标，并实现由监管机构评级向商业性评级机构的模式转变。

5　结论

中国基于土地所有权公有制的原则，以物权绝对为基础出台了农地信托流转的政策方针。现行法充分保障了农村集体和农民的合法权益，但农地信托人的权利扩张同时也制约了农地信托制度功能的发挥。与此同时，中国农地信托中作为委托人的农民和农村集体经济组织客观上也存在着参与度不高、参与能力不足和法律意识不够等特点。单方面扩张农地信托中委托人的权利的做法客观上放大了农地信托流转中信托人的制度风险。为充分体现市场在农地资源配置中的决定性地位，中国相关政策应当改变对农地信托人直接授权的权利控制思维，转而通过对信托法律关系中受托人忠实义务的强调和信托人监督权间接性权利设置来保障农地信托人的合法权益。农地信托人由现有的控制性权利主体成为收益有保障的监督性权利主体有利于实现信托法律关系当事人间权利义务的平衡，也有利于实现农地信托流转的既定制度目标。

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（本文责编：郎海鸥）

Rights Imbalance of Rural Land Trust in China and Its Institution Reconstruction

YAN Bin
（School of Law，Huazhong University of Science and Technlologe，Wuhan 430074 ，China）

Abstrct: The purpose of this paper is to analyze rights imbalance of rural land trust in China and to reconstruct the right structure.Methods employed include legal empirical analysis； comparative analysis； legal interpretation.The results show that：1）rights imbalance existed in our current agricultural land trust； 2）rights imbalance is caused by excessive protection of the trustee rights； 3）separated operation of rural land ownership，independent management and income right are the targets of the rights reconstruction.The paper concludes that we should transform the legal status of rural land trust，complete the fiduciary duties of rural land trust，improve registration and publication system，set up “puncture”mechanism for creditors and tax collectors as well as complete auditor system，etc.

land institution； land trust； rights imbalance； trust property

F301.1

A

1001-8158（2016）01-0040-07

10.11994/zgtdkx.2016.01.004

2015-11-05；

2015-12-24

中央高校基本科研业务费资助（2013WQ049）；华中科技大学自主创新研究基金（人文社科类）：合同环境服务法律责任问题研究（2013-2015）。

鄢斌（1976-），男，湖北武汉人，博士，副教授。主要研究方向为环境资源法。E-mail：yanbin@hust.edu.cn