构筑浙江水资源合理利用全覆盖体系

钟其

构筑浙江水资源合理利用全覆盖体系

钟其

浙江素有“江南水乡”美誉，但由于种种原因，水资源领域的情况并不乐观：多年来浙江人均水资源只有世界平均水平的1/4左右，也低于全国平均水平，且时空分布相当不均。近年来，随着“五水共治”的深入开展，浙江水资源形势有一定改观，但水资源紧缺和浪费现象依然存在，工程性缺水现象也未有效扭转，水资源的脆弱性和不适应性仍将是制约浙江未来发展的重要瓶颈因素。应在生产与生活领域真正树立人水和谐理念，同时建章立制并诉诸节水、储水行动，重点构筑浙江水资源合理利用的全覆盖体系。

贯彻人水和谐理念

水资源合理利用是关乎全社会的大事，需要一场社会生产方式和生活方式的根本变革来推动。人水和谐理念契合此需求，其核心思想就是使人文系统与水系统和谐相处。贯彻人水和谐理念，能够使人和水的关系达到一个协调一致的状态，从而使有限的水资源为经济社会可持续发展提供久远的支撑，也就能有效地促进水资源的合理利用。

因此，一方面，要在生产中积极贯彻人水和谐理念，将人水和谐理念落实到经济社会发展的方方面面，做到水资源与经济发展、产业结构和生产布局相和谐。这就要在国民经济总体规划、城市规划和重大建设项目中贯彻人水和谐理念，即国民经济发展、城市建设和工农业生产布局要充分考虑水资源条件，根据区域水资源状况和水资源承载能力确定经济布局、产业结构和发展规模。另一方面，要在日常生活中积极贯彻人水和谐理念。首先要在观念上树立人水和谐理念，联合学校、企业、非营利组织等机构开展教育，并积极利用诸如“国际水日”之类的水主题活动加强宣传，培育公民节约用水、保护水资源意识以及水危机意识。同时要积极培育和建设水文化，树立“水是资源”“水资源有限”的概念，倡导文明用水的生活和消费方式，逐步形成水资源合理利用的日常行为规范和社会风尚。

完善体制机制

相对完善的水资源法治体系和相对严格的监管机制，可以为水资源合理利用提供良好的体制机制平台，从而推进全面依法管水、依法治水，形成良性的政府监督、企业监督和社会监督体系。

努力形成区域水资源法治体系。完善的法治体系是保证水资源合理利用的制度条件。浙江要充分运用地方立法权限，张开水资源保护法治“一张网”。尽快探索实行从“封闭—单干立法”向“开放—合作立法”转换，根据水资源管理要求制定针对性强和可操作性强的水管理法制，形成从水资源管理到水污染防治、从水龙头节水到马桶节水都有具体规范的区域水资源法治体系，发挥法治对水资源优化配置和合理利用的杠杆作用。这里，尤其是要注重发挥人民群众的作用，尽快推出强化政府信息公开意识、提升公众参与能力、促进环保组织发展的实质性政策举措，使公众参与地方水资源立法真正落到实处。要向国家层面建议强化水资源的刑事保护——适时将水污染犯罪从刑法“污染环境罪”中剥离出来，单设罪名，并从两方面着手降低水污染入罪门槛。

尽快调整水资源考核和管理机制。严格的政府监管机制是促进水资源合理利用的重要保障。要按照十八届四中全会决定“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”和“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”要求，尽快明确水资源管理在“法治建设成效”和干部工作考核中的权重，建立行政问责、党内问责、人大问责协调统一的水资源管理问责机制。同时要进一步推进水权制度建设，在搞好水量分配、明确初始水权的基础上，加快推进水权转让工作，在充分发挥市场作用的基础上鼓励水权合理有效流转，从而优化水资源配置和利用。要探索建立水污染风险抵押金制度，将行政契约、作为制裁的信息披露等非强制性行政手段与行政强制手段组合使用。

加快建立合理的水价形成机制。水价是促进水资源节约和合理利用的重要杠杆。应该进一步按照市场规律，积极推进水价改革，建立既充分体现浙江水资源区域状况又兼顾社会可承受度和社会公平、利于水资源合理利用的科学水价体系。这就要按市场经济要求核定供水价格，实行分类定价、阶梯式水价和超定额累进加价水价，用经济手段促进节水。对城市基本生活用水，充分考虑群众的承受能力，采取定额用水办法；对高消费的桑拿、游泳采取差别水价的办法，提高供水价格；对超过定额用水者采取超额累进加价的办法，从而形成一套完整的水价机制。

提高水资源利用效率

促进水资源利用效率，提高水资源承载能力对水资源合理利用具有重要意义。长期来，浙江水资源利用效率相对低下，迫切需要掀起一场提高水资源利用效率的革命。

全面推进节水型社会建设。节水型社会通过内在的节水机制运行，实现水资源宏观的优化配置和微观的高效率、高效益利用，逐步全面满足社会生产、生活、生态用水的需求，从而实现水资源、经济社会、环境生态协调发展。这就要分领域、分地域抓好节水工作，在农业、工业和服务业用水和城市生活用水的方方面面，大力提高水资源的利用率。在农业生产用水领域，要探索推广节水灌溉技术，即要持续推进大中型灌区和井灌区的节水改造工作，大力推广喷灌、滴灌和管道输水灌溉等先进实用的节水灌溉技术，并努力推进林果业、养殖业节水。在工业生产用水领域，要充分体现“在节水中求发展”的现代工业发展方向，对重点产业进行产业结构调整和节水技术改造。在城市生活用水领域，要加快城市供水管网改造，加强供水和公共用水管理，全面推行城市节水。

加强中水利用，提高水资源利用效率。城市污水再生回用水即中水。中水是国际公认的第二水源，也就是水资源可持续利用的主要途径。浙江要在中水利用中有所作为。中水利用可分三级。中水的初级，就是城市污水经一、二级技术标准处理后的水体，可以根据不同季节的水资源情况，用于农业灌溉、矿区深井和城市地下回灌以及绿化浇注、建筑施工用水等，这是经济可行并值得推广的。中水的中级，就是指二级处理后的出水经除磷、脱氮（A/O或A2/O）法等再经过合理的调节、过滤和消毒的水体，可以用作钢铁冶炼、火力发电、化工、轻纺印染等行业用水。这在目前的技术处理水平上是切实可行并行之有效的。中水的高级，就是水体水质最低应达到我国制定的杂用水标准，这样的水体应用更加广泛。这在技术上已经不成为问题，只是需要考虑成本和效益的比率，浙江可积极探索以积累经验和发展产业。事实上，这就是经济发达国家推广乃至普及的污水深度处理方式。

依靠科技创新和技术革命提高水资源利用效率。浙江应该大力鼓励和推动以提高用水效率为中心的科技创新和技术革命。这方面，新加坡利用膜技术促进循环用水以提高用水效率的经验值得借鉴。新加坡是世界上极度缺水的国家之一，人均水资源量排名世界倒数第二。一段时间来，新加坡利用膜技术的开发与应用，把身边的水变成所需要的水，不但成功解决了水资源短缺问题，化解了新马水争，而且催生了一个以高新技术为依托、金融资本为纽带的环保与水务产业。浙江可以选择合适的地方通过中新合作，扶持膜产业发展，鼓励循环用水，既可以减少污染排放、减轻环保压力，又能提高水资源利用效率、解决水问题，甚至还能够打造示范项目，形成新的经济增长点。

推进基础设施建设

水资源收集和供应设施对于保障和实现水资源综合开发、优化水资源配置、高效利用和有效保护水资源具有不可忽视的作用，浙江在此领域大有可为。

持续推进水资源收集的基础设施建设。处于亚热带季风气候区的浙江，区域内的降水并不少，并非“资源型”缺水省份，而只是属于水质型缺水和工程型缺水的复合型缺水类型。其中水质型缺水随着“五水共治”行动的深入推进，必将得到有效解决。而工程型缺水的产生，主要是浙江“七山一水两分田”的自然地理情况和降水受东亚季风影响有明显季节性变化等因素所致，河川径流量随降水呈动态变化，降水量年际间存在明显的多雨期和少雨期，水资源量年际变化较降水更为不均匀；同时降水量的年内变化受季风进退、台风活动的影响，分布也很不均匀。而当前浙江现有的水利基础设施对水资源的收集、储备能力不足，由此导致可利用降水量占总降水量的比例相对低微。因此，需要水利部门科学合理地规划，因地制宜地分区域分地形设计，推进水利基础设施又好又快发展，从而加强水资源的收集和储备，提高工程供水能力。

筹划重建城市和特殊地区的供水设施，实行分质供水。浙江城市供水管网大体混一，对水资源合理利用造成重要制约。以杭州为例，假如千岛湖引水工程完成而不实行分质供水，依然以既往管网混一供水，那以极高成本引来的千岛湖水仍将被公众用来冲马桶或拖地板。必须考虑重建城市供水设施实行分质供水。这里，我国香港地区的经验可资借鉴。香港的供水管网就是采用分质供水方式，除饮用水供水系统外，另外有一套完全独立的海水供水系统，提供冲厕用水，全港有约2/3的厕所用海水冲厕，水资源利用由此显得合理和科学。浙江一些沿海地带特别是一些海岛区域一直谋求“大陆供水”，代价巨大且水资源浪费现象也比较突出。更需要考虑借鉴香港经验，在这些地区积极推进分质供水管网设施建设，并推广海水淡化技术应用。

作者为浙江省社会科学院绿色发展研究中心主任、研究员