落实党委党风廉政建设主体责任探讨

2016-02-13杨岚凯石本惠

探索 2016年2期

杨岚凯,石本惠

（1.中国民航飞行学院安保学院,四川广汉618307;2.四川省社会科学院《社会科学研究》杂志社,四川成都610072）

在政党政治社会中,政党特别是执政党对于一国经济社会的持续有序发展,具有十分重要的作用。正如亨廷顿指出的那样,那些“在实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家,至少拥有一个强大的政党”[1]341。“打铁还需自身硬”,任何一个致力于对本国经济社会发展产生重大影响的政党,都必须以加强自身建设、不断提高自身能力为前提和条件。中国共产党在国家治理中的核心地位,决定了只有加强党的自身建设,不断提高党拒腐防变的能力,才能提高国家治理能力,从而为实现“两个一百年”的宏伟战略目标提供根本政治保障。当前,党面临的“执政考验”和“执政风险”日益增多。加强党的自身建设、维护党的执政安全所面临的任务也更加艰巨和复杂。从执政党建设的一般规律来看,加强党的建设必须首先保持党的肌体健康。众所周知,腐败是人类社会迄今为止最为顽固的毒瘤之一,严重影响权力主体的肌体健康。维护党的肌体健康,内在地要求“党要管党”“全面从严治党”,有效落实党委的党风廉政建设主体责任。

1　落实党风廉政建设主体责任的时代价值

历史事实证明,党之所以能够由弱到强,之所以能够紧紧依靠人民取得中国革命、建设与改革的胜利,其重要原因就在于自成立之日起就高度重视党的自身建设。早在抗日战争时期,毛泽东在总结中国革命经验时便指出党的建设在中国革命中的极端重要性,并将党的建设视为战胜敌人的重要法宝[2]605-606。在党即将取得中国革命的胜利、成为全国的执政党之时,毛泽东高瞻远瞩地告诫全党同志,要警惕“糖衣炮弹”的攻击,务必“保持优良作风”[3]1438-1439,为执政条件下加强党风廉政建设指明了方向。新中国成立后,朱德、刘少奇、陈云、邓小平等党和国家领导人多次强调党委必须在党风廉政建设中承担主体责任[4],为党风廉政建设责任制的建立和完善提供了重要理论指导。随着党对执政规律和党风廉政建设规律认识的深化,1998年中共中央国务院颁布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》,党风廉政建设责任制全面实施。之后,党的十八届三中全会进一步明确指出,党委在党风廉政建设中承担主体责任,纪委承担监督责任。党委和纪委在党风廉政建设责任制中各自责任的明确,有助于实现党委和纪委在党风廉政建设中各司其职,切实做到守土有责,特别是党委必须在党风廉政建设中承担主体责任的论断,有效回应了全面从严治党的新要求,必将开创党的建设的新局面。

1.1　有助于明晰党风廉政建设不同主体的主要责任

在组织管理过程中,管理权限如何配置、管理机制如何运行,往往是影响组织管理绩效的重要因素。中国共产党作为一个超大型政治组织,首先必须根据权责匹配的原则,合理配置管党治党的权限,构建运行顺畅的管党治党机制。就党风廉政建设而言,党委、纪委、党组织的其他部门、党员领导干部和普通党员都在不同层次上、不同范围内承担着管党治党的责任和义务,但不同主体承担的责任与义务具有较大差别。从中国共产党党内权力运行机制来看,党委在管党治党过程中无疑具有最大权力,理应承担管党治党的主体责任。而在过去很长一段时期内,党风廉政建设被认为只是纪委的事,这显然使纪委在党风廉政建设责任制建设过程中承担了过多的责任,从而导致责权失衡,制约党风廉政建设责任制的运行绩效。总体而言,明确党委和纪委各自的责任重心,使党风廉政建设责任制运行中不同主体的责任配置更加符合责权匹配的基本常识,有助于“管党治党”。

1.2　有助于抓住党风廉政建设的“牛鼻子”

在中国政治生态中,有效遏制党内不良风气和腐败现象的基本出路在于执政党自身以高度的责任感和使命感切实做到“党要管党,全面从严治党”。加强党风廉政建设,有效遏制党内不正之风和消极腐败现象的蔓延,除了需要各级纪委切实履行监督责任之外,还必须推动党委站在全局和长远的角度,以更大的力度、更加有效的措施,使党风廉政建设贯穿于党治国理政的全过程、全方面。落实党委党风廉政建设主体责任,有利于解决纪委权限不足、能力不足等突出问题,增强反腐倡廉监督的有效性与权威性[5],有助于抓住党风廉政建设的“牛鼻子”,推动党风廉政建设迈上新的台阶,从而为营造风清气正的党内政治生态环境、切实维护党的肌体健康提供更加有力的制度防护体系。

1.3　有助于提升党的拒腐防变能力,为构建中国经济社会发展的新常态提供政治保障

伴随着经济“新常态”的发展,我国已在政治、社会等领域出现了多个趋势性的新常态[6]。从经济社会发展的一般规律来看,只有推进各领域新常态的齐头并进,才能推进我国经济社会全面协调发展。但从经济社会发展的现实情况来看,“一个国家的政治制度决定了其他制度的产生方式”[7]14。因此,经济等领域的新常态,必须要求以政治新常态为保障。只有通过政治新常态的构建,才能不断强化改革动力,才能有效防止权力的任性,才能打破利益固化的藩篱,维护社会公平正义。中国共产党在国家治理中的核心地位,决定了党建工作新常态是构建政治新常态的关键和突破口。而在党建工作新常态构建过程中,首要任务便是构建党委落实党风廉政建设主体责任新常态,并将此作为维护党的肌体健康、增强党治国理政的本体能力的重要突破口[8]。

2　落实党风廉政建设主体责任面临的主要问题

党风廉政建设主体责任的切实落实,必然涉及观念更新、制度创新和实践重构,因而难免面临一系列问题。只有客观分析并正视这些问题,才能直击问题要害,提高对策建议的针对性和有效性。

2.1　一些党组织及其主要负责人的主体意识和责任意识淡薄

客观而言,在很长一段时期内,党委在党风廉政建设过程中主要发挥的是领导作用,而纪委往往发挥主体作用,并承担主体责任。这使党委和纪委在党风廉政建设中权责错位、权能错位的现象成为一种“常态”,并为党组织和普通社会民众所认同。受此影响,一些党组织及其主要领导在党风廉政建设过程中既未树立履责、担责的主体意识,也未树立强烈的责任意识。如一些党组织主要负责人仍然习惯于“挂帅不出征”“当家不做主”,而把“党要管党,从严治党”的主体责任推卸给纪委,使纪委在落实党风廉政建设责任中只能“自唱自演”,力不从心。一些地方党委仍然习惯于抓经济等看得见的政绩工程,而忽视治党管党的重要性。一些地方党委主要负责人对违反党的章程、党的各项纪律的现象“睁只眼、闭只眼”,不过问,不追责,失之于宽,失之于软。极少数党委负责人甚至还认为纪委查案办案是“栽刺挑刺”,是和党委作对,是“不讲政治”“不识大体”“不顾大局”,是在破坏当地“和谐”的发展局面。少数党组织负责人自身在党风廉政建设中的示范和表率作用发挥不足,还有极少数党组织负责人底气不足,因而难以理直气壮地履行主体责任。

2.2　主体责任不清晰

厘清不同责任主体的责任,是实现“守土有责”“严格问责”的基本前提。但在落实主体责任过程中仍然面临主体责任不清的实践难题,具体表现在以下方面:一是党委主体责任和纪委监督责任如何清晰界定。虽然中央文件对党委的主体责任和纪委的监督责任进行了界定,但在实践中如何有效区分二者的责任,并实现二者责任的互补,仍然面临诸多问题。二是党委内部不同责任主体之间的责任界定尚不明晰。党委领导班子、党委“一把手”、党委主要成员所承担的主体责任,具有较大差异,如何科学合理界定不同责任主体的主体责任是实践中的突出问题。虽然一些单位在实践中对党委不同主体的主体责任进行了初步界定,但仍然存在“照抄照搬”“千人一面”的现象[9],结合不同层级、不同领域的实际,进行主体责任分解的针对性不足,权责不清、难以追责的问题仍较突出。

2.3　履责能力不足问题是主体责任有效落实的重要短板

党委主体责任的有效落实,内在地要求各级党组织和党委主要成员的履责能力与其所肩负的主体责任相匹配。总体而言,各级党组织及其主要成员在落实党风廉政建设主体责任方面能力较强,但部分党组织和党员领导干部仍然存在主体能力不足的突出问题。履责能力不足问题是主体责任有效落实的重要短板[10],主要表现在以下方面:一是领导能力不足。一些党员领导干部虽然严于律己,但缺乏整体和全局观念,缺乏沟通协调能力,不能充分调动各方积极性,从而未能形成党风廉政建设的合理格局。二是创新能力不足。落实党风廉政建设主体责任,既需要观念更新,还需要制度创新,更需要实践创新,但一些党员领导干部难以适应当今社会的变化发展,仍满足于既有的知识储备和实践经验,仍然用旧的思维和办法解决新的问题,创新能力不足的问题日渐凸现。三是资源保障不力。社会实践必然消耗一定的社会资源。落实党委党风廉政建设责任制必须以必要的人力物力财力资源为保障,而一些党组织还未建立起与履行主体责任相适应的资源投入保障机制,特别是一些地方还存在人手不足、经费保障不足等突出问题,由此限制了主体能力的提高。

除上述突出问题之外,一些党组织还存在制度建设滞后,制度执行不力等突出问题。这些问题的存在,不利于党风廉政建设主体责任的有效落实。

3　新时期党委落实党风廉政建设主体责任的路径选择

新时期,进一步加强党的自身建设,应根据全面从严治党的总体要求,结合党风廉政建设的新形势,找准着力点和突破口,强化制度建设,努力构建党委落实党风廉政建设主体责任的“新常态”。

3.1　准确把握党风廉政建设的新形势和新趋势

早在土地革命战争时期,毛泽东就明确指出:“中国革命斗争的胜利要靠中国同志了解中国情况。”[11]115思想是行动的先导和指南。切实落实党风廉政建设主体责任,要转变落后观念,切实推动思想认知上的与时俱进。首先,必须牢固树立抓好党建就是最大的政绩的观念。中国共产党为了有效应对日益复杂的执政风险和执政考验,其治党管党意识日益强烈[12]。特别是习近平总书记“把抓好党建作为最大的政绩”的新论断,为各级党委树立正确的政绩观、进一步加强党的建设指明了新的方向。但一些党组织及其班子成员尚未树立这一理念,仍然习惯于抓经济、抓显绩,而对党的建设重视不足。应根据党风廉政建设的实际,进一步完善党委及班子成员政绩考核指标,增加党的建设等相关指标的权重,使各级党组织及其班子成员牢固树立抓好党建就是最大的政绩这一新理念。其次,必须适应党在反腐倡廉建设中的新常态。十八大以来,党反腐倡廉建设的决心和力度前所未有,党对各种消极腐败现象的“零容忍”已经成为反腐倡廉建设的“新常态”。必须着力构建科学合理、协调耦合的制度体系,确保党风廉政建设主体责任落地生根。三是动态研判落实党风廉政建设主体责任的新态势。各级党委应对本层级、本领域、本单位主体责任落实情况进行广泛调研,及时准确把握最新动态,及时解决一些倾向性和普遍性问题,切实增强党风廉政建设的针对性和有效性。

3.2　厘清两个层面的责任界限

厘清责任界限是促进责任归位与落实的基本要求。一是厘清主体责任和监督责任之间的界限。具体而言,党委的主体责任并非党委承担全部责任,而是更加侧重于政治责任和领导责任,侧重从正面角度创造党内风清气正政治生态所需条件的责任;而纪委的监督责任则更加侧重于监督执纪责任,更加侧重于从惩戒角度推进党风廉政建设的责任[13]。明确党委在党风廉政建设中的主体责任,并非简单地扩大党委的权力,而是进一步理顺党委和纪委在党风廉政建设中的关系,逐步构建更加科学有效的党风廉政建设体制机制;明确纪委的监督责任,不是削弱而是强化其监督权,使其更加聚焦主业,不断提高执纪能力和水平。二是明晰党委负责人和班子成员的责任界限。党委负责人是各级各类领导班子的一把手,党委负责人负总体责任和表率责任,党委班子成员应按照“一岗双责”的要求,重点负责其分管领域内党风廉政建设主体责任的落实。

3.3　完善动力开发、传导和平衡机制

各级党委落实党风廉政建设主体责任的动力,一方面来自党对加强自身建设的高度自觉,另一方面来自党与社会互动过程中所形成的交互性动力[14]。从二分法的角度来看,前者可视为内部动力,后者则可称为外部动力。从内部动力来看,当前,党对“党要管党”“全面从严治党”高度重视,为各级党委落实主体责任提供了强大内在动力,特别是《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》的颁布和实施,将进一步强化各级党委落实主体责任的内在动力;从外部动力来看,广大民众对党委落实党风廉政建设主体责任、营造风清气正的政治生态具有较大期待,也给予大力支持,并希望广泛参与党风廉政建设。这种期待、支持和参与必将转化成强大的外部动力。总体而言,党委党风廉政建设主体责任落实的动力并不缺乏,但如果不对各种动力进行有效整合,并使动力的传导更加通畅、有序,则可能会阻碍党风廉政建设责任制的有效落实。因此,在动力机制建设过程中,应在注重动力开发的同时,更加注重动力传导机制和动力平衡机制的建设。一是各级党委应更加注重把握基层民众对党风廉政建设的关注重点,积极回应广大民众对党风廉政建设的新关注和新期待,并自觉将广大民众的合理期待转化为党委落实党风廉政建设主体责任的内在自觉,进一步强化内在动力。二是完善动力传导机制,以制度化渠道有效整合党风廉政建设主体责任落实的外部动力。引导广大民众理性认识和参与反腐倡廉建设各项活动,拓宽社会各界参与党风廉政建设的渠道。要注意发挥互联网、新媒体等技术和平台在拓展民众参与渠道中的积极作用,使党风廉政建设的外部动力借助制度化、法治化的平台得以传导,有效防范各种非制度化参与对党风廉政建设主体责任落实的不利影响。三是完善动力平衡机制。在党风廉政建设主体责任落实过程中,动力不足、动力过强过激、正向动力不足、负向动力过大,都不利于主体责任的落实。并可能引起一系列社会风险。应根据党风廉政建设的长远规划和当前党风廉政建设的新形势,着力完善落实党风廉政建设主体责任的动力平衡机制,不断提升动力质量,从而推动党风廉政建设的稳步、有序推进。

3.4　加强党委履行主体责任的能力建设

针对党风廉政建设主体责任落实过程中存在的主体能力不足的情况,可从以下方面加以改进:一是继续深化学习型党组织建设。加强干部培训,使党委领导班子成员的执政理念、理论水平、学习能力能够更好地适应经济社会发展对党风廉政建设的新要求。二是树立“问题意识”,以解决突出问题为突破口,逐步提高落实主体责任的能力。各级党组织和党委主要成员要结合本层级、本领域、本单位落实党风廉政建设主体责任的实际情况,深入查找并正视各种突出问题,集体研究化解这些突出问题的有效途径,构建有效化解这些突出问题的长效机制,以制度建设促进能力的提高。三是提高发动党员和普通群众落实党风廉政建设责任主体责任的能力。尊重广大党员和普通群众的首创精神,充分调动他们的主观能动性,努力形成群策群力、共建共享的良好局面。四是根据实际工作的需要,适当增加党风廉政建设的人力、物力,着力改变人手不足、经费短缺等问题。

3.5　完善责任追究制度,有效发挥责任追究制度的负向激励作用

根据制度经济学的一般原理,制度的有效性在很大程度上有赖于惩戒性制度的完备与有效执行。在党风廉政建设主体责任落实过程中,对履责不力的党组织及个人进行责任追究已逐渐成为一种共识。特别是“一案双查”“责任倒查”机制的建立和完善,有效避免制度沦为“纸老虎”“稻草人”的情况,有力推动了党委主体责任的落实,但责任追究制度的有效运行,必须以责任追究制度的科学合理为前提。因此,应根据中央的最新精神和反腐倡廉建设的最新动态,进一步完善党风廉政建设责任制的相关规定,提高制度的科学化水平,从而为强化责任追究提供制度依据和保障。

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