中国梦实现的制度依托和保障机制——完善人大制度运行机制的几点思考

□ 林奇富



中国梦实现的制度依托和保障机制
——完善人大制度运行机制的几点思考

□ 林奇富

人民代表大会制度是实现党对国家的领导、保障人民当家作主和支撑国家治理现代化建设的根本制度，也是实现中国梦的制度依托。完善中国人大制度运行机制就是要提高人大制度的结构实施力，激活制度内部诸要素的分工与协作，实现人大及其常委会所具有的选举、立法、监督以及讨论和决定重大事项的职能，提升人大及其常委会的民意回应能力、协同治理能力和民主审议能力，使人民代表大会制度成为加强和完善党的领导的重要国家主要形式，包括三个层面：在人大与党委关系的运作机制上，要正确认识政权的领导核心和国家的权力中心之间的关系，实现党委决策权和人大决定权的有机统一；在人大与“一府两院”关系的运作机制上，要增强人大监督的时效性和实效性，发展“寓监督于支持”的制度运行模式；在人大及其常委会运行机制上，应提升人大在汇聚民意和立法审议的职能，增强代表的参政议政能力。

人大制度；人大与党委关系；人大与“一府两院”关系；人大及其常委会运行机制

2014年9月习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话，不仅回顾了人民代表大会制度60年的光辉历程，还提出坚持和完善人民代表大会制度是为了“更好组织和动员全国各族人民为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦”。①习近平：《设计和发展国家政治制度要从国情出发从实际出发——在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》(2014年9月5日)，《中国人大》，2014年第18期。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，坚持和完善人民代表大会制度，是实现国家富强、民族振兴和人民幸福的中国梦制度建设的必然要求。坚持和完善人民代表大会制度就是要在“既有的制度框架下，通过程序的设定、治理技术的应用来使文字表述的制度成为现实运行的制度，使理念中的制度变成事实的制度，实现制度设计的目标，达到良好治理的目的。”②杨雪冬：《制度的绩效：参与、技术和能力》，载杨雪冬、陈家刚主编《立法听证与地方治理改革》，中央编译出版社2004年版，第1页。事实上，任何一种“制度”若缺失与之相适应的“机制”将难于正常运转起来，从这个意义上，完善人民代表大会制度运行机制就显得非常重要。人大制度运行机制是人大制度的结构性实施，重在制度诸要素的分工与协作，其目的是实现人大及其常委会具有的选举、任免、审议、立法、质询、监督、讨论和决定重大事项等职能，包括人大及其常委会运行机制、人大与党委关系的运作机制、人大与“一府两院”关系的运作机制等。人大制度运行机制的基本原理在《宪法》第二条、第三条和第五条分别作了相应规定。《宪法》第二条规定了人民代表大会制度应遵循的人民主权和代议制原则，第五条则明确了人大制度的民主集中制原则。同时，人大是“在党的领导下建立和健全的，人大工作也是在党的领导下进行的”，各级人大及其常委会要发挥作用“关键在于坚持和改善党的领导”。*刘政、程湘清等：《人民代表大会制度讲话》(增订本)，中国民主法制出版社1995年版，第47页。这些原则是我们完善人大制度运行机制的基本出发点。当然，人大制度运行机制涉及面广，在此仅选取人大制度运行机制的若干方面展开分析。我认为，完善和发展人民代表大会制度运行机制关键在两个层面：一是作为立法机关，如何提升人大及其常委会的民意汇聚能力和民意回应能力？二是作为国家权力机关，如何提升人大的协同治理能力，使人大制度真正成为增强党的执政能力的重要国家形式？据此，本文将重点分析以下几个问题：(1)各级党委如何通过人大制度这一国家形式更好地实现党的领导？各级人大在实际运行过程中如何更好地坚持党的领导？(2)如何处理好人大监督和支持“一府两院”工作之间的关系，实现分工合作、协同治理的目标？(3)如何充分发挥各级人大代表和人大常委会的作用，有效履行其民意汇聚和民主审议的政治职能？

一、党的领导与国家形式：实现党委决策权和人大决定权的有机统一

中国国家政权运作机制是党领导国家政权并通过人民代表大会制度实现对国家的治理。党委是国家各级政权的领导核心，人大及其常委会是国家权力机关。党委和人大之间的关系实际上就是国家政权的领导核心和国家机构的权力中心之间的关系。在涉及党与人大关系的运行机制中，要坚持党委决策权和人大决定权的有机统一，善于把经党委讨论和形成对重大事项的决策建议，经过人大讨论做出决定，转化为国家意志，在实践中逐步形成一套既坚持和依靠党的领导，又能充分发挥人大自主性、有效履行国家职能的工作机制和工作方式。

坚持党委决策权和人大决定权之间的有机统一，关键在于区分党委的领导决策权与人大的国家决定权。人大行使“决定权”的官方使用始于1980年彭真在各省人大常委会负责人的一次座谈会上，但由人大作决定的主张却由来已久。新中国成立初期就提出“人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定”*刘少奇：《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第157页。， “人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论，并作出决定。”*毛泽东：《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第19页。关于全国人民代表大会及其常务委员会决定权的主要内容，《宪法》第六十二条和第六十五条分别作了相关的规定；《地方组织法》第八条、第四十四条和第九条对地方各级人大决定权的范围也做了相应的规定。应该承认，在理顺党委决策权与人大决定权之间关系上还存在着一些历史惯性和实际困难，不少地方政府官员习惯于由党委做决定；而我国地域广、地区差异较大，对于何类事项应由地方人大及其常委会决定，相关法律并没有给出一个具体而准确的界定，只做了一些原则性规定，这就使得一些地方只重视党的形式不重视国家形式的问题还不同程度地存在着。二十世纪八、九十年代以前，这种情况比较普遍，比如“按照地方组织法的规定，政府制定的国民经济和社会发展计划，须经人民代表大会审查、批准，可是有些地方只是党委讨论同意，未经人民代表大会审查、批准，就以正式文件下发执行”；*《中共吉林省委关于进一步加强人大工作的意见》(2001年8月28日)，载 唐宪强主编《纪念吉林省人大设立常委会三十周年》，吉林人民出版社2010年版，第20页。有的地方甚至召开党委、人大、政府、政协、纪检委负责人会议决定重大问题，工作上“五个班子”捆起来做事，还有的“五个班子”分工蹲包片，混淆了党委的领导权、人大的决定权、政府的行政权、政协的民主监督职能和纪检委的党纪监督职能的界限。*刘庆才：《地方人大常委会开创时期的几个问题——纪念地方人大常委会设立30周年随想》，载 唐宪强主编：《纪念吉林省人大设立常委会三十周年》，吉林人民出版社2010年版，第629页。

坚持党委决策权和人大决定权之间的有机统一，应破除制度的历史惯性和路径依赖，形成现代法治思维、通过宪法和法律来领导国家。以党的政策来推动革命和建设源于革命战争年代。在战争年代，由于我们党没有掌握全国政权，只能靠党的纪律、决定和方针政策来领导革命、动员群众和建立政权。这种以纪律引领、政策驱动的权力运行机制在革命战争年代是有效的、也是必要的，并在法制不完善的社会主义建设初期仍发挥着重要的作用，这是我们长时期对法治的重视度不够、党政不分、以党代政的历史根源。上个世纪八十年代省级人大常委会设立之初，就还有些人大同志“对人大行使决定权还存有疑虑，怕说成是同‘党委争权’、‘干扰政府工作’，认为‘多一事不如少一事、少一事不如没有事’”。*刘庆才：《地方人大常委会开创时期的几个问题——纪念地方人大常委会设立30周年随想》，载 唐宪强主编：《纪念吉林省人大设立常委会三十周年》，吉林人民出版社2010年版，第629页。在实践中，表现出“只注重政策、忽视法制，只重视党的形式、忽视国家的形式；只注重领导的意见、忽视民主制度的作用”等现象。*赵修：《在省人大工作会议上的讲话》(1985年12月28日)，载 吉林省人大常委会办公厅编：《回顾与展望——吉林省人大常委会二十年》，吉林人民出版社2000年版，第112页。针对这些现象，彭真同志就曾提出各级政府应“从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。*彭真：《在首都新闻界人士座谈会上的讲话》，《人民日报》1984年4月8日第1版。完善党与人大关系的运行机制必须重视国家形式，有效发挥国家权力机关的作用。法律是国家通过权力机关制定的，要求人们普遍遵守的行为规范，法律的施行需要权力机关的监督；政策是党为实现自己的路线而制定的行为准则，仅构成法律的渊源之一。从理论上，法律是成熟政策的规范化。政策具有较大的灵活性，而法律比政策更具有规范性、稳定性和强制性。在处理党委和人大关系的权力运行机制上，我们“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来，逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制”。*中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》上，人民出版社2000年版，第32页。

坚持党委决策权和人大决定权之间的有机统一，应在党委与人大及其常委会之间建立起有效的工作协调机制，有意识地树立起人大权威。要将人大工作纳入党委工作的总体布署，探索建立起将党委工作与人大工作有机结合的长效机制；建立和健全党委对人大工作的领导制度，确保人大工作与党委工作的统筹安排和落实。党委应把人大工作列入重要议事日程，定期听取人大常委会党组的工作汇报，研究人大工作制度和人大工作中的重大问题；应坚持重大决策、重要工作布署向人大通报，各级党委应指定一位负责同志联系人大工作，及时了解人大的工作情况；应形成人大常委会或人大专门委员会的负责同志列席党委有关重要工作会议的机制，以便人大能及时了解党委的中心任务及相关工作布置。要在重大决定、干部任命、立法监督等关键环节上坚持树立人大权威。各级党委在研究涉及干部任命和人事变动等重要问题上，要重视人大代表和人大常委会组成人员的意见，事先向人民代表大会临时党委或人大常委会党组介绍人选情况、听取意见。党委要支持和保障人大及其常委会依法行使选举任免权，将党管干部和人大及其常委会依法选举、任免干部有机结合起来。*相关制度的完善也在有序进行中，参见《关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》(1990年1月12日)。党委做出人事推荐或决策安排后，人大常委会党组也要按照党委意见开展工作，发挥党组在人大工作中的核心作用，确保党的路线、方针和政策在人大及其常委会会议上得到通过并有效地贯彻执行。党委经研究决定的重要问题、重大事项和重大决策也要经过人大或人大常委会，把人大及其常委会依法决定重大事项的权威确立起来。

二、立法监督与合作治理：发展“寓支持于监督”的运行模式

人大及其常委会与“一府两院”的关系有两个层面：一个是宪法和法律所确立的监督与被监督关系，人大及其常委会是监督的主体，“一府两院”是监督的客体；另一个是政治运行过程中形成的合作治理关系，体现为人大及其常委会和“一府两院”都是在同级党委的领导下，发挥各自的职能优势，共同致力于国家治理。理解人大及其常委会与“一府两院”关系的权力运作机制，必须理解这两个层面关系，这也是我们通常所讲的“寓监督于支持”的制度运行模式。

人大及其常委会与“一府两院”之间的关系，首先是一种监督与被监督关系。这是一种双层委托和双层监督模式，所谓双层委托是指人民通过选举代表组成人民代表大会，并将立法、行政、司法和监督权全部授予人民代表大会，人大再通过选举或任命分别授权给人大常委会和“一府两院”；而双层监督是指“一府两院”和人大常委会向同级人大负责并报告工作，在人大闭会期间“一府两院”向人大常委会负责并报告工作。其次，人大及其常委会与“一府两院”的关系还是在同级党委领导下的一种合作治理关系。党和国家每隔五年会根据社会发展和形势的需要，制定阶段发展目标和具体实施规划。人大常委会和“一府两院”每年的工作，都要围绕党和国家所确定的中心工作展开；人大常委会和“一府两院”每年的工作计划，都要报送同级党委的批准后分步实施。如全国人大常委会制定的年度立法规划，都会按照规定由全国人大常委会党组上报中共中央，再由中央以文件的形式批准下发；“一府两院”的工作也是如此。人大常委会和“一府两院”每年制订的《工作要点》，均需立足于党和国家确定的总体工作的基础上，由各自党组报经同级党委批准后实施。从这个意义上，人大和“一府两院”之间又是在同级党委领导下的一种分工合作关系，它们的工作都要“围绕中心、服务大局”，遵循“党委领导与决策、人大决定与监督、政府实施与落实”的运行机制，共同服从于党和国家制定的中心工作。

从法理上看人大与政府的关系是监督与被监督、制约与被制约关系；但从中国政治过程的运作实际来看，人大和政府之间还是在党委领导下的一种分工合作关系。中国国家机关的分工合作关系与西方国家所奉行的权力分立与制衡有本质的不同，它“既有利于充分调动人民群众当家作主的积极性和主动性，又有利于国家政权机关分工合作，协调一致地组织社会主义建设”。*中共中央文献研究室编《十五大以来重要文献选编(上)》，人民出版社2000年版，第33页。人大及其常委会是国家权力机关，行使着立法、监督、人事任免和重大事项决定权；“一府两院”分别行使行政权、审判权和检察权。尽管人大和“一府两院”在职能和分工上不同，但其目标都是在党领导下保证宪法、法律、法规和各项政策、决议的得到遵守和实施，保证国家计划和国家预算的执行，维护公民、法人和其他组织的合法权益。因此，如果单纯看监督与被监督，而不看人大与“一府两院”间的分工与合作关系，对人大与“一府两院”关系的权力运作机制的理解将是片面的。根据《宪法》、《代表法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》，人大及其常委会对“一府两院”的监督包括两个方面的内容：一是法律监督，即监督“一府两院”是否正确执行了人大及其常委会通过的各项法律、法规和决定；二是工作监督，即监督“一府两院”是否正确行使和履行了宪法和法律所赋予的各项权力和职责，是否贯彻了党的各项路线、方针和政策，有效地服务于党委所确定的各项中心工作的开展。相应地，人大对“一府两院”的支持也包括两个方面：一是法律支持，即制定适合于经济与社会发展需要的相关法律，通过法律、法规和决议的形式支持和保障“一府两院”工作的顺利展开；二是工作支持，即发挥人大及其常委会在民意汇集和民意回应方面的优势，紧紧围绕党和国家确定的各项中心任务，支持“一府两院”的工作。

实现“寓支持于监督”，构建良序发展的人大及其常委会与“一府两院”的关系，人大及其常委会应掌握立法主导权，以科学、有效而及时的立法引领改革和发展。科学、有效而及时的立法对于解决和应对社会发展和经济建设过程中出现的深层次矛盾，破除发展中的各种体制机制障碍具有重要意义。这一点可以从不断扩展的地方人大立法权中体现出来：1979年颁布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予了省级人大和较大城市的人大以立法权；1982年五届全国人大五次会议又赋予省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人大及其常委会制定地方性法规的权力；2015年新修改的《立法法》再次将地方立法权扩大至全部284个设区的市。地方人大立法权的拓展一方面肯定了地方人大制定地方性法规对现代化建设的积极作用，另一方面也体现了改革开放和市场经济发展对地方立法的刚性需求。从理论上，法律、法规相对于政府规章、红头文件而言，是一种效力更高、更具可持续性的法律依据。地方人大及其常委会拥有立法权，可使地方性决议和政策不因地方政府领导人变换而改变，保持地方治理的连续性，也可以使地方政府获得更大的施政空间以推动地方各项事业的发展。

实现“寓支持于监督”，构建良序发展的人大及其常委会与“一府两院”的关系，应创新监督形式，增强人大及其常委会监督的时效性和实效性。除了人大代表应经常性地对“一府两院”工作提出建议和意见之外，人大及其常委会对“一府两院”的传统监督形式是听取和审议工作报告，针对法律实施的情况开展执法检查和专项检查等。2000年《立法法》实施后，又建立和健全了对规范性文件的备案审查制度，其目的在于纠正不符合宪法和法律规定的规范性文件。近年来还发展出来的一种新的监督形式——专题询问制度，它是在认真选取广大人民群众普遍关心的问题基础上，在专题调研、广泛听取各方意见以后，以专题询问的方式督促、支持“一府两院”的有关部门及时发现问题并推进问题的解决。监督主题更集中，也更具重点和针对性。自2010年十一届全国人大常委会首次开展专题询问之后，专题询问作为一种有效的监督形式在各级人大中普遍推行开来。*2010年吴邦国在第十一届全国人大第三次会议上做常委会工作报告时首次提出专题询问和质询制度；2010年6月24日全国人大常委会第十五次会议开展第一次专题询问，分组审议了国务院关于2009年中央决算报告，财政部多位负责人到会回答询问。

三、民意汇聚和民主审议：创新人大代表和人大常委会的履职机制

现代国家治理与古代国家治理的一个重要区别，在于现代国家建立起了体现民意和公民参与的代表机关，使民意在国家治理中得到充分的尊重和实现。民意代表机关在现代国家治理体系中应占主导地位，分享着国家治理的重要职能，而不是单纯由行政机构或官僚阶层说了算。实现民主是我国社会主义现代化国家建设的奋斗目标，也是中国梦的重要内容。习近平总书记指出“中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现”*习近平：《在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》，《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第235页。，实现民族伟大复兴的中国梦，应坚持人民的主体地位，让民意充分参与到国家治理的实践中去，使国家的重大决策有民意基础、政府的行政决定有法律依据、政府的行政作为有民众监督。人民代表大会是民意代表机关，人大代表是人大的组成人员，人大常委会及其办事机构是人大的机构载体。如何从体制机制上激活和提升各级人大代表、人大常委会及其办事机构汇聚民意和立法审议的职能，充分发挥其在国家治理中的主体作用，是完善人大内部制度运行机制、推进国家治理体系现代化的重要内容。

完善人大及其常委会运行机制，发挥人大代表及其常委会的作用，要加强地方人民代表大会及其常委会的制度建设。地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关，各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关。一届全国人大一次会议通过宪法规定全国人大设立常委会、“地方各级人大不设常委会”，实行“议行合一”的地方体制，地方人大闭会期间由地方人民委员会代行地方人大的职能。*宪法起草委员会认为地方各级人大没有立法权且容易召集会议，地方人大闭会期间可由人民委员会来行使地方人大常设机关和执行机关的双重职能，不需要在人民委员会之外另增设常委会；1957年和1965年有关方面曾两次提出要在地方人大设立常委会。五届全国人大二次会议决定县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，这使得在各级人大中人民不仅可以通过人民代表大会行使管理国家的权力，在人代会闭会期间还可以通过人大常委会参与对国家的管理。地方人大常委会制度的建立标志着人大制度发展和政权建设的新阶段，它使人民行使权力的机关更加完善和健全。应该讲，地方设立人大常委会一方面是顺应了由计划经济向市场经济过渡的立法刚性需求，另一方面改革和发展的立法实践也提升了地方人大常委会、尤其是拥有地方立法权的人大常委会的制度自主性。此外，我们还应加强和发挥地方各级人民代表大会的功能*如北京市人大常委会主任杜德印在接受《中国人大》记者采访中就曾有提及“北京市人民代表大会已经13年没有行使立法权，大会立法权长期虚置”，直到2014年北京市人民代表大会才重新行使大会立法权，履行大会立法职权。王萍：《我们走的每一步都力图实践和证实人民代表大会制度的优越性——访北京市人大常委会主任杜德印》，《中国人大》，2014年第12期。，适当延长地方各级人民代表大会的开会时间，增加大会会议的次数；避免地方人民代表大会会期短、紧张，不同程度地呈现出“走过场”的形式主义倾向。应该讲，自地方设立人大常委会以来，各级人大的组织体系和议事规则已经取得了很大的发展。尤其是已获得地方立法权的地方人大常委会，不少已经成为中国经济和社会发展的重要推动力量，它们在实践中的立法行动不仅有力地支持、促进和推动了市场经济的转型，而且在整个改革进程中发挥了重要的作用。但在较小的市和县级人大常委会的地位还有待加强，它们没有像省级和较大的市级人大及其常委会那样拥有地方立法权，其机构设置和功能上相对较弱。这一点可从县市级人大常委会希望得到同级党委更多的支持、主动要求上级人大加强对其工作的指导以获得更大的制度性力量中获得有力的证明。*山西省一位人大常委会前主任，在谈及县市级人大工作时曾提及“我到人大工作以来，遇到市、县级人大同志，经常有人向我建议，希望省人大把市、县人大管起来，为市、县人大‘撑腰’‘说话’”。卢功勋：《地方人大工作的创新与发展》，山西人民出版社2002年版，第215页。

改革人大及其常委会运行机制，发挥人大代表及其常委会的作用，应拓宽常委会联系人大代表、人大代表参与常委会活动的渠道，充分发挥其立法监督、沟通民意和凝聚共识的功能。各级人大常委会及其办事机构是人大代表依法履职的集体参谋助手和服务班子。人大常委会在制订年度工作计划时，应组织和听取有关代表的意见；审议重要法律和法规草案时，应印发有关代表征求意见；人大常委会及其专门委员会到基层视察、调研时，应主动听取当地人大代表的意见。专门委员会在立法、执法调研时应邀请有关代表参与调研活动、列席专门委员会会议。人大代表也可根据本级人大常委会每年拟定的专题展开调研，形成专题报告报送人大常委会相关机构研究处理。各级人大常委会应在大会闭会期间将如何组织代表调研活动列入常委会的重要工作安排，在代表小组的调研内容、方式和人员选择上，应重点考虑如何更好地发挥兼职代表的广泛代表性优势，更好地服务于国家和地方的中心工作；在组织代表小组调研时，可尝试打破地域限制，实现跨区域和跨小组调研；人大常委会还应经常性地举办代表的培训工作，有意识地将培训工作与专题调研工作结合起来，以提升代表的专业水平和履职能力。

改革人大及其常委会运行机制，发挥人大代表及其常委会的作用，要密切代表与人民群众的联系，创新人大代表的履职与工作机制，拓宽人大代表的知政、议政和参政渠道，发挥人大代表了解民生、畅通民意和集中民智的主体作用。党的十八大和十八届三中全会明确提出要“完善代表联系群众制度”和“密切代表同人民群众联系”。人大代表除按时出席本级人民代表大会会议之外，还通过走访、座谈、网络电邮、电话等形式密切与群众的联系，对代表大会将要审议的议题开展前期的调查研究。此外，人大代表在履职过程中应当按照法律规定，严格区分从事个人职业活动与执行代表职务，不利用代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等牟取个人利益的经济活动。在实践中发生的少数代表利用职务干预司法办案、利用代表职务开展企业的经营活动，将代表职务视为扩大其个人影响的平台，甚至利用代表职务牟取个人私利的行为应从制度上加以约束，使人大代表的履职行为真正达到“服务大局、强化监督、贴近群众、反映民意”，更好地代表人民参政议政，组织和动员全国各族人民实现中华民族伟大复兴的中国梦。

(责任编辑：严国萍)

2016-09-15

林奇富，吉林大学国家治理协同创新中心暨行政学院副教授，研究方向为政治学理论、当代中国政治发展。

教育部重大攻关项目“中国梦的伟大意义、精神实质和实践要求研究”(编号：13JZD001)、吉林省哲学社会科学基金项目“人大代表的民意回应能力与机制研究”(项目编号2014B10)、吉林省教育厅“十二五”社会科学研究项目“立法权‘扩容’与市级人大制度发展研究”(吉教科文合字[2015]第482号)和吉林大学廉政建设专项研究课题“加强人大预算决算审查监督职能研究”(项目号2015LZY032)。

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1007-9092(2016)06-0058-006