农村集体产权制度改革的重点、路径与方向

张占耕



【城乡发展一体化】

农村集体产权制度改革的重点、路径与方向

张占耕

摘要：国家《深化农村改革综合性实施方案》将农村集体产权制度改革放在农村5大关键改革领域的首位。但不能认为，农村集体产权制度可以完全取代原有农村集体经济的所有权制度；新型的集体产权组织可以完全替代村民自治组织制度；农村集体经济可以由按份共有取代共同共有的所有制形式。农村集体产权制度改革的目的是“探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式”。农村集体产权制度改革的关键是集体资产量化和资产股权化，主体是农民，农民参与和决策是根本路径。新型农村产权组织可以形成生产经营和福利保障两类组织，对于福利保障类组织给予包括不征农民股份分红税在内的税收优惠。应该鼓励生产经营组织与所有盈利企业一样敢于承担风险、谋求更大的发展。

关键词：农村集体；产权制度；集体产权；资产量化；资产股权化

农村集体产权制度的改革，是我国农村自家庭联产承包制改革以来最深刻的一场农村改革，对于完善和发展我国农村集体经济，推动社会主义农村经济具有极其重要的意义。本文结合上海市闵行区的实践，对正在我国农村广泛开展的农村集体产权改革中的一些理论和实践问题，展开讨论。

一、农村集体产权制度改革的现状与动因

（一）农村集体产权制度改革的现状

1.我国农村集体产权制度改革的现状

中央最早提出农村集体产权制度改革的文件是中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（中办发〔2006〕32号），该文件明确提出按照“积极推进股份制、股份合作制等村集体经济的有效实现形式”的要求。但是中央正式提出农村集体产权制度改革的精神，始于2003年的党的十六届三中全会。党的十六届三中全会主题是完善社会主义市场经济体制。全会明确提出股份制成为公有制主要实现形式，实际上也为农村集体经济提出有效实现形式。同时也正是在这次会议中，中央对深化农村改革提出了一系列重大措施和部署，为推进改革、完善农村经济体制指明了方向。

农村集体产权制度创新是一项涉及我国整个国民经济的重大改革，它涉及农村2.4万亿元非资源性账面资产、总计66.9亿亩集体土地（包括58.4亿亩农用地和3.1亿亩集体建设用地）。

由于媒体宣传比较低调，我国农村集体产权制度改革被一些学者描绘成我国农村一场静悄悄的革命。但是这场改革的力度和广度及其深刻，将在很大程度上调整和重建我国农村集体经济的基础性架构。据农业部统计，截至2013年底，全国已有2.8万个村和5万个组完成这项改革，量化资产4362.2亿元，累计股金分红1563.2亿元，2013年当年分红291.5亿元。

为了在全国健康稳定推动农村集体经济产权制度改革，2012年初，国家农业部在全国设立24个国家级农村改革试验区，2014年11月再度扩容58个国家级农村改革试验区。

2.闵行区农村集体产权制度改革的现状

上海闵行区以“多种形式推进农村集体经济组织产权制度改革”试验项目，成为我国第一批农村集体产权制度改革的国家改革试点。闵行区试验早于国家大规模设立试点区的时间，起于2011年，2015年到期，涉及全区155个村和试点改革镇。

闵行区农村集体产权制度改革试点有独特的背景和深厚的基础。主要表现在：一是闵行区地处上海城市中心城区西南边缘，改革开放以来，工业化、城市化快速发展，经济社会面貌发生重大变化，有撤制村、城中村，也有农业村；集体资产总量大，差异也大，有经济强村，也有经济薄弱村；失地农民多，农民利益和农村稳定方面的矛盾突出。因此，不改革不行，“一刀切”也不行，多种形式改制是必然的选择。二是闵行区是上海市农村产权制度改革的先行地区。早在2003年，市政府就在闵行区召开了农村集体产权制度改革的现场推进会，并依据闵行区的改革实践，制定了全市农村集体经济产权制度改革的有关政策。因此，闵行区农村集体产权制度改革有着深厚的基础。此外，闵行区具有城郊农村改革创新特色，尤其是对于城镇化工业化快速发展地区具有重要的借鉴作用。

（二）农村集体产权制度改革的动因

1.市场化、城镇化和工业化催生产权制度改革

虽然我国集体经济通过家庭联产承包责任制和双重经营的改革，在很大程度上促进了农村生产力的发展，但是与飞速发展的市场化、城镇化和工业化要求仍然很不相适应。正因为如此，农村集体经济产权制度改革最早始于25年前市场化、工业化、城镇化发展最早也最快的广东珠江三角洲地区的一些农村。

我们在闵行区调查后取得了相似的结论：

（1）农村产权制度改革是解决城镇化、工业化过程中面临新问题的需要。闵行区是上海近郊城镇化进程较快的地区，随着农村集体资产和人员发生较大的变动，农村集体经济内部诸如集体经济组织征地补偿费、集体经济组织成员对集体资产应享受的权益与份额、集体不动产收益在集体成员中的分配等各种新矛盾、新问题接踵而来，村民迫切需要通过农村产权制度改革维护自己的权益。

（2）农村产权制度改革是进一步发展生产力和适应市场经济的需要。处于城市化快速发展地区的上海闵行区，物流、人流、资金流频繁，商机日益增多。特别是其中不少处于城乡接合部的农村，有许多国内外投资落户的机会，但是由于农村经济组织形式与外商不匹配，地位“不对等”失去了机会。在内部村民对于未来的期望越来越高，以及在外部市场空间迅速放大和复杂多变的双重压力下，传统的农村集体经济需要完善和调整，以新的模式与之相适应。

（3）农村产权制度改革是维护农民合法权益的需要。工业化、城镇化进程加快，随着土地升值区位优势凸显，农村中各种寻租显现增多，集体资产流失，损害农民利益事件以及随之而来的农民上访事件也增多起来，需要在组织和制度层面尽快加以调整。

（4）农村产权制度改革是农业规模化、现代化的要求。在闵行区浦江镇、马桥镇等地有许多纯农业村，为了规模化种植，实现耕地承包权有偿转让，要求原来的集体经济组织进行产权改革。

农村集体经济产权改革是时代的要求，也是大多数农民的意愿。我们在闵行区一些完成改革的试点村做了一项问卷调查，调查显示，有98%的村民认为村级集体经济改革十分必要，90%的村民认为镇级集体经济改革同样必要。

2.市场化、城镇化和工业化决定产权制度改革的进程和形式

（1）市场化、城镇化和工业化决定改革的紧迫性。在闵行区对于农村集体经济产权改革要求最强烈的是市场化、城镇化和工业化发展最迅速的莘庄、梅陇等地区。在这些城市化进程比较迅速的村落，农民尤其对于是否能守住几代人曾经付出艰辛劳动的共同财产，以及今后如何才能抱团发展，既担忧又期盼。

这种状况与全国基本相同，我国东部地区由于市场经济和城镇化、工业化发达，村集体经济富裕，在一些城郊接合部和沿海地区的农村账面资产数往往以亿元计，对集体产权改革呼声强烈。而在中西部地区往往空壳村、负债村多，改革动力相对不足。这就是按省分析，上海、北京、广东、江苏和浙江5省（市）这些市场化、城镇化和工业化相对比较发达的地区，完成改制的村占全国完成改制村数的80%左右的直接原因。

（2）市场化、城镇化和工业化决定产权制度改革的形式。就全国而言，农村集体经济产权改革大多采取有限责任公司、社区股份合作社和经济合作社三种形式。有限责任公司是按照《公司法》工商登记的公司法人；社区股份合作社在工商部门登记，参照《农民专业合作社法》给予登记，授予法人；经济合作社不是法人，由县级以上人民政府颁发证明书，凭此证明书申领组织机构代码证，在金融机关开设账户。

闵行区的改革经验表明，究竟在三种形式中选择哪一种，主要就取决于，各改革的村（镇）市场化、城镇化和工业化发展的现实状况。

一是纯农业地区为主的村（镇）一般选择经济合作社。经济合作社在闵行区也称村合作经济社。主要存在于浦江镇、马桥镇等农业地区。这些地区的特点是资产主要为农田，包括农村建设用地在内的价值较高的资产较少。其中完全以承包权为合作资产的，在闵行区也叫土地股份合作社，目前主要分布在浦江镇的汇中村、汇南村、联星村、永丰村、光继村等5个村。在闵行区改革后组建的57个新型村级集体经济实体中，有28家合作经济社（其中包括5家土地股份合作社），占新型村级集体经济实体总数的49%。

二是非农资产较雄厚一般村（镇）选择社区股份合作社。在闵行区主要产生于撤村地区，这些地区城镇化发展迅速，基本没有了农用地，但是具有一定规模的集体建设用地，以及在此基础上形成的经营性资产、非经营性资产和资源性资产。在闵行区梅陇镇，不少村已改称为股份合作公司。闵行区现有社区股份合作社12个，占新型村级集体经济实体总数的21%。

三是具有较大经济实力村（镇）一般选择有限责任公司。选择公司制的集体经济组织的原因有两个：一是这些改革村的经营性资产总量较大，收益较好，经营范围较广，不限于通常城镇化发展地区的楼宇经济，需要与相对较大的经济体量匹配的经济组织形式；二是公司制企业“实力雄厚、资本稳定，信用强”，有利于拓展经营范围，并与较强实力的对手在打交道中处于对等地位。

上述分析表明：当前和今后一个时期，我国将深化农村改革，首先将聚焦农村集体产权制度改革。但是在实施过程中，必须循序渐进，可以从市场化、城镇化和工业化较为发达地区为重点，由东而西逐渐推进；并且根据市场化、城镇化和工业化水平不同采取不同的产权组织形式。

二、农村集体经济产权制度改革的关键和路径

（一）农村集体产权制度改革的关键

国务院发布的《深化农村改革综合性实施方案》提出：落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。

农村集体产权改革必须以“清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理”为主要内容，以建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体产权制度为主要目的。而要实现上述的要求，闵行区的经验是集体资产量化，以及量化后的资产股权化是关键。

1.集体资产量化

集体资产量化必须处理好国家、集体和村民三者关系；既要保证国家和集体资产不流失，又要维护好村民的权益。闵行区把重点放在产权界定和资产处理之上。产权界定按照“谁投资，谁受益”的原则：凡是来自区政府的资产，以账面值界定为区属国有；凡是来自镇政府的资产，以账面值界定为镇集体经济组织所有；凡是来自社会各方的资产，以约定的比例为社会方所有；凡是村集体经济资产按原值界定。

资产处理主要是关于土地资产处置和资产收益分配：一是严格规定未纳入改制范围的土地各项权益仍然按原集体经济组织所规定的；规定土地征收征用所得的补偿费在镇、村和村民小组中分配的方法。二是资产收益分配必须由镇政府严格把关，并且具体规定预提改革工作费用、资产处置统筹基金的提取和使用。

与国内不少地区集体资产量化只限于非资源性集体资产不同，闵行区集体资产量化已经涉及土地等资源性资产。一些撤村改制的村，土地资产由国家征用进入一级市场，实现现金兑现，具有了量化的条件；有些纯农业的村落也有承包土地折股量化的尝试，如浦江镇有5个村改为土地股份合作社，以土地承包面积入股，每亩一股量化。这种做法符合《深化农村改革综合性实施方案》所提出的落实集体所有权的要求。

2.资产股权化

资产股权化有两个步骤。第一步设计股权结构，第二步确定农民股权。

（1）设计股权结构。股权结构中是否设立集体股和岗位股是国内有争议的议题。闵行区在改革初期不少村镇均设有岗位股，目的是通过利益捆绑促使经营者对集体经济负责。但是现在许多经营者不愿意认购。梅陇镇朱家行村改制时设115万股岗位股，其中一些经营者不想要，通过先群众后干部转为其他人认购。现在新的改革村不设岗位股，老的改革村退休后的原经营者也纷纷退出岗位股。在股权面前，干群平等，驱除特权，有利于和谐干群关系。

与国内大多数地区不主张设集体股不同，在闵行区设集体股坚持至今，目的是用于村民委员会办公和村民公共事业。不少学者主张取消集体股，改为通过公益金和公积金提留用于村民委员会办公和村民公共事业，这样可以一次性完成改革，不然集体积累增加了，会再次出现集体股权属关系不清晰的问题，需要进行二次改革。

我们以为设立还是不设立集体股本来就是中央留给地方选择的两种方案，选择哪一种都可以，不必千篇一律。其实农村产权股份化，可以有多重形式，既可以是纯粹的股份制，也可以是股份合作制，类似于法律上的两合公司，在许多地区后者往往更适应国情。

闵行区设立集体股，使得集体产权组织在法律上具有股份和合作双重型，至少有以下两方面的作用：一是改革后的产权组织具有经济独立权，公益金和公积金提留应该用于经济实体自身，用于村民委员会办公和村民公共事业无法律依据，设立了集体股，具有用于公共事业的约定，支出就于法有据了；二是公益金和公积金提留有法定比重，如果比例过小不能满足需要。至于以后集体股积累过大可以再调整，这是数量上的调整，而不是体制上的调整，并不麻烦。

（2）确立农民股权。确立农民股权目的就是为了在产权制度上“保护农民集体经济组织成员权利”和“赋予农民更多财产权利”，是整个产权制度建设的核心和关键问题。在闵行区确立农民股权分三个阶段。

第一个阶段是确定农民身份。与各地农村集体经济组织成员身份的认定无法可依，受当地乡规民约影响较大的情况不同，闵行区方法简单明了：第一，农民身份需要“户口在村，劳动在册”；第二，采取“印证相符，张榜公布”，即严格核对户口、承包协议等有法律效力的证件，并与村民直接核对、咨询，让村民心服口服。

第二个阶段是确定农民可分资产的份额。农村集体资产是现在和曾经在村内参加农业劳动的农民所创造的财富，必须将这些资产量化到每一个现在和过去的农民。办法是计算在村里务农的具体时间，即农龄。对于不足一年以及特殊人员（如知青、迁出人员等），同样承认其农龄。量化后的净资产扣除二金（资产处置统筹费和社区管理基金）以后，根据农龄分摊到每个农民。

第三个阶段是确定农民入股的股权。量化到农民的集体资产的大部分可以作为村集体经济产权改革后成立的新经济组织的股份，但不是全部。比如前面曾经提到不足一年以及特殊人员，可以获取量化后应得的受益，但没有入股的资格。而且具有入股资格的农民可以入股的份额，也不尽相同。

对于农民入股的资格和入股多少的确定，在闵行区有三种不同类型：（1）全员入股。只要第二期承包具有农民的身份（必须在册16周岁以上），并有户口者，除了死亡、婚嫁、知青和改变农民身份者，村民全部入股。量化后的资产除少量兑现农龄款外，大部分作为股份。（2）部分村民入股。考虑到股份设置具有福利因素，有些村放宽了入股条件。如七宝镇九星原住民人人有股份，根据不同对象和年龄分为全股、半股和四分之一股三种类型。梅陇镇一些村实行婚嫁给半数或三分之一，以保证这些人群的福利性权益。（3）分档次入股。一些撤村较早的村，年轻人的农龄较短。考虑到农龄差异过大会影响农民的其他权益因素，莘庄镇东吴村将股民入股额分为5个档次：没有农龄但是有本村农村户籍的年轻人给予25股；其中年龄在半年—10岁间的给予30股，10—20岁间的给予35股；20—30岁间的给予40股，40岁以上的给予45股。

从上述分析可知，把握好资产股权化的关键是：一是分清可分资产和入股资格的区别。可分资产条件既为现在的农民，也有过去的农民，凡是为集体经济做出贡献的，原则上都有分配资格，但是作为入股资格，必须是现在集体经济组织的成员。二是分清入股资格和具体入股份额的区别。确定每位农民入股股份需要根据农民对集体的贡献、农户的福利，以及新成立的集体组织的性质等各种因素决定。

（二）农村集体产权制度改革的路径

“把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为深化农村改革的出发点和落脚点”，就必须在农村集体产权制度改革全过程中，确立农民的改革主体地位和尊重农民民主权利，这是闵行区实现农村集体产权制度改革的重要路径。

1.确立农民的主体地位

闵行区对于中央关于农村集体经济组织产权改革“民主决策，农民自愿”原则理解是：改革是农民的大事，改革的主体必须是农民。

首先，改革组织由村民参与并由村民选定。为了充分体现村民民主，一般均采取“海选”和“差额选举”。以梅龙镇为例，该镇的村民代表选举分为两部分，一部分为历届村干部作为组织推荐代表，一部分为直接来自村民的代表。推荐代表实行“差额选举”，直接来自村民的代表实行“海选”，即改革工作小组只拟定代表当选资格，不提候选人，由村民根据条件自由选择。再由村民在上述村民代表中“海选”两名代表进入改革工作小组。

其次，整个改革过程中，村民具有“话语权、知情权、参与权、表决权”等四大权利。闵行区在改革动员宣传上下了大功夫：一是落实到户，每家每户有一份《告村民书》；二是覆盖面广，除《告村民书》外，各村都会召开宣讲会和各种座谈会，在公告栏张贴宣传资料；三是骨干带头，首先向村里的老党员、老干部和村民积极分子宣传，再通过他们向全村村民宣传。

2.民主程序

在民主参与、民主决策的前提下，把公开、公正、公平精神贯穿于改革的全过程。闵行区的经验是按照“一村一策”“一事一策”的办法，将权利交给村民自己，使合法性、公开性、民主性相结合，做到“复杂问题民主化、民主问题程序化”。

首先，改革过程向村民“全公开、全透明”。如新经济组织成员身份界定和农龄计算通过“个人申报、核实、张榜公布、再核实、再公布”，实行“三榜公布”。据对60户改革村农民的调查，100%农民确认本人签了字，98%的农民确认实现了“三榜公布”，78%的农民确认本人提出了申请。

其次，所有涉及村民利益的事项必须由村民决定。梅龙镇村级资产审计，先由工作组推荐三家中介公司，然后召开村民代表会议，无记名投票，确定审计和评估单位。在中介公司审计和评估的同时，组织村民代表“一辆大巴，两个半天”，手拿资产核查表，逐一核实资产情况。村民心中有了底，再听取中介公司的审计和评估结论，就可以判断结果是否真实可靠。一般中介公司与村民代表的结论会有差距，需要中介公司答疑（包括资产评估的方法和依据），村民代表满意了，才可以确认通过。

诸如建立新型集体经济组织、农龄计算、改革方案、资产处置方案、资产评估结果等必须经村集体经济组织成员大会或代表大会讨论通过。对没有现行法律、法规和政策依据的问题，必须提交村民（代表）大会讨论，并经三分之二以上人员同意后确定。

再次，凡涉及历史遗留问题和改革中的各项争议，如清产核资、产权界定和资产处置都严格遵照法规政策，并由第三方中介机构鉴证，资产管理部门审核，村民代表大会确认；凡改革中重大问题一定由村代表会议通过，并在会议前一般召开20—30次各种类型的座谈会，协商、沟通。

三、农村集体经济产权制度改革的成果与问题

（一）农村集体经济产权制度改革的成果

与全国一样，闵行区农村集体组织产权改革后，集体经济获得了发展，农民群众得到了实惠，内部管理实现了提升，民主建设得到了加强，社区建设实现了和谐。

1.经济发展成效

（1）集体经济发展，资产增长。据调查，许多改革村的集体净资产翻了一番。2011年南马村成立实业公司后，主营家具、服装、五金交电、农副产品和仓储，企业利润增长348.73%，税收增长449.19%，资产负债率下降3.9%。梅陇镇华二村，改制时净资产为8500万元，2012年达到2.10亿元。

（2）赋予农民财产权，共享发展成果。通过改革，农民分红收入逐年增长，初步建立农民增收长效机制。2010年、2011年、2012年和2013年，全区改革分红总额分别为1.45亿元、2.08亿元、2.31亿元和3.85亿元，年均分红率10%—15%。

（3）农民增收、城乡居民收入差距缩小。集体经济的发展增加了农民非农就业的机会，从而有效地缩小了城乡居民收入差距。根据我们对于改革村村民的调查，46%的村民认为改革后收入有了显著增加，8%的村民认为改革后收入有了较大幅度的增加，38%的村民认为收入有了增加。目前闵行区城乡居民收入达到1∶1.30为上海市地方收入差距比例最小的一个郊区。

2.制度效应

（1）创新多种形式集体经济产权制度和组织形式，完善农村社会主义市场经济体制。闵行区是一个典型的城市化快速发展地区，这个地区的农村在短短的几十年经历了一般农村需要几百年甚至几千年才能经历的历程。由于城市化发展的速度和深度不同，闵行区农村社会生产力呈现出多样性的不同状况，有些地区的农村仍然处于农业为主的生产力状况，有些地区的农村完全非农化，还有许多地区处于两者之中。通过农村集体经济产权制度的改革，组建各种与当地生产力水平相适应的新兴经济实体，可以多层次、多形式地完善和适应农村社会主义市场经济体制。

（2）集体经济民主管理加强。改革后，村集体经营、分配等重大事项，不再由少数干部说了算，而是由股东（代表）大会决策（我们的调查显示98%的村民认为改革后他们能有效行使自己的股东权益）。村干部年报酬，也根据其业绩由股东（代表）大会确定。改革村的管理费用，尤其是招待费大幅下降，莘庄镇的一个改制村，改革前招待费达到42万元，改革后招待费16万元，下降了62%。

3.社会效应

（1）改善干群矛盾，维护农村稳定。产权制度改革后，农民公平合理地拥有集体资产的股权和集体经济的管理权和收益权，长期以来因土地征占、资产处置、财务和收益分配管理等问题引发的上访现象得到了有效遏制，党群矛盾、干群矛盾得到了有效化解。改制后的村，无一集访事件发生，农村社会趋于和谐稳定。

（2）促进社区管理建设，改变城中村面貌。虹桥镇试行“村居共建”，村党支部书记兼任社区党支部书记，实现村居和谐共建，促进农村社会稳定。我们的调查显示，改革后干部对于社会和生态环境的管理重视程度，65%村民认为显著重视、31%村民认为比以前重视了。

（3）促进城乡一体化发展，改善城乡面貌。没有撤村的新型经济实体，部分集体资产作为集体股，用于新农村的社区建设。撤村的新型经济实体有全区规定的统筹费用，用于社区建设，有利于促进城乡一体化发展，改善城乡面貌。

（二）农村集体经济产权制度改革的问题

由于我国目前对农村产权制度改革在理论认识上还不足、法律法规和政策制度上还存在着缺陷，同时农村产权制度改革所涉及的社会关系和利益主体也比较复杂，闵行区与国内许多试点地区一样，在试点过程中还存在不少值得重视的问题。

1.改革后的农村集体经济组织法人地位问题

闵行区改制后建立的大部分新型集体经济组织是社区经济合作社和社区股份合作社。社区经济合作社按《农民专业合作社法》，不具备公司法人资格，难以进入市场。社区股份合作社虽然允许在工商管理部门，但不能作为投资主体设立公司、兴办企业，制约了村级经济的发展。

少数按《公司法》登记为有限责任公司的集体经济组织，由于股东登记人数为50人以内，而实际入股的集体经济组织成员一般都超过1000人以上，不少股民只能成为“隐名股东”，名不正，言不顺，长此以往，会影响农民权益。

2.农村集体产权制度改革的配套政策问题

改革前，农民从集体经济组织分配所得的收入不用缴税。改革后，入股农民的红利所得须缴纳20%的个调税，影响了农民的实际收入。改革后闵行区农村集体经济组织大部分以物业出租为主，要缴纳7种税费，综合税率达到36%左右，农村集体经济实体难于承受。

3.改制后农村集体经济组织的发展问题

改制后的集体经济组织，大多数以楼宇租赁等依附于集体建设用地资产得以发展的。但随着城市开发空间的减少和产业的转型，不少集体经济组织面临着持续发展的巨大压力。加之集体建设用地缺乏自主开发权，原工业用地转为六类商业用地，必须招拍挂，集体经济组织根本无力拿到。此外，农民对集体经济组织改革后红利分配的期望值很高，与周边村攀比思想严重，对集体经济组织造成压力。从长计议，集体经济发展存在缺乏空间、后劲不足的问题。

四、农村集体经济产权制度改革的基本框架与发展方向

（一）农村集体经济产权制度改革的基本框架

农村集体经济产权制度改革丰富和完善了农村集体经济具体运行的模式，但是进一步推动农村产权改革，有效解决改革过程中出现的各类问题，还需要进一步研究两方面的问题：一是农村集体产权组织的性质，以及与农业集体经济主体之间的相互关系；二是村集体资产的福利性特性。

1.农村集体经济产权组织的性质

农村集体经济产权组织的出现，越来越适应市场经济条件下的农业生产力。

但是不能认为，农村集体经济的产权制度可以完全取代原有农村集体经济的所有权制度；新型的集体经济组织可以完全替代村民自治组织制度；农村集体经济可以由按份共有取代共同共有的所有制形式。

为什么农村集体经济所有权不能按份共有？首先，农村集体产权制度是建立在土地集体所有基础上。土地资源为天然形成和具有公共性特点，可以根据确立使用权益，按户经营，但是不能按份共有所有权。其次，为了保护全体社区内农民的利益。与自给自足时代的农民不同，面向市场化、社会化的农民是弱势群体，必须抱团面对。再次，为了保护社区内弱势农民的利益，如果按股份大小拥有集体财产的所有权，社区内的弱势农民就会处于十分不利的地位。

产权包括的范围很广，涉及单独的财产所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权，以及它们的集合均可以成为产权。按份共有如果只是指与集体经济经营有关的产权是正确的，如果是指集体经济的所有权是错误的。

农村集体产权制度改革的本质正如《深化农村改革综合性实施方案》所提出的是“探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式”。我国农村集体经济组织的产权改革最大的贡献不是改变农村集体经济的所有权；而是放开了它的使用权，在维持集体资产为区域内全体农民所有的前提下，将使用权或者说经营权和收益权与其分离出来，成为与市场化运行相匹配的产权，以适应市场经济和社会化生产。

2.农村集体经济资产的福利性质

与其他产业比，农业具有自然和市场双重风险，因而表现为弱势产业，以及农业基本生产资料的有限性和我国人均耕地的稀缺性，决定着我国农业还具有较大的福利性。虽然随着国民经济的发展，国家给予农民的福利会不断增加，但在相当长的时期内农业的生产资料承担着农村福利功能。在一些集体经济比较富裕的农村，这种福利功能的占比会小一些，在一些集体经济比较不富裕的农村这种福利功能的占比会大一些。

闵行区不少改革村给予尚未到达年龄，或者婚嫁的农民适当的持股标准，就是考虑这些农民的福利。而不少村改革后并没有在经济发展上有很大的起色，其原因也是由于有沉重的福利功能的包袱，不敢承担市场风险的结果。

（二）农村集体经济产权制度改革的发展方向

弄清楚农村集体资产和农村集体经济组织的特点，就可以对农村集体经济组织产权制度改革有一个比较全面的架构设计。

第一，正确处理好农村集体产权组织与村民自治组织制度的关系。《深化农村改革综合性实施方案》提出，“农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。”农村集体经济所有权依然属于全体农民，农民平等享有权利，不因持有经营产权多少而有权利大小。村民大会依然应该是行使农村集体经济所有权的权利主体，作为农民自主组织的村委会依然是农民履行所有权的委托代理人，依然负有组织和监管所有权的职能。一方面，农民自主组织的村委会必须尊重农村集体产权组织市场运行的主体地位，不应该干预农村集体产权组织的具体经营；另一方面认为农村集体产权制度改革后，村委会从此只存在社区行政管理职能的观点也不正确，对于集体产权组织的最终所有权的委托人，村民自治组织依然具有对于集体产权组织的监护权。认为建立了农村股份合作组织，农村集体经济组织因此可以“散伙、歇搁”等错误认识完全错误。

第二，协调好农村集体资产生产经营和福利保障的两重性。闵行区不少改革村落，在股权份额设计时较好处理了生产经营和福利保障两者的关系。但是没有根据这种特点设计好产权组织运行模式。农村集体资产具有的生产经营的功能，要以增长发展为主；农村集体资产具有的福利保障的功能，要以稳定为主；前者要敢于承担一定的风险，后者需要回避风险。现在许多产权组织，在市场机遇面前，常常徘徊、困惑，束手束脚，不敢大胆发展经济，就是将两方面功能混淆一起的原因。其实农村集体经济产权组织可以采取母公司和子公司双层结构，即在改革后产生的新组织基础上，根据生产经营和福利保障不同的要求形成不同的子公司。其中福利保障型的子公司投资于诸如楼宇、租赁等风险小，收益稳定的项目，生产经营型的子公司要谋求更大的发展。

第三，国家宏观制度要接纳、支持农村集体经济产权制度的改革。公司法需要考虑农村集体产权制度的新特点，现行的公司法参照的是西方的公司类型，农村集体产权制度中诸如有限公司一般均会超过50人限制的新情况，不可能在西方公司体系中解决，因此需要根据新情况加以修改。福利保障型的子公司与一般经营公司不同，主要维持农民的福利，应该给予税收优惠，同时农民的股份分红不应该征收个人所得税，对此需要做具体的制度设计。当然作为生产经营性的子公司，应该与其他盈利性公司一样征收企业和个人税收。此外，还应该考虑出台《农村集体组织法》，为我国农村集体组织和产权制度建章立法。

参考文献

［1］陈锡文.深化农村改革需破解四大难题［EB/OL］.财新网，http://china.caixin.com/2014-07-15/100104053.html.2014-07-15.

［2］高云才.农村集体资产产权改革试点将全面展开［N］.人民日报，2014-10-19.

［3］方志权.农村集体经济组织产权制度改革中的问题与办法［J］.中国农村经济，2014，（7）.

（责任编辑：晓力）

The Focus，Route and Direction of the Rural Collective Property System Reform

Zhang Zhangeng

Abstract:ThedocumentoftheChineseCommunistPartyCentralCommittee“DeepeningtheComprehensive Implementation of Rural Reform Program”put rural collective property right system reform in the first place of the five key reform areas.But we can not think that rural collective property rights system can completely replace the original ownership of the rural collective economic system；new type of collective property rights organization can completely replacethevillagers'autonomousorganizationsystem；theruralcollectiveeconomycanbereplacedbyseveral co-ownership joint ownership form of ownership.The purpose of the rural collective property rights system reform is to “Exploration the effective organization form and mode of operation of the conditions of the rural collective economy under the socialist market economy”.The key of rural collective property rights system reform are collective assets quantification and asset equity，the main part is the farmer，the fundamental path is the farmer's participation and decision making.The new type of rural property organization can form two kinds of organizations which are the production management and welfare guarantee，tax preferential measures such as do not levy stock dividend tax from farmers should be given to welfare guarantee organizations.The government should encourage the production and operation organizations to be the same as all the other profitable firms which can dare to take risks and seek a greater development.

Key Words：Rural Collective；Property Relations；Collectiren Property Rights；Assets Quantification；Asset Equity

中图分类号：F061.5

文献标识码：A

文章编号：2095—5766（2016）03—0105—08

收稿日期：2016—19—09

作者简介：张占耕，男，上海农业科学院研究员（上海201106）。