非政府组织引导公民政治参与的模式及路径

肖爱生

（中共天水市委党校，甘肃天水 741018）

非政府组织引导公民政治参与的模式及路径

肖爱生

（中共天水市委党校，甘肃天水 741018）

非政府组织已经渗透到社会生活的方方面面，在公民政治参与中发挥着重要而独特的作用，是公民有序政治参与的重要途径。实践中要探索形成政府主导、非政府组织引导、公民有序参与的公民政治参与模式。发挥好非政府组织的引导作用，要在其自身建设、法律制度建设、公民素养和能力提升、拓宽参与渠道方面形成合力。

非政府组织；引导；公民参与；模式；路径

一、非政府组织引导公民政治参与的价值分析

（一）非政府组织可以有效整合公民个人的利益诉求

就我国而言，公民个人尽管可以有一些方式维护自身权利，但是，从整体上来说，他们还是处于分散的日常生活状态之中，未曾完全组织起来，制定系统的章程，来有效地保护自己的权利不受侵犯。这就使得单个的公民不可能与国家权力相抗衡。亨廷顿认为：“组织是通往政治权力之路。也是政治稳定的基础。同时也是政治自由的前提。”［1］所以应该通过非政府组织这一形式来保障公民的参与。因为非政府组织是处于国家与公民个体中间的一种组织，正如罗伯特·达尔所指出的:“出于国家与公民之间的中介组织是对国家权力进行制约很好的方式，公民个体无法对抗国家机关的公权力，只有借助一定的组织，一定的领域、职业等公民结合成利益的共同体，对抗国家权力可能对其产生的侵害。”［2］因此，应当通过非政府组织对公民进行引导，使之按照国家规定的法定程序来参与政治，明确自己对社会承担的责任以及在市民社会中的权限。只有这样，才能使得公民政治参与合法、合理、高效、有序。

（二）非政府组织可以提高公民政治参与的基本素养

由于历史原因，我国公民政治参与意识不强，基本政治素养普遍偏低，必须通过非政府组织来提高公民的政治文化，使之具备参与治理国家基本政治素养。改革开放以来，我国从国家层面出台了一系列推进公民有序政治参与的法律和政策，也从各个层面进行了基层民主实践，如村民自治制度、城市社区民主制度的推行等，都在一定程度上提高了公民政治参与的意识和能力。但客观讲，当前我国公民的政治参与还处于低层次，公民参与的主动性、积极性都不够。这种状态使得迫切提高人民的政治文化成为当务之急。只有提高公民的政治文化，才能使其“对政治体系、政治活动过程、政治产品等各种政治现象以及自身在政治体系和政治活动中所处的地位和作用”［3］有更清晰的认识，这样才能让公民参与政治内化到每个公民的心里。而非政府组织由于其自身的特殊性可以义无反顾地承担起这个责任，来提高公民的政治文化水平，使之积极参与国家的政治生活，从而使之适应市民社会的要求。

（三）非政府组织能够通过监督权力预防和减少公民的无序政治参与

开放、多元的非政府组织，存在于社会的各个层面，是实现社会分权制衡的重要力量，在监督权力运行、规范政府行为、推动政府依法行政等方面，起着举足轻重的作用。在政策制定中，非政府组织可以利用自身的影响和专业背景向政府提供建议，向政府施加影响，防止政府部门决策的专断性和恣意性，减少强势集团对政策制定过程的操控，也在一定程度上减少政府官员“寻租”的机会。在政策的执行过程中。非政府组织因其民间性，能收集到更多的政策执行的信息，对于政府机关及其官员不依法行政，违法乱纪的情况，它们会通过各种手段向政府施加压力，进行积极的监督。因此，非政府组织越是发达的地区，政府及其官员的压力就越大，就能更好地依法行政，尽可能减少不作为、乱作为甚至是违法犯罪的情况，从而最大限度地保护民众的利益不受损害。通过非政府组织本身的政治参与可以提升政府的形象，增加民众对政府的认同感，从源头上预防和减少公民的无序政治参与。

二、非政府组织引导公民政治参与的优势

（一）非政府组织具有深入社会基层的优势

由于我国非政府组织大部分是公民自发组建而成的，在其成立的时候就具备了很强的群众性。非政府组织在开展活动的过程中能够深入社会基层，大部分非政府组织以社会基层民众和社会弱势群体为服务对象，这就为非政府组织奠定了很强的群众基础。非政府组织能够接近社会最基层的群体，促使这些社会成员参与同他们切身利益有关的决策和资源分配。既然非政府组织有能力让公众合法公开地表达自己的利益要求，能代表公众表达自己的政治愿望，这就使得非政府组织具备了引导公民政治参与的最重要的条件：来自基层，也能够深入基层。

（二）非政府组织具有善于沟通的优势

公民的政治参与必须符合自己的利益和诉求。非政府组织就是依法建立的、非政府的、非营利性的、自主管理的，并且具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会性问题的社会组织。因此非政府组织既能深入社会基层的民众中间，又能同政府保持较密切的关系，使得公众不排斥，从而更能代表民意。它们可以宣传和普及国家的法律和政策，教育和动员民众，使他们认识自己的权利和义务；同时，又可作为传达民情的渠道，反映民众的愿望和意见，去影响政府政策和计划以使其更适合民众的需要。公众是自觉自愿加入非政府组织的，因此，他们能够毫无保留地把自己对于政治制度、政治活动以及各种政治进程的看法、意见和要求呈现出来，从而希望通过非政府组织来使得自己的要求和利益得到满足。而政府则通过其工作人员或者某种制度来了解民意，鉴于政府的特殊性，民众与政府之间可能会产生“隔膜”，民众可能会隐瞒自己对于政治现象和政治进程的真实想法，使得政府得到的所谓的“民意”与真正的民意出现偏差，从而偏离了民众真正的诉求，在这里非政府组织就可以发挥其独特的中介作用，使政府和公民的信息得到准确的传递，保证决策的科学与民主。

（三）非政府组织具有能够灵活调整的优势

既然非政府组织是一种民间组织，在组织上是独立的，不隶属于政府部门，也不受政府支配，因此只要在遵守国家有关法律法规的前提下，能够对公众需求做出及时的反应。非政府组织处于与公民相互沟通协调的第一线，大部分非政府组织的工作人员和志愿者都是在公民群体中具有代表性的，他们对于公民的实时需求可以快速地做出总结，并及时地做出科学系统的分析，能够依据在不同地区、不同领域、不同部门的条件变化，制定出最有效合理的参与方式、方案。而且在非政府组织在开展活动的过程中也会注重活动效果的监督，并且会制定出一系列的应急方案，一旦出现问题便可启动应急方案对于活动进行及时的调整，以保障公民的自身利益。而政府部门由于有着具体的部门规定，在政策调整方面效率不是很高，对于公民的新的社会需求出台新的行政方案一般都会比较滞后，因此，非政府组织在及时调整方面具有很大的优势。

三、非政府组织引导公民政治参与的模式

改革开放前，民众参政的主要方式是参加党和政府发起的政治运动，群众自发的政治活动极少见。我们把这种公民参与模式称之为动员型政治参与。改革开放以来，我国参与式民主有了很大发展，公民政治参与的积极性得到极大提高。当前，理论界关于非政府组织引导公民政治参与的模式的探讨比较少。笔者借鉴相关公共管理理论，结合我国公共管理的实际情况，认为符合我国实际的非政府组织引导公民政治参与的模式是：政府主导、非政府组织引导、公民有序参与良性互动的发展模式。

政府主导就是在我国“参与式民主”前提下，党和政府应该始终发挥主导作用，保证我国政治发展方向。从现代民主政治发展实践中可以清楚地看到，除了“民主选举”这个主要形式之外，从公民个人到各种社会群体广泛的社会政治参与，已成为人民行使当家作主权力的一种重要形式。这种行使民主权力的方式可称为“参与式民主”。在今天的中国，出现了计划经济年代所未有的经济成分多样化、社会组织形式多样化、就业方式多样化、分配方式多样化和利益关系多样化的新形势、新情况，出现了一定程度的贫富分化，而中等收入者在人口中占多数的“橄榄型”社会结构尚未形成，非政府组织还不够成熟，公民社会尚未形成，妥善处理各方面的利益关系，把一切积极因素充分调动和凝聚起来，至关紧要。正如邓小平同志指出的那样，“民主和集中的关系，归根到底，就是各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现”［4］。如果没有党和政府利用执政优势、组织优势和思想政治工作优势，对各种利益关系加以调整，盲目地追求形式上的民主极容易导致金钱政治、分配不公正乃至社会动荡。

非政府组织引导就是在坚持党的领导的前提下，非政府组织通过各种方式引导公民积极参与政治生活。王名教授依据非政府组织所属领域不同，“从公益慈善和社会服务领域、权益保障和政策倡导领域、工商行业和市场经济领域、政治参与和治理领域以及一般社会领域出发，将非政府组织划分为五大类。”［5］他还特别提出应该对“自上而下”和“自下而上”的两种非政府组织加以区分。当前，我国非政府组织引导公民参与的方式主要有以下几种：通过收集社会信息，反映公民诉求；通过直接参与，维护公民利益；通过法律途径，引导公民监督政府行为；通过学术会议，加强多方交流；通过平面媒体，多角度服务公民；通过新闻媒介，培养公民素质。

公民参与就是发挥人民群众的主动性、创造性，以各种形式参与国家政治生活，形成社会主义民主政治建设的合力。作为参与主体的公民是一个法律概念，通常是指具有一个国家的国籍，并根据该国的宪法和法律规定，享有权利和承担义务的人。这里的公民，实际上是把国家公职人员和职业政治活动家排除在外，因为他们以政治活动为职业，他们的政治行为更多表现为决定而非影响政治决策，因此他们不属于公民参与的主体。当然，以政治为职业的社会成员，当他们的政治行为非职业要求而是以普通公民的角色行为时，如参加选举的投票行为，这时他们也是公民参与的主体。根据我国社会群体类型，我们把当前中国的普通公民划分为工人、农民、知识分子、青年学生、私营企业主五大政治群体。公民参与，不仅仅指公民的政治参与，即由公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程，还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与，这其中，政治参与是最主要的部分。

四、非政府组织引导公民政治参与的实现路径

（一）加快非政府组织的自身建设

非政府组织自身的强弱直接影响其引导公民政治参与的能力。政府要根据情况，积极培养非政府组织。一方面向其提供经费、人员、法律等支持，使其能正常、合法、有效运转，充分发挥作用；另一方面，政府也要保证非政府组织的独立性，着重于对其宏观管理，而不应干涉其内部事务，并采取措施有效减少、逐渐消除某些组织的过分政治化、行政化、等级化和依附性倾向，促使其功能回归，进而达到社会自组织本应具有的相对独立性。另外，要优化非政府组织的决策机制。必须加快“建立由出资人、社区居民代表、政治家和社会工作者组成的理事会”。理事会作为非政府组织权利机关有着最高的决策权，在保证非政府组织遵守法律和法规的相关规定，督促非政府组织履行职责，以及引导非政府组织的正确发展方向具有重要意义。

（二）完善非政府组织引导公民政治参与的法律制度

就我国而言，我国法律制度中对于确保公民政治参与权利的规定比较完善，但是系统的公民政治参与体系的法律制度还没有建立，特别是非政府组织引导的公民政治参与的法律保障缺失，公民在通过非政府组织进行政治参与的时候往往会陷入法律的困境，对于这样的模式是否符合法律的规定产生本能的疑惑，这就大大降低了公民通过非政府组织进行政治参与的热情。因此，我国必须完善对于非政府组织引导公民政治参与的法制化建设，为非政府组织引导公民政治参与提供切实的法律保障，以实现我国公民政治参与的有序性、有效性。完善我国非政府组织引导公民政治参与的法律制度需要从以下两个方面进行：首先，制定一部专门的法律肯定非政府组织引导公民政治参与的合法形式，保障非政府组织引导公民政治参与社会决策和公共事务管理的权利，并且对于参与的范围、形式、流程、途径等进行法律规定；其次，对于非政府组织引导公民政治参与的过程制定详细的执行条例以及完整的监督机制，明确相关负责人的所应承担的法律职责；最后，明确非政府组织在引导公民政治参与过程中的民事关系，为这一过程中所产生的民事纠纷提供法律基础。

（三）发展公民参与性政治文化

参与性政治文化强调了公民在政治文化建设中的参与意识，在人们的政治生活中，公民积极参与到政治文化的建设中，公民在政治意识中表现出参与的主观意识。政治文化在一定程度上可以指导公民的政治活动，而公民积极的政治参与又可以促进政治文化的建设，政治文化和政治参与的关系十分密切。我国强调社会主义政治文化建设，因此需要通过对公民参与性政治文化的培养，提高公民政治参与的意识，引导公民积极参与到社会的政治文化中，发展参与性政治文化。一方面，参与性政治文化符合了我国发展具有中国特色政治文化的策略，非政府组织引导公民政治参与是参与性政治文化发展的有效途径，可以拓宽公民参与政治文化的渠道；另一方面，公民对于政治文化的参与需求逐渐增强，而且参与的范围也在逐步扩大，非政府组织引导公民政治参与向规范化和制度化的发展，可以有效促进公民政治参与和社会政治稳定的有效统一。

（四）提升公民政治参与的能力

公民素质直接影响到一个国家的发展命运。公民具备较高的政治素养以及政治参与的能力，可有效推动社会的民主建设，加入公民只是被动的参与到社会公民事务管理和社会决策中，这将会阻碍社会民主的发展。因此，提升公民政治参与的能力是完善我国非政府组织引导公民政治参与的重要社会基础。提升公民政治参与的能力要从以下两个方面进行：第一，需要推动对公民政治知识、政治程序、政治体制的教育和培养，培养公民政治参与意识的同时传授基本的政治参与技巧，直接教育是提升公民政治参与能力的最有效方式，重点是思想政治教育和民主法治教育。第二，在实践中不断提升公民政治参与能力，众所周知，“实践是检验真理的唯一标准”，知识只有在实践的过程中才能升华，也只有在实践的过程中才能得到证明。实践可以作为教育不足的有效补充，公民只有在经常性地参加政治参与的实践活动，才能真正掌握政治参与的技巧，具备政治参与的能力，从而形成正确的政治意识，将有效推动我国非政府组织引导公民政治参与的发展。

（五）拓展我国非政府组织引导公民政治参与的渠道

当前，非政府组织引导公民政治参与的形式和渠道在不断创新，对于维护公民权利，保障公民利益诉求的有效表达，将起到重要的作用。现在，新的公民参与渠道很多，比如：运用现代网络技术，拓展网络渠道。目前我国很多非政府组织也有效利用了网络的力量，对于公民政治参与进行积极的引导。另外部分非政府组织在网站上出版一些电子杂志，提供最新的公民政治参与的相关信息，及时公布非政府组织活动开展的最新动向。此外，部分非政府组织通过时下最流行的微博和微信来加强与公民之间的互动，共同讨论非政府组织的活动内容，对于非政府组织开展的活动进行实时了解，以及评点政府在某些政策方面的不足。再如借助新闻媒介，发展“广告”渠道。现在越来越多的公益广告走进了广大公民的视线中，包括在电视、广播、报纸、公共交通电视等广告中，普通民众看到了越来越多丰富的公益广告信息。这就是一些非政府组织，包括环保型非政府组织、关爱儿童非政府组织、弱势群体非政府组织等与政府合作的成果。它们通过有效的沟通渠道，反映现实的社会现状，督促政府部分完善某些方面的职能缺位，非政府组织与政府密切合作，共同寻找可以引起公民重视的广告创意，并借助新闻媒介的力量。这在一定程度上将会带动起公民政治参与的新的发展。

［1］（美）塞缪尔·P·亨廷顿．变化社会中的政治秩序［J］．上海:三联书店，1989.427．

［2］罗伯特·达尔.民主理论的前言［M］.上海:三联书店，1998.78.

［3］王惠岩.政治学原理［M］.北京:高等教育出版社，2006.267.

［4］邓小平文选（第2卷）［M］.北京:人民出版社，1994.176.

［5］（美）加.阿尔蒙德，西.维巴.公民文化［M］.杭州:浙江人民出版社，1989.199.

D616

A

1009-6566（2016）06-0052-04

2016-10-12

肖爱生（1970—），男，甘肃天水人，中共天水市委党校《天水学刊》副编审，研究方向为公共政策。