公共图书馆与读者法律关系新论——兼论《公共图书馆法（征求意见稿）》的修改

刘澍



公共图书馆与读者法律关系新论
——兼论《公共图书馆法（征求意见稿）》的修改

刘澍

摘要读者与公共图书馆之间的法律关系属于行政合同法律关系。从现行立法与草案看，公共图书馆与读者之间的权利义务关系失衡，读者图书馆权利保障与救济机制缺位。文章建议《公共图书馆法（征求意见稿）》应当着重提高读者图书馆权利的保障力度，并建立权利救济机制。

关键词读者公共图书馆行政合同权利救济机制公共图书馆法

引用本文格式刘澍.公共图书馆与读者法律关系新论——兼论《公共图书馆法（征求意见稿）》的修改［J］.图书馆论坛，2016（4）：44- 49，27.

0　前言

1993年美国华盛顿哥伦比亚特区联邦地区法院审理的Richard S. Armstrong v. District of Cloumbia Public Library案吸引了无数关注的眼球。在该案中，Armstrong身着“令人厌恶的着装”试图进入马丁·路德·金纪念图书馆时被保安人员拦截，并被拒绝入馆。后来法院裁定该拒绝行为违反联邦宪法第一、第五修正案以及有关人权规定。法官Sullivan在判决书中明确禁止馆方执行与“令人厌恶着装”有关的保安规定。此后人权保障在各国公共图书馆法领域掀起一波研究热潮。迄今为止，我国公共图书馆与读者之间产生的纠纷多数处于隐性状态。国图事件、首图事件、苏图事件等最终没有走入或走完司法程序。究其原因，就是公共图书馆与读者之间的法律关系一直模糊不清，司法程序难以启动或进行。当前《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》（以下简称《公共图书馆法（征求意见稿）》）正处于进一步修改的关键阶段，明确公共图书馆与读者间法律关系的窗口已经打开。为此，笔者做一简要探讨，以求于立法有所裨益。

1　行政合同：读者与公共图书馆的基本法律关系

当前学术界对读者与公共图书馆之间的法律关系存在多重争议。较早的观点认为是监护关系，或准行政关系，或教育、管理和保护关系［1］。近年随着法科学者的介入，讨论越来越专业化。主流观点认为读者与公共图书馆之间的法律关系是平等主体之间的民事法律关系。也有学者认为两者之间是服务法律关系，即图书馆是服务提供者，读者是被服务的对象［2］。还有学者认为，读者与图书馆之间是民事合同法律关系［3］。本文认为，公共图书馆与读者之间的基本关系是行政合同法律关系，而不是民事法律关系或民事合同法律关系。

1.1公共图书馆属于规章法规授权的行政主体

首先，从现行立法规范来看，公共图书馆由政府兴办，性质上是行政规章和地方性法规授权的履行公务职能的行政主体。比如，《省（自治区、市）图书馆工作条例》（文化部于1982年制定的行政规章）明确规定省馆是国家举办的文化机构，受省文化行政部门的领导。《北京市图书馆条例》（北京市人大常委会于2002年制定的地方性法规）明确规定公共图书馆是政府兴办的公益性机构，归属于市文化部门主管。《广州市公共图书馆条例》（广州市人大常委会于2014年制定的地方性法规）也做了类似规定。可见公共图书馆属于行政规章和地方性法规授权从事文化公益性服务的事业单位。这属于社会行政的范畴。

按照余凌云的研究，我国事业单位和社会团体法人之所以频频被误认为是民事主体，是因为我国立法长期受苏俄法学影响，加之改革开放后存在大陆法系民法的迁入现象。在这一转变过程中，立法者和学术界将“机关人格肯定说”改换为“机关主体肯定说”，导致行政主体理论上对事业单位和社会团体法人的遗漏［4］。不过，随着行政法的不断发展，高校、村（居）委会、各种公立研究机构等频频被纳入行政被告，被明确赋予行政主体资格。类似的是，公共图书馆也是依法向读者履行公务职责的事业单位，自然具备行政主体资格。当然，公共图书馆并不是在所有场合下都具备行政主体资格。比如，购入图书、设备时作出的就是民事合同行为，是为民事主体。再如，对读者提供公务职责范围之外的服务时也是民事主体。

1.2公共图书馆向读者提供“软法”上的公共服务

在公共图书馆提供的服务性质问题上，学术界有着长时间的争论。有影响力的观点主要有三种：民事合同行为、消费行为和行政法上的教育管理行为。其中，认为是民事合同行为的理由在于公共图书馆与读者之间成了借用合同关系［5］；认为是经营行为的理由在于公共图书馆是消费行为的提供者，而读者是消费者［6］；认为是教育管理行为的依据在于两者是不平等的行政法律关系，读者处于被教育和管理的对象地位［7］。本文认为，前述观点均值得商榷。

之所以说并非民事法律关系，是因为：一是公共图书馆受行政立法的支配向读者提供服务，是履行行政职责的体现。二是公共图书馆与读者间的服务法律关系不是一种平等主体之间的合同法律关系。比如，《省（自治区、市）图书馆工作条例》第7条规定：“省馆的一切工作都是为了最大限度地满足读者对书刊资料的合理需要。”可见相关立法强制公共图书馆提供服务，但同时没有强制读者必须接受服务，而是由读者选择接受，两者的地位不平等。三是公共图书馆可以依据单方意志调整其与读者之间达成的合同内容。以《广州市公共图书馆条例》为例，公共图书馆提供哪些服务、服务标准、收费项目和收取标准均由该地方性法规确定，读者没有议价空间，但公共图书馆却可以在立法规定的范畴内做主动调整。

当然，既然公共图书馆与读者之间不可能是民事法律关系，也就不可能是消费关系，因为消费关系的成立是以民事法律关系的成立为前提的。那么读者是否可能与公共图书馆形成行政法上的教育管理法律关系呢？这种观点也很难成立，理由在于：第一，公共图书馆立法规范中的教育是一种服务，对读者不具有强制性，不属于传统行政行为的范畴。何况对于这类教育服务，读者可以接受也可以拒绝。这就说明其属于意志自由的合同法律关系范畴。第二，读者与公共图书馆间的合同法律关系又是不完全平等的，公共图书馆有权对读者身份、借阅权限、开馆时间地点、馆内阅读行为等进行“软法”意义上的单方管理。

1.3公共图书馆与读者之间是行政合同法律关系

本文认为公共图书馆与读者之间的基本关系是行政合同法律关系的理由如下：一是依照现行立法，公共图书馆的设立初衷是为民众提高自身文化素养提供便利条件。显然，这是一个无法通过行政强制手段和商业化手段实现的目标，而主要依靠公民个体的自觉性。而行政合同恰恰软化了行政权和行政行为，有利于吸引公众参与行政过程。因此将公共图书馆与读者的基础关系解释为行政合同法律关系具有正当性。二是从实践看，公共图书馆与读者的关系完全符合行政合同法律关系的基本特点。行政合同法律关系的特点在于：服务公共利益，行政主体一方具有优益权，合同内容主要依据双方意志来协调确定。公共图书馆提供免费服务，向读者开放资源，显然是服务于公共利益；公共图书馆拥有优益权，可以单方确定读者的借阅权限、文献资料的配置、开馆时间地点等；而对公共图书馆提供的服务读者拥有选择权，说明两者的合意性。三是行政合同法律关系具有保护弱者的普遍性倾向。公共图书馆向读者履行的义务受到行政立法的严厉规制。从《公共图书馆法（征求意见稿）》看，主要内容是规制公共图书馆的设立、服务，而读者的义务很少。实际上“读者”二字仅在该草案中出现7处①。除第三十四条要求读者履行某些法律义务外，其余各处均为要求公共图书馆向读者履行义务，这说明相关立法的基本意图是强制公共图书馆向读者提供公共服务，以确保读者享受公共福利。

当然，值得注意的是，图书馆的性质不同，其与读者之间的法律关系也不同；图书馆行为的性质不同，其与读者形成的法律关系也不同。在实践中，公共图书馆与读者形成民事法律关系的情形比较多见。比如，面向公众有偿提供特定的科技文献查新服务、技术咨询服务等就是典型的民事合同法律关系，公共图书馆可以收费。

2　事与愿违：公共图书馆与读者权利义务的失衡

正如前文所述，有关立法强制公共图书馆向读者提供公共服务的基本意图是推动文化事业的发展和公民文化素养的提高。然而，这一举措无论在立法中还是在实践中均没有落到实处。比如立法，有关规定仅仅指明要提供“读者服务工作”（《省（自治区、市）图书馆工作条例》第三章），或是“基本服务”（《广州市公共图书馆条例》），或是笼统的“服务”《公共图书馆法（征求意见稿）》。立法规制强度过低使得公共图书馆拥有较大的自由裁量权来改变或不提供相关服务，从而引发权利义务的失衡问题。

2.1公共图书馆权力过大责任过少

在行政合同法律关系中，行政主体一方为维护公共利益或在法律政策发生重大调整时可以单方改变、终止合同。已而，现行公共图书馆立法由于过于粗陋导致这一规则实质上赋予了公共图书馆以过大的权能，而读者则居于非常弱势的地位。按照现行立法，公共图书馆的服务职能分为两种形态：一是必须提供的服务。比如，《公共图书馆法（征求意见稿）》规定公共图书馆必须公告服务内容、开放时间、借阅规则，免费提供文献信息资源查询、借阅服务，免费开放公共空间设施、场地，免费开展阅读推广活动，开展流动服务，提供数字服务，阅读指导服务等。二是可以视条件选择性地提供某些服务。比如，免费提供参考咨询服务，为老年人、残疾人提供特殊服务。此外，相关立法还授予公共图书馆某些权力。比如，对古籍和其他珍贵、易损文献信息资源和其他不宜外借的文献信息资源，图书馆可以采取保护措施，限制读者借阅，或者可以要求读者只能在馆内阅览和复印；对于不遵守其规章制度②的馆内读者可以“劝离”。

但是，对公共图书馆忽视、不完全提供或拒不提供相关服务的规制措施却非常少见。《省（自治区、市）图书馆工作条例》基本上没有相关规定。《广州市公共图书馆条例》在这一方面有较大进步，即新增公共图书馆擅自披露泄露用户信息，擅自限制用户利用文献信息资源，未为老残弱等特殊人群提供便利服务的法律责任——责令改正，或对直接责任人员给予处分。但是此种责任是内部责任，无法为读者提供便利、有效的权利救济。更令人遗憾的是，《公共图书馆法（征求意见稿）》在规制公共图书馆责任方面甚至落后于《广州市公共图书馆条例》。比如，必须提供的服务项目绝大多数并没有纳入责任规制范畴。再如，对违法使用读者信息，未为老年人、残疾人提供特殊服务等也未纳入责任范畴。

2.2读者权利过少且缺乏救济机制

将合同引入行政法不仅是服务行政、民主行政的内在需要，而且早在20世纪六七十年代就已经成为世界性趋势。因为将合同引入行政领域可以在丰富行政手段，降低行政成本，提高行政效率，确立行政法律关系主体良好合作关系等方面弥补传统行政的欠缺。而行政合同最为基本的特点是以权利义务的平等设计来激发公众参与行政、合作行政的热情，以更好地实现公共行政的目的。我国公共图书馆与读者之间虽然属于行政合同法律关系，但其中的契约精神极度匮乏，不仅读者权利过少，而且缺乏救济机制。

（1）读者权利暗遭贬损。笔者对现行相关法律规范进行仔细阅读，并没有发现其中出现过“读者权利”一词，仅仅含混地提到“权益”。比如，《北京市公共图书馆条例》在第四章标题中提到“读者权益保障”，《广州市公共图书馆条例》第一条提到“实现与保障公众的基本文化权益”，《公共图书馆法（征求意见稿）》第三十七条提到“损害读者权益”。言外之意是“图书馆服务”等同于“读者权益”。显然这是传统行政“施舍”论的翻版，违背了人民主权原则，在逻辑上行不通。何况我国宪法将“管理文化事业”确立为公民的一项基本权利，而国家“开展群众性的文化活动”则是一项宪法义务。因此现行公共图书馆立法实质上将读者的主动性权利贬损为被动性权利，受制于服务提供者。

（2）读者权利缺乏起码的救济机制。法谚云：“有权利必有救济”，“无救济即无权利”。没有得到救济机制保障的权利容易沦为空白支票。当前我国纠纷解决体系中存在调解、仲裁、诉讼、行政处理等诸多权利救济机制。然而这些权利救济机制在我国现行公共图书馆立法与实践中均没有得到体现，就连举报、控告、投诉等措施也没有在立法中得到明确。相反，即使公共图书馆违反前述立法不提供或不完全提供基本服务，最多承担上级部门责令改正或行政处分的责任。据笔者调研，此种内部追责机制极少得到应用，至于读者起诉图书馆获胜的案件则更是闻所未闻③。因此，现行立法存在严重袒护公共图书馆及其管理人员的嫌疑，即以轻微的行政处分代替其他法律责任。

3　顺应潮流：《公共图书馆法（征求意见稿）》修改建议

“法的价值是立法的思想先导。严格意义的立法活动都是在一定法的价值观指导之下的国家行为。”［8］公共图书馆法已经纳入全国人大常务委员会立法规划，《公共图书馆法（征求意见稿）》已经公布并征求社会各界意见，这意味着公共图书馆立法迎来了跨越式发展的新契机。然而阅读《公共图书馆法（征求意见稿）》全文，不难发现其依然带有浓烈的传统“藏书楼”色彩，不仅与《公共图书馆宣言》差距甚大，而且也与我国读者对文化知识的实际需求存在落差。因此，要完善《公共图书馆法（征求意见稿）》，必须顺应时代潮流，突破本土局限，进行大幅度修改。

3.1各级政府是推动公共图书馆立法的首要动力

任何法律制度的发展都存在“底动力”的支撑。公共图书馆法律制度的基础动力源泉是读者对文化知识的需要及其权利意识的增长。然而，我国长期的封建思想对民众的文化需求造成了深重的伤害，使得大多数民众在内心中认为政府建设公共图书馆以传播文化知识是一种“恩赐”行为。在首图事件、国图事件、苏图事件中，绝大多数学者对公共图书馆的不当行为极力袒护，这说明读者权利意识依然非常单薄。底层动力的不足也就决定了我国公共图书馆事业发展滞后的现状。

而与此很不对称的是，“图书馆权利”概念在20世纪20年代就被杨昭悊先生引入我国，但迄今为止依然没有得到足够的重视。因此，依靠读者图书馆权利的行使来推动国家立法成为遥不可及的现实。换言之，公共图书馆法的立法推进将主要依赖于立法者的推动。然而，从《公共图书馆法（征求意见稿）》来看，读者图书馆权利的尚告阙如使得这一希望变得非常渺茫。故而值此立法契机，本文强烈呼吁国务院、各级地方政府和各级文化部门高度重视《公共图书馆法（征求意见稿）》的修改，着力推动读者图书馆权利及其救济机制写入该立法草案，避免该立法成为一部“跛足”的法律文本。

3.2对《公共图书馆法（征求意见稿）》文本的具体修改建议

（1）在《公共图书馆法（征求意见稿）》总则部分新增两个基本原则，即“保护读者图书馆权利原则”和“自由利用图书馆原则”，明确利用图书馆是读者应当享受的福利，与国际接轨。1994年《公共图书馆宣言》明确宣告：“每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利”，确立了保障读者图书馆权利原则。在美国、日本、英国等诸多国家，这一权利也被写入国家立法文本。事实上，发达国家比《公共图书馆宣言》走得更远，还确立了“自由利用图书馆原则”。因为在这些国家，发展图书馆事业是一种大众福利的体现。比如，美国国会援引大众福利条款来制定足以影响公共图书馆运作的法律［9］。我国是社会主义国家，应该向民众提供更高水平的权利保障。何况《宪法》第二十二条规定国家发展图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业的义务，第十九条明确鼓励读者自学成才。因此，切实保障读者图书馆权利和自由利用图书馆权利已经成为国家义不容辞的时代课题。

（2）《公共图书馆法（征求意见稿）》应当具体落实读者图书馆权利。目前《公共图书馆法（征求意见稿）》中没有任何“读者图书馆权利”或自由利用图书馆的相同或近似表述。这说明草案只是集中体现了政府和公共图书馆等官方机构的意志，并没有充分体现广大读者的意志。而比较世界各国之相关立法，则不难发现，读者图书馆权利往往有具体立法规范的支撑。比如，美国《新泽西州图书馆法》规定公民有权参与图书馆的建立与管理，具体包括图书馆的建立需要居民投票，图书馆委员会必须有普通居民委员，图书馆会议应当采取开放形式以便利于居民参与决策和提出建议；图书馆的建设、运营、管理、政策制定和决策环节都应当有民众代表介入。再如，日本公共图书馆设置图书馆协议会，其委员具有广泛的代表性，即由学校教育、社会教育和有学识经验的人担任，对馆长提出意见和建议。本文建议对《公共图书馆法（征求意见稿）》第四章进行重大修改，将章名改为“服务与读者权利”，主要增加如下内容：第一，设立公共图书馆建设管理建议委员会。委员会的委员采取任期制，除馆长为常务委员外，其余成员采取兼职制，从当地居民中选举或由教育文化部门、各类教育机构等按名额分别推荐人选。该委员会对图书馆建设、运营、管理、决策等拥有知情权和建议权。公共图书馆作出的决策与建议委员会不一致时，必须说明理由。第二，公共图书馆建设管理建议委员会接受读者的投诉、举报、控告，也可以调解读者与公共图书馆之间的纠纷，并对公共图书馆的上级管理部门提出处理意见。第三，公共图书馆应当吸收部分读者参与日常管理。

（3）《公共图书馆法（征求意见稿）》应当增设读者权利救济机制。在法律文本中附设权利救济机制是我国国家立法的良好传统，也是一项国际惯例。因为在单行法中明确救济机制，意味着权利保障机制的完整性和便利性。从我国司法实践来看，不仅纠纷解决机制还不够全面和发达，而且由于法院没有完全实现司法独立，导致受案范围有时成为民众寻求权利救济的障碍。在实践中，公共图书馆与读者之间的纠纷多数“私了”与此不无关系。反过来，经验表明，读者对于公共图书馆的诉求责难恰恰是推动图书馆事业发展的重要力量。由此，在立法中明确规定读者图书馆权利的救济机制就变得非常必要。本文建议在《公共图书馆法（征求意见稿）》第五章“法律责任”之末尾中增加一条，即读者认为公共图书馆提供的基本服务不符合或不完全符合本法要求的，或侵害其权利的，可以向有关机关、组织提出意见、建议、控告，或向法院提起行政诉讼（即行政协议诉讼）；对其他侵犯其权益的行为也可以向法院起诉（即民事诉讼）。

4　结语

行政合同又被称为行政契约。“由于契约意味着民主自由、人性尊严、平等、诚信、公正、责任等，因而契约的引入意在善化行政管理活动、软化与淡化权力的强制性、增强政府与人民间的合作，以提高政府为民服务的水准。”［10］读者与公共图书馆的基础性关系正是行政合同法律关系。《公共图书馆法（征求意见稿）》恰恰在这一方面模棱两可、语焉不详，这不能不说是一大缺憾。当前我国社会主义法律体系基本建成，国家法治建设随之从制度粗放型供给阶段迈入精细化、质效化立法的新阶段。在此种背景下，公共图书馆立法更应当精益求精，至少应当避免立法技术和框架性结构方面的失误。“不是一番寒彻骨，哪得梅花扑鼻香。”我国公共图书馆国家立法不仅应当讲求高速度，更应当讲求高质量，对立法思想、基本制度、基础法律关系、主体权利义务和权利保障机制作更高层次的考量。注释

①这7处分别为：第十二条出现1次，将“保障读者人身安全的设施、制度及应急预案”列为公共图书馆必须具备的条件之一；（第三十三条出现3次，即“公共图书馆应当与读者建立畅通的沟通机制，接受读者的批评、建议和监督”，“公共图书馆应妥善保护读者的个人信息、借阅信息，不得出售或者非法向他人提供。”第三十四条出现1次：“读者应当遵守法律、行政法规，遵守公共图书馆的相关规定，爱护公共图书馆的文献信息资源和设施设备，尊重知识产权，合法利用文献信息资源。”第三十七条出现2次，即图书馆及其馆员“出售或者非法向他人提供读者个人信息、借阅信息的”，“其他不履行公共图书馆服务要求或者损害读者权益的”“由文化主管部门责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员给予处分”。

②值得注意的是，所谓规章制度是公共图书馆自行制定的有关图书馆的管理规则。实践中，各类图书馆都自行确定读者的身份、借阅权限、馆内的活动范围、活动方式等。对于超越借阅期限违约金的收取、文献与相关设备的损害赔偿范围、方式与标准等任由这些规章制度规定。实际上，这些规章制度虽然不具有法的法律位阶，但实际上起到了法的规范作用，属于规范性文件。由于我国缺乏司法审查机制，这些规章制度往往暗藏着损害读者权利的举措。实践中，歧视读者，惩罚读者的诸多举措均出自这些规范性文件。

③笔者对中国裁判文书网进行检索，没有发现有读者状告图书馆的案件。而互联网上虽然报道过两例读者起诉国家图书馆的案件，但均因为没有立法支持读者起诉，最终法院都没有受理案件。

参考文献

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New Theory on the Legal Relationship between Public Library and Reader——A Discussion on the Revision of Public Library Act（Draft）

LIUShu

AbstractThere is an administrative legal relationship between reader and public library. In view of the current legislation and the draft of national public library law，there is an imbalance of rights and obligations between reader and public library，and a lack of library right protection and remedy system. This article suggests that Public Library Act（Draft）be supposed to lay emphasis on strengthening reader’s library rights protection and establishing library right remedy system.

Keywordsreader；public library；administrative contract；right remedy system

*本文系安徽省哲学社会科学规划课题“秩序再造：多元化纠纷解决机制内部结构关系研究”（项目编号：AHSKQ2014D10）研究成果

作者简介刘澍，男，法学博士，中央财经大学法学院博士后，淮北师范大学政法学院副教授。

收稿日期2016- 03- 04