经济新常态下的矿山环境制度供给问题与思考

■ 张 兴

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

经济新常态下的矿山环境制度供给问题与思考

■ 张 兴

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

矿山环境建设既是全面推进我国生态文明建设的迫切需要，也是实现矿业发展方式转变的有效途径。然而当前全球经济整体乏力，国内经济进入新常态，矿业经济正遭遇难熬的“寒冬”。顺应矿业市场低迷的新周期，有待加强矿山环境制度供给侧改革：(1)健全完善矿山环境法律制度；(2)完善相关配套法规的责任协调机制；(3)推进矿山生态环境恢复与治理资金管理的规范化；(4)明确矿业权属制度，落实矿山环境治理责任主体；(5)注重生态环境保护与公益性、基础性地质调查工作问题。

经济新常态；矿山环境；供给侧改革；责任主体；制度建设

矿业开发是经济发展的“先行官”，为保障国家能源安全、促进国家经济建设和发展做出了积极贡献。但因矿产资源禀赋条件好的地区大部分地处“资源丰富、生态脆弱”耦合境地，矿区生态环境是“物属”与“人属”的结合，矛盾在这里最易集中和突出。在“生态文明”大背景下，矿山环境问题已成为生态文明建设中突出的短板。严峻的经济形势和矿产品价格持续走低的市场环境，矿业已逐渐从野蛮生长时代“大家喜吃的唐憎肉”变为“叫苦不迭”的态势。如何顺应经济、社会、生态发展的新形势，惠泽民生，契合矿业市场低迷的新周期，加强矿山环境保护制度建设，这既是当前矿政管理的迫切需要，也是用制度供给保障生态文明建设的大势所趋。

1 矿业经济低迷形势条件下的矿山环境制度建设的重要性

矿业发展周期与全球宏观经济周期密切关联。作为基础性产业，矿业创造的物质量占人类消耗自然资源总量的90%以上，是支撑整体经济健康平稳发展的重要载体和基础。自2012年以来，全球经济整体呈周期性波动，全球矿业延续下行态势，矿产品需求下行压力加大。2013年全球矿业市场萎缩，直至2014年萧条，2015年恶化，2016年全球经济延续疲软，经济走向的不确定性加大，尚未触底，趋势性的力量仍在下沉，低谷徘徊的矿业市场萧条局面复苏仍需时日。

受国际经济提振乏力影响，国内经济增速减缓，对矿业带来巨大冲击，我国矿业行业在经历长达10年快速增长的“黄金时期”后，目前正经受“寒冬期”，未来几年我国矿业仍面临去产能化、去库存压力及生态环境修复压力，矿业开发与经济转型、社会发展、生态环境可持续性等问题复合叠加。按照十八届五中全会在新时期宏观经济政策方面释放的新信号，着力加强资源供给侧结构性改革，在此背景下国家对高耗能、高污染等传统产业必然要采取限制性措施，必将对矿业行业产生影响，矿业经济形势也直接关联矿山环境保护成效。如何通过制度性安排有序推进矿山环境可持续有序治理，以创新资源供给带动民生对环境需求发展，以环境消费需求倒逼资源供给升级，供给侧改革是关键。供给侧改革不仅是引领矿业经济发展新常态的强大动力，也为生态环境恢复治理开辟了一条通途。资源供给侧改革是相对于环境需求侧而言的，通过提高供给体系的质量和效率，以环保引导供给侧改革，以绿色开发推动矿山环境治理，克服资源产能过剩而造成生态环境的压力，实现资源有效供给与环境高端消费需求的对接。

制度供给是为规范人的行为而提供的法律伦理或经济的准则或规则。2016年中央经济工作会议中提出“适应和引领经济发展新常态的供给侧结构性改革”，其核心是制度供给侧改革。推进供给侧改革关键在制度创新和改革引领，这是推进国家治理体系现代化、提升治理能力、深化行政体制改革的重要途径。供给侧改革关系我国发展全局深刻变革，对我国经济发展新常态下的矿山环境保护工作提出了新的要求。主要是通过新的体制机制法制改革与安排促进矿山环境保护工作改革，明确以生态文明建设统筹矿产资源开发与环境保护，构建矿山环境可持续发展的动力机制，促进资源开发与环境保护协调发展。

2 矿山环境保护制度建设中存在的有关问题

2.1 现有矿山环境法律缺失问题

我国现行《矿产资源法》仍是计划经济体制下制定的，当时在内容和程序上条文相对简略，国家层面的矿山环境保护法律法规不健全，实际工作中更多依赖有关政策文件和行政手段。在社会主义市场经济体制下，《矿产资源法》的法律地位、法律权威、法律效力趋于弱化，结果成了“空中阁楼”，高阶位上位法中对矿山环境保护明文规定刚性不足，到底“谁来管、怎么管、管多宽”仍然缺乏具体刚性约束机制，上位法缺失往往“只听脚步响，不见人下来”的窘境，这也是执法中所面临的“硬伤”。

从全国来看，虽然大部分省（区、市）都已实施矿山环境恢复治理保证金制度，但还仅是政府文件、部门规章，法律效力较低，缺少上位法律的依据，制度支撑能力较弱造成体制不顺、机制不活的问题尚未从根本上解决。调研中基层也普遍反映，目前矿山环境保护规章更多是以行政管理中的《令》《办法》《指导意见》《条例》《准则》等形式，规章碎片化，法效力和法位阶均较低，制度支撑能力相对较弱，难以在法律层面上为矿山环境保护提供依据，一定程度上制约了对矿山环境违法执法和对矿山企业履行矿山地质环境保护与治理恢复的义务和责任监督。

2.2 配套法规不健全，监管体制不顺

配套法规不健全、管理体制不顺已成为当前矿山环境恢复与治理过程中的一个突出问题。矿区生态保护中“多龙治水”及“诸侯一匡天下，舍我其谁”等窘境普遍存在。目前矿山环境恢复治理涉及生态重建、环境保护、土地利用等众多领域，发改、国土、环保、林业、水利等部门均有矿山地质环境、矿山生态环境恢复治理管理职能，貌似多部法律管理，按各自的体系进行恢复治理工作，但法定职能不匹配，要么各行其是，要么相互掣肘，各部门有关于矿山环境保护规章、规范和技术规程分散性办法繁多，分割管理体制带来管理不闭合，定位主次不分。“百里不同风，千里不同俗”。现阶段如何合理界定矿山环境管理权属，探索有效保护环境权能结构和管理制度是亟待解决的问题。另外各部门拥有各类涉及矿山环境恢复治理方向的资金，但缺乏成熟的、可操作性强的资金管理和使用办法，致使这些资金的使用效果不佳，从制度层面上应加以规范和协调。

2.3 矿山环境恢复治理责任主体的缺位

矿山企业作为矿山环境破坏、污染的制造者，理所当然是维护生态安全和矿山环境治理恢复的责任主体，企业的发展不能“只拉车，不看路”，对矿山进行土地复垦和生态恢复既是矿山自身的企业责任，也是矿山企业应该承担的社会责任。“谁污染，谁治理”是国际上通用的基本原则，发达国家法律普遍规定，矿山企业对土地复垦、生态恢复有出资治理的责任。政府作为社会管理者，在矿山生态环境治理中承担着对矿山环境治理进行统一规划、综合决策、依法监督及制定激励政策等责任，目前政府行政指令作用强于法规、地位高于法规的传统习惯仍然占据着矿政管理的主导思维。“公共治理”机制中政府从勘查开发到引进矿山企业，行政指令在起实质性作用，责任约束制度缺失。理应由矿山企业承付的环境责任也往往被政府大包大揽；有些地方政府甚至嬗变为矿山环境“新账”和“旧账”治理中的主体角色，矿山环境保护的主体事实上已经逐渐突破传统范围的藩篱。厘清矿山环境治理中的责任边界，是当前矿政管理中亟待研究解决的问题。

2.4 矿业市场低迷下矿山环境治理资金问题

党的十八大以来，我国对生态文明、绿色矿山建设的要求比较高，但从整个矿业行业的形势来看，矿山企业盈利能力比较差，矿产品价格大幅下跌，大部企业经营陷入困境，经济效益呈“断崖式”下滑，加之贯彻落实国家去产能政策，实施限产、减少工作日等系列措施，矿业企业利润大幅下降，部分企业甚至面临转产或破产状态，生存与发展面临着巨大挑战。在这种情况下，让矿山企业投入更多环境恢复治理资金，包袱比较重。另外，矿山恢复治理项目本身社会效益比较突出，而经济效益不是很明显，近年来，受国内外经济大环境影响，国内矿业经济效益持续下滑，矿山企业主动开展矿山地质环境治理的积极性受到较大影响，也给矿山地质环境治理保证金的收缴和恢复治理的监管工作带来较大压力。当前矿业市场低谷究竟会持续多久，何时全面提振与复苏仍未解。矿山修复资金需求很大，但目前环境保证金缴存额减少或缓交，想治却没钱治，旧账没解决又欠新账，致使“屡治屡生”现象普遍存在。

3 对矿山环境保护工作的认识与思考

3.1 健全完善矿山环境法律制度

“没有规矩，不成方圆”。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的方针，构建生态文明，第一要务要健全完善生态法律制度体系。《矿产资源法》作为矿业管理的根本大法，必须加强矿山环境法治建设，真正把矿山地质环境保护各项管理纳入法制化的轨道，让法律法规框定行为方圆，并贯穿于矿产资源勘查、规划、项目设计、开采、选冶、加工直至矿山闭坑等各个阶段的全过程。建在议《矿产资源法》修订中，有必要设立专门章节，补充强化生态平衡与环境保护相关内容，明确“矿山生态环境”定位，尽快制定和完善我国矿产资源开发利用和矿区生态环境保护相协调的深层次的法律、法规体系，补齐制度短板，将矿山环境保护纳入勘查开发阶段必须实施的可操作性内容；加强对采矿权人履行矿山环境恢复治理义务的监督，定位于既能解决矿山环境保护领域内共同性、根本性的问题，又能约束、指导和协调与专门性法律的相关法律规定。这也是全面推进依法治国、解决矿山环境突出问题的必然选择。

3.2 完善相关配套法规的责任协调机制

当前，矿业形势低迷，利益调整相对容易，矿业的不景气是加快相关制度制定的好时机，遇到的政策改革阻力较小。抓住机遇，加快矿产资源管理制度创新，把过去矿产资源管理中不适应新形势、不科学的制度进行修订，在“破”与“立”之间深化体制、机制改革，对政府定位和权限进行规范，“法无授权不可为、法定职责必须为”，建立“有权必有责，有责必担当”的责任机制。建议以全面深化改革为契机，在《矿产资源法》修改中合理划分事权，在矿山立项、设计、开发过程中事先对生态环境作出安排，在体制设置上做到决策权、监督权和执行权的分离，在勘查项目立项、实施、考核验收等环节强化生态环境保护内容和措施，增加同类前置程序中的否决权。同时厘清各部门间关系，明确监管责任主体，建立矿山环境治理和生态恢复共同责任机制，形成环境保护工作合力，探索“互联网+”政府监管方式，共同商议配套政策、法规、标准的制定，达成共识才更为关键。

3.3 推进矿山生态环境恢复与治理资金管理的规范化

“凡事预则立，棋贵早一步”。矿山生态环境是多方位治理的集合体，应积极探索建立政府有效服务和监管、第三方支付、“众筹”多元投（融）资和企业承担主体责任的治理方式，多剑合璧，打出“组合拳”。建议：

一是由国家层面组织协调，统筹考虑，严守生态环境保护的底线和红线，建立统一的矿山生态环境恢复治理保证金制度。怎么收，怎么支，要规范，不论采选还是后续延伸产业，都需根据其矿产品市场竞争力，将矿山环境恢复治理保证金的征收由“从量计征”改为“从价计征”，从“占多少，缴多少”改为“赚多少，缴多少”，明确保证金收取的系数、标准，秉承“可经济开发，以丰补歉，堤外损失堤内补”的原则。

二是矿山环境恢复治理保证金必须由第三方独立机构专户存放，由政府和企业共同商议指定金融机构，设立专门资金账号。根据矿山企业环境义务履行情况，验收合格，政府、矿山企业和矿山所在地民众代表三方签字，保证金返还矿山企业；若矿山企业按方案计划，提前完成既定目标任务，对接互联网平台获得社区公众认可的，也应将保证金及时返还矿山企业，逐步形成提取与治理相匹配、返还与治理相协调的新机制。

三是矿山企业面临“寒冬期”，效益下滑，普遍亏损，生态恢复费用不足以补偿生态价值损失，新常态下需要研究矿业正向运动和反向运动机理，创新资金渠道，探索多元化、多渠道投融资模式，建立矿山环境恢复治理专项资金，从矿产品产值中抽取一定比例缴纳，可选用“信托基金”办法，构建“受人之托，代人理财”的经济法律机制，引导基金对矿山企业环境治理项目进行委托贷款或直接投资，形成环境治理产业基金联盟，以解决恢复治理资金不足、后续资金使用及其善后资金管理问题。

3.4 明确矿业权属制度，落实矿山环境治理责任主体

一是明晰产权，完善生态补偿机制。当前矿业权发证相关工作已比较系统化，业务流程也相当清晰，但对矿产资源勘查开发过程中如何有效监管，至今依然问题较多。良好的产权制度可以明确矿业权主体，明晰权利与责任归属，界定矿业权主体在矿业经济活动中的生态损益，以更好地构建生态补偿和环境治理机制，改变从前由矿山企业享受收益而由社会承担生态损失的不良循环。

二是实施企业社会责任计划，健全完善生态环境损害责任追究制度。依照“先责任后权利”、“先保护后开发”的原则，明确采矿权人自觉履行环境保护与治理的主体责任与义务，矿山生态环境恢复治理“只有进行时，没有完成时”，给矿山企业真正戴上生态“紧箍咒”，强化对矿企主体的“行为追责”和“后果追责”，让生态环保成为企业经济效益做“加法”的一个手段，从制度上倒逼矿企自觉践行地质环境“体检”及治理主体责任，全力推动“全天候”矿企环境行为评价。

三是统筹规划，明确监督责任。政府在矿山环境恢复治理中要强化监督，清责也要减责，让矿山企业承担起理应负担的环境治理责任，不能把矿山企业该做的事都管了，避免充当“吃力不讨好” “管也管不好”的角色，让企业承担应该而且能够承担的责任。同时《矿产资源法》修改中应明确和环保部门等有关法规的关系，厘清职能，明晰权责，避免政府监督管理权限越位。

四是完善环境治理和生态修复的社会公众监督机制。积极引导矿区治理范围的群众参与公共治理体系，在制度上构建公众参与常态化机制，对矿业权人勘查开发的生态环境保护与治理责任进行全过程监督，将和谐生态、和谐民生、绿色矿山、公众认可等方面建设逐步上升为“组合拳”制度，让成功的做法制度化，以促矿企革故鼎新，履行好矿山环境恢复治理的责任与义务。

3.5 生态环境保护与公益性、基础性地质调查工作问题

党的十八届五中全会提出了绿色发展理念，在生态优先这个大情境当中，绿色地质勘查作为落实绿色发展理念的重要抓手，紧跟全面深化改革步伐，适度开展相应的远景地质调查工作，不仅有利于促进公益性、基础性地质调查工作持续有序发展，更有助于重塑新常态下地质勘查工作新格局。当前对于重点成矿带与生态保护区重合地区的公益性、基础性地质调查工作，应该有专门的法律条文保障，规范勘查开发环境标准，处理好保护与发展的关系。正确认识供给侧结构性改革的基本内涵，既不能因追求资源优势利益而破坏生态环境，也不能因市场的变化而因噎废食，弱化或中断地质领域的公益性、基础性地质调查和战略性矿产勘查工作。这不仅关系到常态化的地质找矿工作，也关系到整个国家的战略资源储备。

[1]张少农.认识和适应新常态 贯彻发展新理念[J].中国国土资源经济,2016(1):1-2.

[2]王世进.论矿山企业的环境责任及其实现[J].江西理工大学学报,2010(4):10-13.

[3]孙佑海.如何在经济发展新常态中推进环境法治[J].环境保护,2015(1):25-27.

[4]张兴,王凌云.矿山地质环境保护与治理研究[J].中国矿业,2011,20(8):54-55.

[5]王瑞瑞,张雪梅.中国矿山环境保护投融资渠道研究[J].中国人口·资源与环境,2011(S1):40-41.

Problems and Thoughts on the supply of mine environmental system under the new economic norm

ZHANG Xing
(Consulting and research center of Ministry of land and resources, Beijing 100035, China)

Mining environment construction is not only an urgent need to promote the construction of ecological civilization in China, but also an effective way to realize the transformation of mining development mode. However, at present global economy is going through the overall weakness, the domestic economy is entering the new normal, the mining economy is suffering ‘tough winter'. Conforming to the market downturn in mining the new cycle, need to strengthen the reform of the supply side of the mining environment system: (1)improve and perfect legal system of environment in mines; (2)improve the related regulations and coordinate the responsibility mechanism;(3)promote mine ecological environment restoration and management of the standardization of the management of funds;(4)clear mining ownership system, the implementation of mine environmental governance responsibility;(5)pay attention to ecological and environmental protection and public welfare, basic geological survey work..

Economic new normal; mining environment; supply-side reform; responsibility subject; system construction

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）09-0045-04

2016-08-03，

2016-09-05

张兴（1978—），男，河北省易县人，国土资源部咨询研究中心副研究员，工学博士，主要从事矿产资源经济和矿政管理研究工作。