基层调研显示乙类矿产管理存三大问题

宁波市国土资源局镇海分局 叶 超

基层调研显示乙类矿产管理存三大问题

宁波市国土资源局镇海分局 叶 超

近年来，矿业经济不断发展，矿产资源管理难度渐增，基层工作遇到了各种争议性问题。宁波市镇海区矿产资源以普通建筑石料为主，属乙类矿产，目前在开石料矿山2家，调研显示，由于上位法的管理规定较为笼统，缺乏针对性与侧重点，乙类矿产管理易出现无法可依的尴尬局面等，具体表现为以下三点。

一、超边坡开采定性不明，行政处罚缺少法律支持

“超边坡开采”，即未超出矿界，但把应保留的边坡采空。该行为违反了矿山开发利用方案，影响闭坑后的恢复治理。法律法规对超边坡的定性和处置一直没有明确规定，至今存在较大争议，导致基层部门面临行政风险和操作难度。一方面，采矿许可证登记事项里明确的矿区范围由平面拐点坐标与开采深度组成，对开发利用方案要求保留的边坡参数未作规定，因此未超越矿区范围的超边坡行为不能定性为越界开采，部门行政如按越界论处就缺少法律支持，并有行政败诉风险；另一方面，根据国家《非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序的规定》，破坏性采矿造成矿产资源破坏的价值，是指未按开发利用方案采矿，导致应采出但因矿床破坏已难以采出的矿产资源折算价值。镇海区矿产资源以普通建筑石料为主，开采该矿种并不会造成矿产资源浪费和永久性呆滞，因此超边坡也不能定性为破坏性采矿。而且破坏价值鉴定工作程序复杂，实际工作中难以操作，即时被定性为破坏性采矿，同样存在行政败诉风险。

二、资源税征收方式不科学，难以正确引导依法采矿

目前，作为重要采矿成本的资源税是以炸药量作为计征依据、并在购买炸药环节一并收取的，所购炸药量越大，所付资源税越多。根据基层调研，资源税大约占炸药购买成本的2/3。这种资源税征收方式直接带来的不良后果是采矿权人为节约开采成本，会想方设法减少炸药投入量，往往不愿采取多点布控、预裂爆破等科学合理采矿方式，宁可冒着越界、破坏边坡的风险，采取粗放式爆破、掏底式开采等节省炸药的采矿方式，这是导致镇海区及其他区域超深越界、边坡台阶不符合要求等开采行为屡禁不止的一个重要和直接原因。

三、多部门联合监管缺失，安全环境保障无法有效落实

采矿权设置区划时，由国土、安监、环保、林业、公安等部门实施联合踏勘和集体审议；采矿权许可前后，由各有关部门联合要求办理安全生产许可、环境影响评估备案、林地占用审批、爆破方案审定等。但矿山设立后的各部门监管职能并没有得到延续和落实。对矿山自上而下分台阶安全采矿的有效监督、对越界采矿造成森林植被破坏的监管执法、对矿山的环境执法和粉尘检测、对矿山爆破管理等方面都存在着监管薄弱或履职缺失问题。正因为没有形成部门工作合力、建立联合监管和年检机制、其他行政管理职能缺位，单靠国土部门对资源储量实施管控，极易引发安全责任事故、林木植被破坏、矿山粉尘污染、矿山周边群众阻挠开矿等社会综合问题，有悖新常态下矿业经济的健康发展。

对此，基层建议：一是提高超边坡开采成本。一方面参照当地矿产品市场实时价格加收采矿权出让所得；另一方面实行总量控制，一旦界内开采量与超边坡开采量合计数达到出让资源总量，应视同为矿区范围内矿产资源开采完毕而终止，采矿权无偿收回，并根据重新编制的地质环境保护与治理恢复方案向采矿权人加收治理恢复费用，否则不得通过闭坑审批。二是改变资源税征收方式。将资源税征收与炸药领用脱钩，改由在采矿权出让环节，按出让资源量一次性收取，或根据矿山储量年报的实际开采量分年收取，消除采矿权人对炸药用量的成本顾虑，引导其采取正确爆破方式依法采矿。三是建立部门联动监管制度。尽快建立矿山开采联动监管制度与联合年审年检制度，确保各相关部门依法行政和全面履职到位，形成矿山开采综合监管局面，维护人民群众切身利益。