关于妥善解决征收集体土地信访问题的思考

新昌县国土资源局 陈士贤

关于妥善解决征收集体土地信访问题的思考

新昌县国土资源局 陈士贤

妥善解决征收农村集体土地引发的信访问题，事关国家经济社会发展和社会和谐稳定，事关被征地农民合法权益，必须引起各级政府和相关部门的高度重视。

一、目前征收集体土地的普遍做法

根据《宪法》《土地管理法》等法律法规，以及中央和省有关征收农村集体土地的一系列方针、政策，现在各级政府征收集体土地均有法可依，均有严格的征地程序，均有合理的补偿安置标准。

1.实行政府统一征地

各级人民政府均设立了政府统一征地机构（土地统一征用办公室），实行统一征地；均有政府制定统一的征地补偿政策；均统一负责建立被征地农民的基本生活（社会养老）保障制度；有鼓励被征地农民培训转移就业政策和被征地村村级留用地安置政策。在过去按照年产值倍数计算土地补偿费、安置补助费的基础上，从2003年始，政府以文件形式，统一建立了征地“区片综合地价”补偿标准（青苗和地面附着物按实补偿）。随着经济社会的发展，补偿标准适时提高了，及时调整、完善、健全了新的征地“区片综合地价”补偿标准，同样以文件形式发布。到2014年，根据浙江省人民政府《关于调整完善征地补偿安置政策的通知》精神，地方各级政府又调整、完善提高了征地区片综合价。同时，根据上级有关妥善解决被征地农民的基本生活社会保障政策精神，结合本地实际，积极开展被征地农民养老保障工作，相继出台了被征地农民养老保障试行办法和若干意见等政策，明确了全面实施被征地农民养老保障工作。

2.严格规范征地程序

在人民政府颁布的“征收集体土地办法中”，不仅公布了征地补偿标准，还明确了征地必须履行的程序。统征机构受理建设项目征地后，程序是：先告知（将征地用途、位置、补偿标准等内容告知被征地单位），调查确认（拟征土地权属、地类、面积、青苗、附着物种类、数量等，与被征地单位、产权人一起确认），召开村民代表会议听取意见，听证告知（书面通知被征地单位），签订“征地补偿安置协议”；征地方案报批（即省政府或国务院农转用、征收审批）；进行“两公告一登记”（征地方案和征地补偿安置方案公告，土地登记）；支付征地补偿费；交地。

3.及时足额支付补偿费

在实际执行中，有由政府统一征地办公室签订协议并支付征地补偿费，也有由政府统征机构签订征地协议，由乡镇（街道）、开发区支付征地补偿费（以前也有存在用地单位直接支付征地补偿费）。征地补偿费由统一征地机构支付，可以确保及时足额到位，但因征地具体工作由乡镇（街道）、开发区在负责，被征地村的一些具体问题需有乡镇（街道）、开发区解决，所以征地补偿费通过乡镇（街道）、开发区支付也十分有利。

二、引发征收集体土地信访的主要原因

引发征收集体土地信访的原因较多，主要有以下几方面。

1.集体土地所有权得不到体现而引起信访

我国现行法律法规规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但何时征地、在哪里征、征多少、补偿标准多少，均由政府按规划确定的范围、计划和制定的补偿标准实施，土地所有者无话语权可言。加之现行对“公共利益”的概念没有明确界定，信访农民往往说，国家建造铁路、公路、机场，土地奉献都可以，但搞房地产开发，企业办厂用地，与市场每亩数十万至数百万地价相比，征地补偿费（数万元／亩）太低了。如某县塔山村王某等人反映某实业有限公司当年征用土地与现在某房地产公

司进行房地产开发（商业用地）在规划上不符，要求某实业公司、某房地产公司和有关政府部门提供合法的土地性质改变手续并进行解释，并要求按商业用地价格进行一定的经济补偿。

2.预征土地及后遗症引起信访

如2004年全国土地市场治理整顿之前，各地普遍存在预征土地，至今仍有后遗症。2006年7月20日，国土资源部第十批落实四至范围开发区的公告中，某县高新技术园区区块1、区块2的四至范围规划面积为446公顷。但该园区在2002年已预征70多个行政村的集体土地4万余亩。除安置补助费以每亩1200-1800斤稻谷按当年市场价折算逐年以现金方式无限期支付外，一次性已付征地费5亿元。造成一方面政府负担、包袱很重，还落个违法征地、拖欠安置补助费的名声；另一方面老百姓得了好处还不断告状，处于进退两难的境地。另外，还存在有用地企业与村直接签订土地《预征协议》，预征村集体土地，企业已垫付清全部征地款，被预征土地也没有动用，仍有农民在耕种，但引起部分村民信访。

3.征地程序不规范引起信访

征地时要召开村民代表会议听取意见是浙江省的规定，不是法定程序。但在这方面也引起不少信访。有的村民代表会议代表签名，讨论的不是征地问题；有的在会上不签，会后逐个代表做工作签名；有的还不知道开过会；还有不少信访反映村民代表会议记录是假的、伪造的等等。如征收土地方案被有权批准的人民政府批准后，政府和国土资源局应依法分别予以《公告》，但往往说明不了何时、在何地公告过，被信访群众说成是“违反征地程序”。

4.土地报批周期长，边批边用引起信访

一些省、国家重点工程，尤其是单独选址的线型工程，往往要征收基本农田或征地数量较大，需报国务院审批。而政府往往对这些工程的工期进度等要求较高，用地单位以政府支持为挡箭牌，出现未批先建、边报边建，批而未供，造成大量的违法用地，因而引起信访。为了解决这一问题，国土资源部（2008）237号下发了《关于做好重点建设项目先行用地报部审批工作的通知》，但有的项目仍然没有照此办理。

5.土地征而未批、批而未供、供而不用引起信访

一些已征土地由于项目迟迟没有落实，或项目批后因各种原因被取消或村里不同意交地而无法实施。不少新农村建设住宅用地，在省政府农转用批准后（或审批前），尚未供地的情况下，已占用土地甚至建好了房子，被群众举报。

6.土地被征收后，土地承包证没有回收或变更，农民社会（养老）保障不落实等引起信访

不少信访群众拿着土地承包证上访，称中央说几十年不变，认为征地是非法。有的没有给被征地农民及时办理“农转非”手续，造成社会（养老）保障难以兑现。村级集体经济组织以租代征、买卖土地等其它问题引起信访。

三、减少征收集体土地信访的措施及建议

解决征地信访得从征地源头抓起。

1.明确界定“公共利益”的内涵

《宪法》《土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”因对“公共利益”的界定不清，经常遇到群众信访。如对“公共利益”的内涵、范围有个明确，可考虑按照市场经济规律，对不同类别的征地实行不同的补偿标准，既体现集体土地的所有权，又改变目前一刀切的做法。同时应尽快出台“集体土地上房屋拆迁补偿安置办法”的地方性法规，供具体征地时执行。

2.坚持依法征地，确保征地补偿费及时足额到位

政府统一征地机构应当严格执行征地程序，完善相关手续，坚持征地补偿费实行收支两条线。被征地单位应按规定办理农户土地承包经营权证收回或变更、被征地农民农转非和参加社会保障等手续，相关部门应密切配合，以免产生相关信访问题。探索改变由政府征地机构征地签约，乡镇（街道）、开发区支付征地补偿费的做法，以解决因征地费支付而引起的信访。

3.加大依法征地的宣传力度，牢固树立“保护耕地、依法用地”的观念

政府要身体力行并加大对各类开发区、各部门各单位、直至行政村和个人的法制教育和宣传力度。要向农民宣传，征地时召开村民代表会，是确保农民对征地的知情权、参与权、监督权，依法征地具有强制性而没有决定权；村级集体经济组织是管好、用好集体土地的直接责任人。不能以租代征，用承包、租赁土地的形式允许有关单位和个人搞非农建设，甚至非法买卖土地。

4.解决预征土地遗留问题，将征而未用土地减少到最低限度

对可以报批的土地，应当按批准的征收补偿方案，将征地补偿费及时足额补偿到位。对预征土地也应执行报批时的补偿方案。对暂时无法报批的土地，应当继续督促农民耕种，以免抛荒。对已征已批的土地应当督促用地单位尽快开发利用，对无力开发利用的应适时调整用地单位或收回土地使用权，防止闲置土地现象的发生。