矿产资源开发扶贫研究

■ 朱 清/王联军

（中国国土资源经济研究院 北京 101149）

矿产资源开发扶贫研究

■ 朱 清/王联军

（中国国土资源经济研究院 北京 101149）

矿产开发扶贫是破解“富饶的贫困”难题的重要方式。其财富源泉是资源向资产和资本的转化，其实现方式是正外部性的矿业资本外溢，其基本手段是矿产开发收益分配，其功能提升则需要制度创新。矿产开发在历史上为扶贫做出了不可磨灭的贡献，也成为国际社会的通行做法。我国也积累了三大经验。但是在新常态下，矿产开发扶贫也面临着制度供给不足、行业动力不足、生态文明要求提高开发成本等压力。文章提出通过完善三大制度设计，优化矿业权投放三方面管理，转换生态文明建设下的基于“波特假设”的三大扶贫契机，不断提高矿产开发扶贫能力。

矿产资源开发；扶贫；矿业权；生态文明

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。我国集中连片贫困地区是矿产资源较为丰富的地区，如何破解“富饶的贫困”难题，是当前矿产资源开发更好服务经济社会发展和全面建成小康社会目标的重要问题。

1 矿产资源开发扶贫的理论内涵

1.1 矿产资源向资产和资本的转化是扶贫的财富源泉

矿产资源因其无可替代的有用性，在人类文明进程和生产生活中具有巨大的价值。矿产资源通过将其价值的市场化，转化为定价的矿业资产；矿业资产投入到社会再生产中，转化为矿业资本。保罗·A·萨缪尔森指出，资本“是一种投入，同时又是经济社会的一种产出”。因此，矿业资本是一种生产要素，也是一种社会产出。矿业资本发挥集聚功能，吸引人力资本、货币资本，积累智力资本和实物资本，改造提升社会资本，形成经济增长的全要素投入，实现经济增长。这是资本自我增殖的过程，也是将矿产资源优势梯次转化为经济优势的过程，更是矿产开发扶贫的过程。建国以来我国各地耸立起了一座座的矿业城镇，都是这样一个矿产资源向矿业资产和资本转化的过程。

1.2 矿业资本溢出以正外部性实现矿产开发扶贫

矿业资本外溢促进了矿区经济增长和社会发展。矿产资源开发过程中，首先具有正的外部性，也就是矿产资源的开发会给第三方带来潜在的收益。矿业经济发展，一般会吸附周边资本聚集，带来人流、物流、资金流，从而产生资本外溢，促进地区经济发展和矿区繁荣。正如大量的矿区都有一些相对繁华的商业街或“小香港”。一般认为，矿产资源是影响区域经济发展阶段的重要力量和导向指标，具有扩大区域经济的“靶心效应”。同时，矿产资源能够带来大量的工作机会和财富机会，从而形成潜在的正外部性，大大增加社会福利。

1.3 矿产资源开发收益分配是扶贫的基本手段

矿产资源开发收益包含一次分配和二次分配：一次分配主要指政府、企业和员工对矿产资源开发收益的分配，政府获得税费款金、企业获得利润、员工获得工资等；二次分配主要是政府和企业对自身收益的再分配，政府对矿产开发所得收入用于找矿、遗留矿区地质环境治理、综合利用示范项目和科技创新、机构运转等，企业通过履行社会责任，为周边居民和社会带来福利等等。一次分配效率优先，二次分配公平为主；一次分配为矿产开发扶贫提供资金源泉，二次分配则要保障扶贫精准到位。

1.4 制度创新可以进一步提升矿产资源开发扶贫能力

经济持续稳定增长需要配置合理的资本结构，经济发展有一定的规律，农业经济、工业经济、信息经济等不同的经济形态对各类资本结构配置要求各不相同。根据经济发展阶段合理配置资本结构，是地区经济持续稳定增长的关键。贫困地区要充分根据自身矿产资源以外的资源资本条件，合理制定矿产开发规划，加快制度创新，释放制度红利，充分把本地的人力资源和其他资源利用起来、人才培养起来，确实发挥矿产开发的扶贫作用，不能一边矿区高楼林立，一边棚户区连片。因此，以扶贫为导向的创新性矿产开发制度设计至关重要。通过制度创新，精准扶贫，可以提高矿产开发扶贫能力。

2 矿产资源开发扶贫的历史贡献及其面临的挑战

矿产资源十分宝贵。如何发挥矿产资源开发的扶贫功能，中央有要求，地方有需求。矿产资源开发坚持把资源惠民作为增进人民福祉的工作方向，完善资源开发收益共享机制，全力支持脱贫攻坚，依托贫困地区资源优势，坚持资源开发与定点扶贫相结合，用非常之策落实非常之举，全力推动精准扶贫、精准脱贫。数据显示，矿产资源开发大大提升了贫困地区发展活力。

2.1 矿产资源开发为扶贫工作做出了重大贡献

矿产资源通过资源、资产、资本一体化，实现资源优势向经济优势的转化。一是矿业权投放唤醒沉睡的宝库。截至2016年2月1日，我国在集中连片贫困地区680个县保有有效期内的探矿权8938个，采矿权22838个，分别占全国总数的31.9%和31.1%。在占全国陆域面积约五分之一的土地上投放了全国近三成的矿业权，极大地增强了贫困地区将资源优势转化为政策优势的能力。二是矿产开发有效辐射地方经济。2015年，贫困地区有效采矿权生产的工业总产值达到近2000亿元，缴纳国税、地税总计200亿元，产生应缴纳采矿权价款近550亿元，提供就业71.4万人，人均工业总产值达到30余万元，有效支撑了贫困地区经济社会发展，为贫困地区发展注入了经济活力。三是贫困地区矿产开发整体绩效较好。全国14个集中连片特困地区中，仅有大别山区和吕梁山区矿产开发整体亏损，其他12片贫困地区整体盈利，总利润超过208亿元。矿产资源开发为我国贫困地区发展做出了巨大贡献。

2.2 矿产资源开发支持脱贫是国际社会的通行做法

重要国际组织、矿业发达国家都将矿产开发作为扶贫的重要手段。一是世界银行高度重视矿产开发扶贫问题。1999年，世界银行就提出采矿业和扶贫的问题，并将确保穷人能从采掘业中受益作为采掘业可持续发展框架六大原则之一。二是矿业扶贫成为国际社会关注的热点。2002年可持续发展地球首脑会议提出“采掘业透明度倡议”（EITI），主张通过公开数据、引入外部监督等促进政府将采掘业收入用于扶贫和发展，加强当地和土著社区及妇女等利益相关者的参与。三是矿业发达国家立法保障矿业收益共享。20世纪70年代以来，美国、加拿大、澳大利亚等矿业发达国家纷纷制订相关法律，规定矿产开发收益共享，促进原住民社区经济社会发展，保障和提升妇女权益，并通过与原住民签订利益相关者协议、准入协议等方式，持续提升矿业的扶贫能力。

2.3 典型地区矿产资源开发扶贫经验

总的来看，各地以多种做法来推进矿产资源开发扶贫，充分发挥地方政府、企业和矿区群众的积极性。

第一，以制度建设为先导，推进矿产开发扶贫。利益共享是矿产开发扶贫的核心。内蒙古、贵州、青海、吉林、陕西、西藏、江西、云南、山西等8省区根据本地实际出台相关制度，推进建设和谐矿区、矿产开发利益共享、村矿共建等，引导矿产开发扶贫，其基本原则是：开发与保护并重、对口帮扶、互利共赢、点面结合。其政策工具主要有三类：一是从政府的角度，提出调整财政支出和收入分配结构，完善矿区群众财产性收益机制。如提高矿区土地征用补偿标准，探索完善环境损害赔偿，出台包括土地、青苗、房屋等补偿在内的移民安置补偿管理办法，保障矿区群众财产性收益。二是从企业的角度，优化资源开发和使用的资本结构。如通过政府和矿区村集体入股矿山企业，实现资源收益的源头分享，如湖北宜昌樟树坪、云南麻栗坡等；或设立可持续发展基金，在资源价格高时收取，促进矿区共享收益保值增值。三是通过控制性政策保障村矿共建落到实处。如云南曲靖将矿村共建工作纳入县（市）区综合责任考核，对于村矿共建工作拖沓、措施不力、工作效果差、未能按时完成任务的进行通报批评等。

第二，创新资源开发机制，显化矿产开发扶贫能力。通过在贫困地区精确布局资源项目，及时将资源优势转化为经济优势。一是开展矿产开发扶贫试点，实现精准扶贫。湖北省由省级和市（州）国土资源部门分别组织，选择在扶贫开发重点县和乡（村）开展矿产资源开发精准扶贫县和乡（村）推进试点，推进从地勘队伍、国土资源部门、贫困村集体经济组织精准组织勘查开发矿产资源全过程联动、无障碍对接，探索矿产资源开发精准扶贫新路。二是创新矿产开发社会治理机制，实现深度扶贫。部分矿山企业在组织管理上通过与当地村委会交叉任职，如云南磷化集团和晋宁县汉营村委会交叉任职、共同管理、村矿共建，探索建立了“汉营模式”，增进了组织互信，提高了矿区社会治理水平。贵州省贞丰县成立由省党建扶贫工作队领导，乡党委政府、科研机构、矿区企业及社区党组织共同组成的聚集多元优势的“四方共创”指导委员会，构建“四方共创”和谐矿区示范基地，创新矿区社会管理模式，从组织结构和组织管理上拓展了矿产开发扶贫能力。

第三，落实矿业企业社会责任，丰富矿产开发扶贫机制。地方多种途径落实矿山企业社会责任，引导矿山企业和当地村社建立起经济、社会、文化、生态文明等方面的多种共建措施，鼓励矿山企业发布社会责任报告。一是重建和积累生态资本。目前，我国各类矿山依托矿产资源开发或批准建立国家矿山公园72家，这类地质矿业景观为当地群众提供就业、促进增收做出了重大贡献。有些矿山还通过复垦，完成千亩农田改造工程，恢复提升耕地，矿山生态环境的明显改善，积累了生态财富。二是大力提升矿区居民“造血功能”。企业积极支持村社居民自我发展，通过支持地方发展相关产业，参与当地基础设施建设，吸纳当地群众就业，进行各类捐赠等。多地矿山将矿区居民全部搬迁，并扶助居民发展咖啡、香蕉产业等，大大提升了矿区居民的自我发展能力。

2.4 矿产资源开发扶贫面临的挑战

总体来讲，矿产资源开发扶贫还有一些问题，尤其是进入新常态，三期叠加和增长动力转换，生态文明建设的要求进一步提高，矿产资源开发扶贫面临新的挑战。

一是矿产资源开发扶贫缺乏顶层设计，矿产资源开发扶贫的利益共享机制还不完备。矿产资源开发扶贫在全国层面缺乏顶层设计。各地矿产资源扶贫相关政策多是针对当时矿区出现的问题制定的，客观上起到了扶贫的作用，但也存在层次不够、依据不足等问题，如资源地矿产资源开发税费收入分成比重偏低，开发收益向矿区民生倾斜落实难度大，矿业临时用地、矿山地质环境恢复治理保证金缓交或者提前支用等相关政策有待进一步探索和落实等。

二是矿产开发扶贫适应新常态动力转换存在周期。新常态下，国家经济社会发展的动力出现转换，结构需要调整，大量的矿产品供给过剩，煤炭等矿产品产能过剩、铁矿石价格下降，吨钢利润不如白菜。矿业经济进入调整阶段，从2012到2015年，矿业利润总额下降71.64%，亏损企业扩大到4万余家，比2012年增加了1万余家。矿区基层政府和矿业企业扶贫的能力有所下降，如何提升矿业企业、基层政府的扶贫能力成为当前矿产开发扶贫的重要问题。

三是矿产开发扶贫需要满足生态文明建设要求。传统的矿产开发模式已经难以实现扶贫和生态文明建设的复合要求。矿产资源开发必然压占土地，扰动环境。一方面，贫困地区矿产开发尚且遗留大量的历史欠账。据统计，贫困地区680个县的矿区环境恢复治理率仅为12.44%，还有4.6万公顷的矿区需要恢复治理。 另一方面，矿产开发扶贫要摈弃既有的模式，确保资源节约高要求、环境治理高标准，实现边开发、边治理，确实达到矿产开发中建设生态文明的目的，建设绿色矿山、和谐矿区，决不能再留下矿山地质环境治理欠账。

3 完善矿产资源开发扶贫的政策建议

3.1 完善制度机制，提升矿产资源开发管理扶贫效能

可以考虑从以下几个方面予以完善：一是统筹搞好矿产资源开发扶贫顶层设计，出台相关政策文件。建议结合绿色矿山建设、矿产资源节约集约与综合利用示范基地建设，尽快出台引导性政策文件，明确地方政府、国土资源主管部门、矿山企业、矿区群众的责任义务，指导和促进矿产开发扶贫工作有序开展。

二是建立矿产资源开发扶贫平台，以市场手段推进扶贫工作。在贫困地区，应在优势矿种总量指标、矿山地质环境治理和矿山废弃地复垦项目安排、地质公园建设、矿业用地改革试点等方面予以扶持倾斜，将矿产开发扶贫纳入节约集约模范县创建指标的重要内容，调动地方政府和企业推进矿产开发扶贫工作的积极性。

三是以简政放权和深化改革为契机，优化矿产开发扶贫能力。进一步深化研究资源节约集约和矿山环境治理的约束性手段、矿产资源国家权益金的利益调配机制、矿业社区公共治理机制等，实现精准扶贫，勇闯改革深水区，建立适应生态文明要求的矿产开发扶贫政府调节机制，为2020年实现全面减贫目标作出新的贡献。

3.2 优化矿业权投放和管理，提升矿产资源开发扶贫能力

数据显示，贫困地区矿业权精准投放存在进一步优化空间。一是加强探矿权管理，激励与监管并举，快速提升探矿权勘查阶段，不断提升资源优势转化为经济优势的水平。贫困地区最多的三种探矿权分别是金、铜、铅，占贫困地区探矿权总数的60.3%，其中金矿占比23%，应对贫困地区重点类型探矿权出台差别化政策，针对金、铜、铅等大宗紧缺矿产推进整装勘查和找矿突破，加快稀缺资源优势的转化。

二是优化采矿权供给。在优势矿种开采指标方面予以倾斜。当前，贫困地区尚有钨探矿权25个，稀土探矿权3个，应在这些矿种总量控制方面予以倾斜，优先予以采矿权总量指标。此外，贫困地区效益最好的五类采矿权矿种分别是煤、铅、石灰岩、水泥用石灰岩、铁，且行业利润均为正，在去产能过程中，对于贫困地区，应该适当延迟退出。

三是提升贫困地区矿业权管理水平，在提供倾斜措施时，要严格矿产开发环境准入和综合利用等相关门槛，考虑到贫困地区基层矿管专业技术队伍更加薄弱，需要进一步加强管理支持和技术支持，进一步加大国土资源矿政管理部门和相关单位对贫困地区的人力和技术支持，加大援建与合作力度，在点对点精准扶贫的同时，确保矿产开发实现扶贫和生态文明两个要求。

3.3 矿业生态文明建设更加侧重激励性政策，拓展矿产资源开发扶贫空间

新常态下，生态文明建设在安全、环保、资源节约三方面的政府规制、市场壁垒和公众期望上都对矿产开发提出了新的要求。但是著名的“波特假设”提出企业可以通过遵循政府规制，迎合社会偏好，赢得规制收益，获取先动竞争优势。此时，政府就需要通过控制性政策和激励性政策相结合，为率先适应新常态、引领新常态的企业提供激励性的收益。

一是持续推进矿山公园建设和矿区地质环境恢复治理相结合。对贫困地区在废弃矿区建设矿山公园予以引导、鼓励和政策倾斜，并通过“项目拼盘”，将矿山公园和地质环境恢复治理财政资金结合，变废为宝，积累生态资本、地质文化资本和旅游资本，提升地区发展能力。

二是推进资源节约与集约利用，进一步开展矿产资源节约集约和综合利用相关工作，继续争取开展矿产资源节约集约和综合利用示范基地建设，并向贫困地区予以试点和政策倾斜，鼓励贫困地区高技术、高起点，将资源“吃干榨净”，最大程度地利用资源，最低程度地扰动生态环境，以节约集约创造财富，脱贫奔小康。

三是建设绿色矿山、和谐矿区。创新和完善绿色矿山建设激励机制，给绿色矿山更多的政策倾斜，在我国661家绿色矿山试点单位基础上，进一步扩大建设规模，力争到2020年建成2000家绿色矿山试点单位，在绿色矿山的框架内，鼓励矿山企业积极履行社会责任，村矿共建，不断改善矿区及周边群众的生活、生产和发展环境，建设和谐矿区，以矿区为单位，持续提高矿产资源开发扶贫的辐射能力。

[1]姚华军,朱清.生态文明视野下的和谐矿区建设研究[J].中国矿业,2014(5):1-5.

[2]姚华军,朱清.关于和谐矿区建设的认识和思考[J].中国国土资源经济,2013(1):4-9.

[3]中国国土资源经济研究院和谐矿区建设研究项目组.和谐矿区建设形势分析与政策选择[J].中国国土资源经济,2014(6):56-59.

[4]朱清,余振国.组建矿业权投资公司 深化矿业权管理综合改革[J].中国矿业,2013(9):18-20.

[5]王昆,王史堂,史登峰,等.探索创新机制 促进矿区和谐[J].调研与参考,2013(41):1-8.

[6]赵腊平,朱清.创新国土资源社会管理的大胆尝试——国土资源部从制度设计入手推进和谐矿区建设纪实[J].国土资源,2013(11):34-37.

[7]朱清,王联军,史登峰.积极推进和谐矿区建设[N].中国国土资源报,2013-12-09(07).

Study on Poverty Alleviation of Mineral Resources Development

ZHU Qing, WANG Lianjun
(Chinese Academy of Land & Resources Economics, Beijing 101149)

Poverty alleviation in mineral development is an important issue in solving of "fertile poverty". In this process, the source of wealth is the conversion of resources to assets and capital, and its implementation method is a positive externality spillover mining capital, which is the basic means of mineral development income distribution, and its increased functionality will need system innovation. Mineral development has made an indelible contribution in the history of poverty alleviation, and it has become a common practice internationally. China has also accumulated a lot of experience of which can be conclude into three aspects. However, in the new normal, mineral development and poverty alleviation is also faced with a lot of pressures, such as insuff cient institutional supply, lack of motivation in industry development, improvement of ecological civilization requires cost pressures. This paper presents an improvement system in three aspects, by improving the design and optimization of mining rights management in three areas, converting three opportunities of poverty alleviation based on "Porter hypothesis" under the construction of ecological civilization, in order to constantly improve the ability of poverty alleviation in mineral development.

mineral resources development; poverty alleviation; mining rights; ecological civilization

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）07-0015-04

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《中国国土资源经济》编辑部

2016-05-03；

2016-05-18

国土资源部软科学项目（201330）；中国地质调查局项目（12120113080500）；中国地质调查局项目（总[2015]05-03-07-003）

朱清（1983-），男，湖北省松滋市人，中国国土资源经济研究院副研究员，工学博士，主要从事资源产业经济政策研究。

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