城市地价管理体系重构研究——以深圳市为例

■ 于洋洋/夏 欢/彭云飞

（深圳市规划国土发展研究中心，广东 深圳 518034）

城市地价管理体系重构研究
——以深圳市为例

■ 于洋洋/夏 欢/彭云飞

（深圳市规划国土发展研究中心，广东 深圳 518034）

以深圳为例，针对当前公示地价与市场背离严重、修正体系未清晰界定以及新增供地和存量供地价格体系尚未协同等地价管理体系问题，以“标准市场化、规则体系化、导向清晰化”为原则，通过公示地价体系、修正体系、测算规则以及监测机制等方面的建设，重构一个全面系统、清晰简洁、公开透明的城市地价管理体系，促进城市政府对于土地一级市场的有效管理。

标定地价；基准地价；个案评价地价；地价修正；测算规则；动态监测；管理体系；深圳

0 引言

地价是市场配置土地资源的核心要素，一直以来，深圳市围绕地价开展了很多探索创新。特区初创，深圳在全国率先收取土地使用费，实现土地有偿使用；1987年，以拍卖土地“第一槌”为标志，以“价高者得”实现土地收益最大化；1997年建立反映市场地价水平的全覆盖网格化基准地价；2009年启用市场评估地价电脑测算系统，实现“阳光地价”；2012年后，建立健全城市更新地价体系，有力支撑了存量土地开发利用，等等。这一系列的创新不仅很好地适应了城市发展及制度变革的需求，也为其他省市乃至国家提供了试点经验。

随着社会经济的高速发展，新业态新技术推动着土地利用方式更新，加之深圳市土地产权类型繁杂多样，导致地价标准及测算规则异常细碎复杂，地价管理体系也不甚严谨。这不仅给地价评估人员带来实际操作的困难，也时常引发社会质疑，有损政府公信力。究其原因，在于问题导向下的地价测算规则修订频繁，“补丁式”修订又常常缺乏统一平台，冲击了既有地价管理体系，导致体系内部不自洽、外部不适应，逐渐失去了整体性，影响了评估结果的准确统一。本文从剖析当前地价管理体系问题出发，结合实际提出了地价管理体系重构的框架和路径，为深圳地价管理体系建设提供指引，也为其他城市提供借鉴。

1 现行地价管理体系问题剖析

地价管理体系是指政府为了土地交易、税费征管、监测地价动态而搭建的管理体系，重点面向土地一级市场[1]，主要由地价类型、地价功能、地价形成机制、测算规则、监测更新机制等要素构成。总体来看，深圳地价管理体系可分为公示地价（基准地价）和市场评估地价，城市更新地价计收是在二者基础上重新建立地价计收规则，形成城市更新地价体系，如图1所示。

深圳市现行地价管理体系基本实现了地价测算全覆盖，但在公开程度、体系完整度、测算规则清晰度等方面仍有不足，主要问题有：

一是基准地价与市场地价水平背离。自1997年深圳首次对外以网格形式公示基准地价后，分别在2002年、2004年、2005年、2006年、2013年进行了更新。2013年至今，考虑到经济形势以及房地产市场平稳发展等多种原因，基准地价并未进行及时更新；而且，2013年公告的基准地价与当时的市场地价严重背离，不能准确反映真实的土地价值及市场行情。

图1 深圳市现行地价管理体系

二是公示地价体系难以支持宗地地价测算。当前，宗地地价测算以个案形式采用传统人工评估操作，不同估价师对未来市场判断不同，选用参数不同，容易造成地价评估结果差异，且评估过程无法公开透明，存在很高的廉政风险和压力。然而，符合市场地价标准的公示地价仅有基准地价，基准地价作为区域平均价面临修正过多的难题，亟待引入标定地价进行宗地地价测算。

三是宗地地价修正因素分类不清。2013年颁布的《深圳市宗地地价测算规则（试行）》规范了地价测算涉及的修正因素，然而，由于管理维度的多元化，这些地价修正因素上依然呈现规则复杂化、分类不清晰的现象，单纯对于宗地地块的技术修正以及政府管理需求下的政策修正交织，影响了测算效率，降低了测算成果的公信力。

四是新增供地与存量供地地价双轨运行。随着管理的深入，城市更新和新增土地出让地价管理的分化持续扩大，客观上形成了两套相对独立的地价政策体系，不仅造成理解的困难、应用的不便、管理的割裂，同时也影响了政策协调性、清晰导向与管理效率。

2 城市地价管理体系重构

2.1 原则及框架

为提高管理效率，避免国有权益的损失，降低廉政风险，地价管理体系构建应遵循“标准市场化、规则体系化、导向清晰化”原则，由此建立反映市场水平的以标定地价为核心的公示地价体系，构建导向清晰的修正体系，建立协同新增与存量地价管理测算规则，继续完善城市地价监测机制，进而构建一个全面系统、清晰简洁、公开透明的城市地价管理体系。（图2）

图2 深圳市地价管理体系重构

2.2 重构路径

2.2.1 建立以标定地价为核心的公示地价体系

构建以标定地价为核心、基准地价为辅的公示地价体系，同时以个案评估地价作为补充，重点实现政府地价管理公开、简洁、清晰、全覆盖的要求。

(1)标定地价。标定地价是政府为满足管理需要确定的，标准宗地在现状开发利用、正常市场条件下，于某一估价期日法定最高使用年期下的土地权利价格[2]。标定地价作为公示地价，具有公开、透明、定期更新的特性，是判断土地使用权正常市场价格的重要标杆，并可据此限制政府的自由裁量权限，降低地价评估中的人为干预风险。标定地价适用于出让土地使用权、清产核资、作价出资（入股）、税收征管、补缴出让金、出让底价确定等。

(2)基准地价。基准地价是在土地利用总体规划确定的城镇可建设用地范围内，对平均开发利用条件下不同级别或不同均质地域的建设用地，按照商服、住宅、工业等用途分别评估，并由政府确定的，某一估价期日法定最高使用年期土地权利的区域平均价格。基准地价是一种区域平均价，并非具体宗地价格，反映了土地市场的地价总体水平及变化趋势。基准地价是制定标定地价的基础，也可以对基准地价进行使用年限、地块大小、形状、容积率等因子修正后确定待估宗地价格。对深圳而言，由于原农村城市化历史遗留违法建筑处理中涉及的罚款、地价补缴都参照基准地价标准，为保持政策的延续性有利于确权工作，基准地价确有保留必要。

(3)个案评估地价。个案评估地价是针对个别宗地，利用调查的相关资料，采用市场比较法、收益还原法、剩余法、成本逼近法和公示地价系数修正法等方法评估的宗地地价。个案评估地价是标定地价、基准地价的重要补充，个案评估地价是在建立标定地价后，对于技术修正体系尚未覆盖的个别特殊类型用地进行评估的地价，如主体公园、高尔夫球场、度假村、墓园、特殊海滨用地、容积率小于1.0的住宅等。

2.2.2 构建技术修正与政策修正并行的地价修正体系

以标定地价为基础测算具体宗地价格的修正体系，可区分为技术修正和政策修正。技术修正是指各类待估宗地共性特征方面的修正，可参照《城镇土地估价规程》中个别因素修正进行调整设置，具体包括宗地位置、面积、形状、宗地内基础设施水平、使用年期、建筑类型、容积率、地下空间利用、楼层布局修正、开发程度、产权限制、临时及短期利用等修正因子；政策修正是指根据政府为引导公共服务设施、基础设施、重大产业落地以及原村集体土地处置等提供的地价优惠，是在正常市场地价基础上的修正，具体包括用地类型（公共产品、准公共产品、市场产品）、产业发展导向（鼓励发展类、允许发展类、限制发展类）、城市更新“工改工”、历史遗留违法建筑处理、“农地”入市、产权性质（所有权、使用权）等调节系数。

地价修正体系是对土地管理、城市规划、产业扶持等要求的聚合分类呈现，避免了供地、规划审批、用地审批等环节的要求混在技术评估中，使得真实地价和政策优惠地价难以厘清。此外，由于技术修正受到土地利用方式、市场变化的影响，政策修正也会受到政府导向的影响，两者均应进行定期更新。

2.2.3 建立协同新增与存量地价管理的测算规则

存量土地含义较广，从土地循环利用的角度，土地建筑用途调整、行政划拨土地补办出让手续、历史遗留违法建筑处理、自用转为分割销售、城中村改造等都可视为存量土地开发利用范畴。存量土地的开发利用势必带来土地权益的变化，这种变化可直接反映在地价上，即：计收地价=新权益地价-原权益地价。

考虑到评估时点以及地价修正，其测算规则如下：

（新状态）新权益地价=新建筑面积×现标定地价×技术修正×政策修正

（原状态）原权益地价=原建筑面积×现标定地价×技术修正×政策修正

结合本文政策修正的内涵，可以推知，政府引导“三旧改造”、土地功能优化等都可以在政策修正中设置相应优惠条件，推动各类政策“红利”显化。同样，上述测算规则也适用于新增土地地价测算，显然，新增供地中的所有权变更的影响也可以在政策修正中实现。

2.2.4 完善城市地价动态监测机制

在已开展的地价监测工作基础上，通过扩大全市监测样点，提高监测精度，加强结果数据的分析，更为准确地把握地价变化趋势，及时上报监测数据，为政府和国土管理部门制定政策提供参考。

实现标准宗地和地价动态监测点的统一，两者应该遵循共同的选择原则和选择标准，具有相同分布密度，便于基准地价更新、标定地价更新与地价动态监测成果充分对接，保证公示地价的现时性[3]。

3 结论

经过三十多年建设，我国城市土地二级市场发育日趋成熟，由市场机制决定地价的格局已基本形成，对于土地二级市场，政府仅需要通过地价监测来掌握土地价值变化趋势。然而，在土地一级市场，政府作为城市土地管理者和所有者代理人的双重身份，极易促使政府采取行政、经济、财政等手段扭曲土地市场配置，那么，地价作为土地市场的核心要素，其管理显得尤为重要，需要建立一个公开透明、规则清晰、系统完整的地价管理体系，约束城市政府行为，显化政策“红利”，引导土地资源合理配置。

本文仅提出地价管理体系的框架，要实现这一体系的正常运转，其各组成部分都需要分别建设完善；特别是标定地价，期待深圳在总结唐山、长沙、上海三个标定地价试点城市经验基础上，建立一套适合自身实际的标定地价体系，进而以此为核心重构地价管理体系。

[1]张绍良,侯湖平,公云龙,等.中国土地市场地价监管新体系构建[J].中国土地科学,2011,25(8):8-14.

[2]GB/T 10508—2014，城镇土地估价规程[S].

[3]何芳.发展完善中国公示地价体系研究——国外经验借鉴及中国基准地价体系反思[J].中国土地科学,2009,2(9):30-35.

Research on Reconstruction of Urban Land Price Management System——A Case Study of Shenzhen City

YU Yangyang, XIA Huan, PENG Yunfei
(Shenzhen Urban Planning &Land Resource Research Center, Shenzhen Guangdong 518034, China)

In this paper, we take Shenzhen as case study and fnd that there’re several problems in land management system as follows: the current public land price departure from the market seriously; the correction system is not clearly defned; the land prices system for new-supply land and stock land has not been cooperatively. Then we take "normal market, the rules of the system, clear guide "as the principle to remodele a comprehensive and systematic, clear and simple, open and transparent urban land management system, by building the public land price system, correction system, calculation rules and monitoring mechanisms, in order to promote effective land market management for the government.

demarcated land price; benchmark price; case evaluation price; price correction; calculation rules; dynamic monitoring; management system; Shenzhen

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）07-0060-04

2016-05-05；

2016-05-17

于洋洋（1982-），男，山东省高唐县人，深圳市规划国土发展研究中心工程师，管理学博士，主要从事土地制度改革及城市土地政策方面研究工作。