城市敏感区段铁路项目环评公众参与过程回顾及反思

党辉

(铁道第三勘察设计院集团有限公司，天津 300251)

城市敏感区段铁路项目环评公众参与过程回顾及反思

党辉

(铁道第三勘察设计院集团有限公司，天津 300251)

某铁路项目公众参与形式多样，覆盖面广，渗透于项目的全过程，通过公众参与环节将前期方案规划、设计对环境的影响以及公众对环境保护意识的高标准严要求等有机结合起来。特别是城区的公众参与工作扎实、结论可信，达到国内行业领先水平，对枢纽方案决策以及整个项目的实施决策起到关键作用，虽然项目环境影响报告书最终获得环保行政主管部门的批复，但是如何开展穿越城市密集区的铁路项目公众参与仍值得思考。本文结合环评工作经历，将城市敏感区段的公众参与过程进行了回顾，并对地方政府、规划部门、设计部门、建设部门以及环保行政主管部门如何在公众参与过程中与居民形成互动，真正发挥出公众参与的作用提出个人的一些观点。

铁路项目；环评；公众参与;城市敏感区段

1 项目概况

项目线路全长700 km，设计速度目标值350 km/h，设车站20座，桥梁233座，隧道111座。起点城区内采用沿既有铁路通道和高速公路交通走廊的建设方案。

项目环境影响评价公众参与贯穿于设计全过程，历时5年。第1年年初发布第一次环评公示；第2年年底发布第二次环评公示并开展全线公众参与问卷调查，公示期间城区部分居民对工程设计方案提出大量意见；第3年至第4年6月围绕公众意见优化城区线路方案； 同年7月对市域范围再次开展公众参与问卷调查；同年8月在主要报纸发布环境影响评价信息公告； 10月在城市某区召开居民座谈会；同年11月至第5年7月再次结合公众意见优化中心城区内线路方案；当年8月针对优化后方案再次召开居民座谈会，并通过媒体发布信息；当年9月市规划委员会对该项目进行公示，搜集规划意见；当年10月环保行政主管部门组织专家进行该项目环评技术评估，当年12月环保行政主管部门组织该项目环评审批行政许可听证会后批复环评报告书。

2 项目城区公众参与调查及方案优化过程回顾

由于项目线路方案经过某区人口密集居民区，在环评公参过程中遭遇沿线居民集会抗议，几次要求项目改变线路，当地政府及铁路部门围绕公众意见不断优化线路方案，现按环评公参时段将演变过程描述如下：

2.1 环评第一次公示

根据国家环保总局环发[2006]28号文《环境影响评价公众参与暂行办法》的要求，评价单位在接受环评任务后，发布第一次环评公示，将工程概况、建设单位名称和联系方式、评价单位相关信息、评价工作程序和主要工作内容、征求公众意见的主要事项、公众提出意见的主要方式等做出说明。由于此阶段项目刚启动，包括环评单位在内对项目的了解处于粗线条阶段，因此公众对于项目的关注度并不高。

2.2 环评第二次公示

由于项目设计起点为城市中心的车站，接入城区繁华区域，环评单位在现场调查及监测过程中，不可回避地与感兴趣的公众产生交流，公众初步了解工程概况，并自发成立关注群体，个别媒体介入，密切跟踪设计方案进展情况。虽然未启动正式的环评公参调查，但环评单位已经将公众意见及可能引发社会稳定的风险点进行初步分类筛选，提前编制公众参与策划方案，预测可能产生的突发事件，告知相关部门。

随着项目的推进，具备环评第二次公示条件后，环评单位通过在公共媒体上发布公示材料、公开环境影响报告书(简本)、现场发放公众参与调查表等形式征求公众意见。该轮公示结果显示，对项目的支持率较低，公众主要意见如下：反对线路走向，反对车站站位；要求采取地下线路方式，或者采取全封闭形式，同时方便居民出行；认为工程噪声、振动、电磁辐射影响较大；要求解决既有铁路鸣笛问题；要求加强公众参与力度，扩大信息公开范围；担心线路沿线住宅贬值。

2.3 环评第三次公示

第二次公示后，围绕线路选线和铁路带来的环境影响，各有关部门用两年的时间，对方案进行了大量的优化，主要优化内容如下：城市中心区外线路走向方案的优化，远离已建和规划的别墅区，方案优化后，局部采用隧道方式，解决对区域规划地块的切割问题；铁路动车所选址调整，将位于城区二环附近的动车所向北外迁，减少入库车辆对中心城区的影响；中心城区内线路平面及敷设方式由高架桥调整为路基，减少列车运营噪声对周围居民楼的影响；调整车站站形站位，减少对城市绿地的占用；人口密集区段线路采用框架式声屏障进行噪声防护。

基于上述方案的优化，环评单位制作公参宣传材料，培训公参调查人员，编制公参策划方案，开展环评第三次公示。

公示初期，优化方案得到沿线公众的认可，建设单位上报环评报告书。鉴于项目的敏感程度，方案优化前后公众参与支持率差异较大的现象，按照环保部对公众参与及信息公开广泛性的要求，建设单位会同环评单位随后在该市主要报纸刊登了“项目环境影响评价信息公告”，至此，出现部分群众代表上访投诉现象，环保部门高度重视，要求建设单位、评价单位对部分群众投诉的问题认真研究，听取广大人民群众的意见，扎实做好项目公众参与，为此，建设单位会同环评单位，主持召开了涉及投诉和上访的相关小区居民座谈会，将公众意见补充在环评报告书内。随后，环保行政主管部门正式受理该项目环评报告书并上网公示。

环评报告书受理公示当天及期间，居民代表前往环境保护部、国家发改委、市规划委、市环保局、铁道部等部门，提交了关于调整项目选址的联名请愿书，并组织了集会抗议活动，各大媒体和网站均有报导。环保行政主管部门暂缓项目环评报告技术评估，项目再次进入城市段选址选线方案和环保措施问题的研究阶段。

设计单位尽最大可能在充分考虑沿线居民小区的合理诉求和权益对项目进一步优化，对车站布置、声屏障形式、列车开行方式开展专题研究。

2.4 环评第四次公示

第四次环评公示，共召开四场座谈会，成立项目筹备组、市规划委、市环保局和评价单位四方联合工作组，从铁路枢纽与城市规划的符合性、优化方案及环保措施的介绍、铁路噪声、振动、电磁等方面的影响以及工程施工期间的环境管理、运营期间的运输组织方式等方面，分别同不同区段居民和部分意见群众代表积极开展沟通解释工作。

城市多家媒体同步公布项目优化后的新方案，环评单位在其网站再次发布工程设计优化方案及环保措施。

市规划委员会在其政府网站就项目城市中心区段设计优化方案进行公示，并就公示方案召开两场座谈会。

虽然，部分居民通过电话、邮件等方式仍提出反对意见，但该项目公众参与工作扎实，结论可信，环保行政主管部门启动环评报告技术评估工作，并最终在环保行政主管部门网站进行项目环评报告书审批公示。

2.5 环评听证会

在环保行政主管部门审批公示期间，城区沿线小区部分居民就降噪措施的优化过程及可靠性、动车运用所噪声治理、公众参与调查合规性、环评公示时间、施工期的环境管理问题向环保行政主管部门提出了听证申请。根据相关法律规定，环保行政主管部门决定就项目环评报告书审批事项举行听证。听证会上围绕居民听证申请的问题，项目建设单位和评价单位代表与居民代表各自发表了陈述、申辩和举证意见。听证会后，环保行政主管部门经认真研究最终决定批复该项目环评报告书，并首次将行政许可听证会主要观点采纳情况的说明作为项目环评批文中附件，显示出环保行政主管部门对公众意见的尊重。

3 值得思考的几个问题

该项目环评历经多轮公众参与及方案优化，最终获得批复，此过程对于政府部门、铁路部门、公众等所有参与的各方都是一个比较漫长和艰辛的过程，有经验有教训更有很多值得思考的问题。

3.1 城市人口密集区域应提前开展线路选址选线方案的公众参与

该项目方案优化中绝大部分是围绕线路选址选线问题，不同的利益群体所站的角度不一样，得出的结论也是不一样的，政府部门更多的站在符合城市规划的角度，铁路部门站在尽可能发挥铁路路网功能的角度，公众站在工程带来的环境影响是否危害到切身利益的角度，因此项目环评中涉及到选线选址问题时，已经不是一个简单的环境影响评价问题，而是如何尽最大可能平衡各方利益的社会问题，处理不好就会演变为群体性事件，影响社会稳定。回顾该项目公众参与过程，大部分精力用来协调工程起点端城市人口密集区域的选址选线问题，调整方案付出的代价较大，且导致整个项目历时5年，影响到全线的开工建设。建议重点项目穿越城市人口密集区域的，在初期线路规划选址阶段开展公众参与工作，从规划层面确定大的线路走向方案后，项目环评应简化属于规划层面的公参调查工作。

3.2 重大项目应增加信息公开的渠道

该项目环评公众参与过程中，公众提到的最多的一个话题就是信息公开问题，甚至有居民形象的比喻：“《环境影响评价公众参与暂行办法》就是救命的稻草”。该项目环评公众参与为公众提供了一个了解项目进展，反映问题的平台，从某种意义上可以互相交流，帮助完善设计，但是项目到了环评阶段线路通道走向基本确定，一旦环评通过，项目就基本上马，因此公众会牢牢抓住环评，获取更多信息，而作为评价单位掌握的只是设计单位提供的资料，对于方案演变理解的不够透彻，解释起来也不能得心应手，容易给公众造成信息不对称，信息公开不充分的现象，也容易激发矛盾。因此，重大项目应增加信息公开的渠道。项目最终成立规划、环保、设计、建设、评价联合工作组，从各方角度对方案进行沟通和解释。

3.3 环保诉求的有效回应

该项目公众参与过程漫长，持续发酵，回想起来与不能及时有效的回应公众环保诉求是有紧密因果关系的。首先，是规划设计方案不确定，环评单位无法准确的发布信息，导致潜在的矛盾存在；其次，由于环境影响评价公众参与是目前公众了解建设项目情况、反映包括环保在内的各方面诉求的唯一渠道，公众提出的大量问题均有调整优化空间，政府各部门间意见有待协调一致，导致不能及时回应公众意见，引发问题的升级。因此，对于穿越城区项目的公众参与需高度重视，应由地方政府主导、建设单位积极主动、设计与环评单位提供技术支持、规划与环保等各部门参与协调，共同做好群众信访的解释疏导工作，设计方案更要细化，多方统筹考虑，必要时请环保管理部门提前介入，对环评单位评价中应该阐明的问题提前进行指导，保证在公参过程中及时有效的回应环保诉求。

3.4 公众参与的形式

该项目公众参与采取了媒体信息发布，现场粘贴公告、发放抽样调查表、分区段分小区召开座谈会以及听证会等多种形式，介绍项目概况、拟采取的环保措施以及采取措施后的效果，达到让沿线公众了解项目情况、听取真实的公众意见的效果。目前公众参与的管理办法正在修订，建议重大、敏感项目环境影响公众参与应充分发挥地方政府和建设单位的主导作用，环境影响及环保措施与效果等相关信息应采取便于公众知晓且易于理解的方式充分告知。

3.5 公众参与对象的选择

公众参与对象的选择，针对城市中心区段的交通类建设项目，应以直接受影响的居民作为主要的公众参与对象。但国内外的环保社团和非政府组织(NGO)，在项目环评阶段公众参与过程中有很大的影响力，在公众参与过程中，能否吸引这些组织参与，以使其起到积极的作用也值得探讨。

3.6 公众参与投入成本

该项目几年来前后发放公众参与调查表上万份，召开公众参与准备会、座谈会等上百次，直接及间接参与公众参与调查的工作人员数百人。印刷公众参与环保宣传册，充分利用各种大众传播媒体宣传环保知识，公布环保信息。政府各相关部门也先后介入指导公众参与的调查工作。公众参与调查结论真实，反映了群众诉求，为决策部门提供了依据，但公众参与投入的时间、人力、物力成本较大，也直接影响到项目的开工计划，增加了各个部门的压力。因此，在环境影响评价计费中应单独考虑公众参与投入成本。

4 结语

该项目公众参与形式多样，覆盖面广，渗透于项目的全过程，可以作为目前铁路项目公众参与的典型案例。通过公众参与环节将前期方案规划、设计对环境的影响以及公众对环境保护意识的高标准严要求等有机结合起来，对整个项目的实施决策起到关键作用，但是公参过程中反映的现象应该是目前困扰铁路规划部门、设计部门、建设部门以及环保部门亟需思考研究的问题。

2015-12-18；

2016-01-19

党辉(1973-)，女，天津人，高级工程师，主要从事环境影响评价与环境工程设计工作。

2095-1671(2016)01-0016-04

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