城镇化进程中社会消防力量网格化管理问题探讨

蒋慧灵，彭　娟，王　允

(1.武警学院 消防工程系，河北 廊坊　065000； 2.湘潭市消防支队，湖南 湘潭　411100)



城镇化进程中社会消防力量网格化管理问题探讨

蒋慧灵1，彭娟2，王允1

(1.武警学院 消防工程系，河北 廊坊065000； 2.湘潭市消防支队，湖南 湘潭411100)

面对城镇火灾频发，消防形势日益严重的现状，分析了消防网格化管理的发展现状，指出了当前网格化管理存在制度落实不到位、未考虑城镇网格内的火灾风险因素、网格内社会消防力量配置不合理以及缺乏长效管理机制等问题，并分析了其中原因，提出了从建立健全法律体系、改善消防安全网格化管理模式、依据城镇火灾风险等级建立城镇消防安全网格化管理力量配置机制以及完善消防安全网格化管理运行保障体系等四个方面完善城镇消防网格化管理的建议，规范的社会消防力量网格化管理对减少城镇火灾风险和损失将发挥重要作用。

城镇化；社会力量；消防网格化管理；管理模式

近年来，我国城镇化建设迅猛发展，在2020年我国将实现城镇化率约为60 %。然而，我国火灾形势逐渐从城市向城乡结合部、县城、乡镇等地区转移，其中“三合一”、“多合一”和“九小”场所成为亡人火灾的集中区域，以“小火亡人”类火灾最为突出。原因主要表现在三方面。一是城乡结合部人员组成复杂，流动人口多，消防意识淡薄，消防基本常识欠缺，火灾隐患大。二是与城镇化进程相配套的城乡公共消防基础设施建设远远跟不上经济快速发展的步伐，现有的消防基础设施满足不了火灾防控体系的需求。三是依靠现役消防力量开展防火工作存在明显不足。因此，在目前火灾形势复杂的情况下，必须动员广大的社会力量参与消防管理，依靠社会力量开展日常消防工作才是解决良策。针对目前消防警力不足、城乡公共消防基础设施欠缺和城镇火灾形势日益严重等问题，公安部提出在街道、乡镇开展消防安全网格化管理，依靠社会力量参与消防管理，改善现有消防格局。但如何有效地依靠社会消防力量，如何有效进行网格化管理还需对其进行深入研究与探讨。

1　城镇消防网格化管理发展现状

在我国，网格化管理最先应用于治安巡逻领域，按照一定的划分原则，将辖区划分成多个网格单元，然后确定网格内的巡警人员，由网格内的巡警具体负责片区内的各项工作，并通过在网格之间建立一种联动机制，形成巡警覆盖至整个辖区的局面[1]。

2007年，李全科以北京市东城区消防体系建设为例研究了城市社区网格化管理，提出在每平方公里内建立一个消防服务中心，形成一个城区-街道-消防服务中心-社区消防站-市政管理的五级网格管理模式，以改善社区的消防管理现状，提升社区消防安全水平[2]。

2011年7月，公安部召开消防部队现场会议，建议在全国开展消防网格化管理。为深入推广网格化管理，有效指导各地如何具体开展网格化，中央综治办等部门下发了《关于街道乡镇推行消防安全网格化管理的指导意见》(以下简称《指导意见》)，确定了网格划分原则、工作目标、主要责任和工作事项。

2012年以后，安徽省公安消防总队、浙江省杭州市消防支队、四川省遂宁市消防支队等地相继开发了 “消防安全数字网格化管理平台”。

2013年，朱咏涛针对我国消防管理中出现的问题，借鉴国外发达国家的消防安全管理经验，对如何完善消防安全网格化管理模式进行了研究，从责任落实和网格的构建上提出了具体的措施[3]。

目前，我国各地现已初步建成了消防网格化管理机制，各地按照文件要求以及根据自身实际情况，将辖区划分了大、中、小三级网格，并制定了相应的管理制度与政策。消防网格化管理的开展，明显提升了社会消防安全水平，调动了社会人员参与消防管理的积极性，加强了消防执法人员与基层消防力量之间的沟通联系，及时有效地排除和督促整改了一大批火灾隐患和违反消防安全行为。但由于各地经济发展不一等方面原因，消防网格化管理出现的差异性较大，取得的效果也各有千秋。

2　城镇消防安全网格化管理中存在的问题分析

目前全国通过开展消防网格化管理，取得了一定的管理成果，但是在网格化管理的运行过程中也渐渐出现了一些问题。

2.1管理落实不到位

自开展消防网格化管理以来，各地政府部门高度重视，联合其他相关部门出台了适合当地实际情况的网格化管理指导意见与实施意见等，召开了很多关于动员开展网格化管理的工作会议，指导并督促基层落实消防网格化管理的相关要求。但有些部门流于形式，将网格化管理工作的开展简单地归结于划分网格、确定网格员并建立档案，做好网格化管理的台账，以应付上级的检查，完全忽略了开展网格化管理的初衷，并未将网格化管理的精神落到实处。

分析存在这种现象的主要原因是，在当前这种模式下，网格员的后续保障机制没有跟上，相关文件只是对网格员的工作进行了要求，却没有制定好相应的奖励措施以及工资福利保障措施。从网格员的角度来看，增加了其工作量但未给出其应有的回报，调动不了网格员的工作积极性；其次，网格员流动性大，有些地区对网格员的选取未考虑到所选网格员是不是固定人口，部分网格员可能因工作需要或者其他原因，使得其在担任网格员一段时间后就撤离了该区域，而有关部门对信息掌握的不及时，导致该网格内的后续工作衔接不上；另外，目前对网格员的管理方面缺乏一个系统性的管理体系，各地标准不一、责任落实不到位等原因，使得网格化管理越往下越难推进。

2.2未考虑网格内的火灾风险因素

当前的网格划分主要是按照属地管理原则，根据行政分区或面积划分网格，而在网格员数量的配置上采用一刀切的模式，未考虑到网格内的火灾风险、网格的实际情况，以及在城镇化进程中可能带来的火灾风险变动等情况，使得网格员的工作任务轻重不一。对于面积大、单位多的网格所配置的人员无法满足网格的需求，网格员工作过于繁重；而对于面积小、单位少的网格所配置的人员则会出现人员闲置的情况。在确定网格员数量以及消防装置时，应该考虑到网格内的火灾风险和火灾风险变动等因素，确保资源的合理分配和满足所有网格的需求。

基于此，公安部提出将高危单位进行分类管理，其中安徽省消防总队通过对单位进行分类，运用火灾风险评估方法，建立了火灾高危单位评估标准，制定出台了《安徽省高危单位消防安全管理规定》，然后根据单位的评估结果以及相应的管理规定对高危单位进行管理。安徽省的做法充分考虑到了单位的火灾危险性，并根据危险性的大小来进行有科学依据的管理，是值得借鉴与学习的，但是对每个单位都进行火灾风险评估，工程浩大，因此，可以采用对区域开展火灾风险评估，根据区域内的火灾危险性的大小来开展消防管理。

2.3网格内社会消防力量配置不合理

社会消防力量的配置属于网格化管理中的一部分，社会消防力量不仅仅指的是参与消防工作的社会人员，还包括简易消防装备。在网格化管理中要求在划分的网格内确定责任人，配置网格员和简易消防装备，但是目前对于网格员数量和消防器材方面配置上未有明确的规定，也没有人研究一个网格内需要多少的网格员才能满足日常消防管理的需求。依靠社会力量开展消防管理是一种必然的趋势，但是如何依靠社会力量，怎么依靠社会力量以及社会力量的配置方法等问题，需要进一步深入研究。基于网格化这一前提，探索一种适用于现有网格内社会消防力量配置的新方法，对各种形式的社会消防力量进行量化，解决目前网格内消防力量配置不均匀的情况是急需解决的问题。

2.4缺乏长效的管理机制

消防网格化管理是消防管理的一个创新之举，应当长期有效的运行下去，但目前关于网格化的开展缺乏一个长效机制，使得网格化管理在开展一段时间后就偃旗息鼓，而流于形式。

目前对消防网格化管理方面在法律上缺乏保障，消防网格员的地位还未得到广大群众的认可，在开展工作的时候会受到质疑；另外，没有具体明确网格员以及资金的来源，对网格员的利益没有保障到位，相当于只是额外的增加了基层网格员的日常工作，却没有在其他方面对其进行补偿；责任不明确，使得各部门出现相互推诿等现象，造成网格化管理难以长期有效的推行下去。

因此，消防网格化管理需建立一套长期有效的消防安全网格化管理体系。在这套网格化管理体系中，急需解决社会消防力量的配置问题、社会消防力量的保障问题及社会力量的组织管理等问题。

3　完善城镇消防网格化管理的建议

3.1建立消防安全网格化管理法律体系

在消防网格化管理的开展进程中，各街道办、乡镇政府虽然都划分了网格，以行政指令的形式推动了网格化管理的运行，确定了各网格的负责人和主要工作，但未从法律的角度明确其法律责任和法律地位。因此，建议首先从建立健全法律法规体系着手，明确消防安全网格化的基本任务、内容、基本原则、管理体制、管理机构的职能，制定相应的激励机制、保障机制、运行机制等，对消防网格员的地位、组成、任务、权利、义务、管理、指挥、运行、保障、责任等方面都以法律的形式予以明确，为消防网格化管理工作构建一个可行的实施体系[4-5]。

3.2改善消防安全网格化管理的管理体系

目前，主要是现役消防部队负责对消防网格化管理的督促与指导，没有专门的机构或部门具体负责消防网格化管理的各项事情。参照公安部消防局下设的社会消防指导处，建议在政府的指导下，在省、市、县三级消防部门设立社会消防指导处(科)或消防网格化管理指导处(科)，具体负责指导社会人员参与消防管理。建立和完善大、中、小三级网格的管理，对各级网格实行监督和指导。

大网格的管理体系指的是在街道和乡镇一级的管理队伍，由街道办和乡镇主要负责人担任大网格的第一责任人。大网格员在网格化管理中主要起领导作用，负责指导下级网格开展消防工作以及处理下级网格移交的火灾隐患，对不能处理的则移交给公安消防部门。对大网格内消防办公室的成员按照其工作性质，根据网格类型具体明确其分管的范围，防止各部门在开展消防工作时因分工不明确而出现相互推诿的现象。

中网格是整个网格化管理中最重要的组成部分，起到承上启下的桥梁作用，服从上级网格的安排与管理，负责管理下级网格。其管理体系是针对社区和行政村一级的管理队伍，由社区居委会、村民委员会主任担任消防管理的第一责任人，管理队伍由社区警务室、治安巡防室、物业保安室、志愿消防队等负责人组成，全面负责中网格内的消防安全管理工作。

小网格的管理体系是针对街区、居民楼院、村民小组为单元的基层管理力量，其管理的对象是单位、人民群众，是由整个体系中的基层消防力量，接受上一级网格员的管理。小网格员具体负责本级网格内沿街小铺、商铺、单位、居民楼等场所的防火检查，初起火灾的扑救以及消防安全宣传等日常消防工作，是网格化管理中各项消防工作的具体实施者。

3.3依据城镇火灾风险等级建立城镇消防安全网格化管理力量体系

城镇处于农村向城市发展的一种过渡阶段，在表现形式上，主要包括县级镇、建制镇以及集镇[6]。城镇网格指的是在城镇范围内，按照属地管理原则而划分的网格，城镇网格火灾风险评估方法建立在现有的城市区域火灾风险评估方法的基础上，可以将网格按照建筑性质与网格属性划分为居住区、商业区与工业区，并针对这三个区域的火灾风险特点，建立相对应的指标体系，为网格内的社会消防力量和消防装备的配置提供指导方向与依据。

3.3.1人员组成与分析

在消防网格化管理开展过程中，以文件的形式要求在各乡镇、街道办成立消防安全委员会，建立消防安全办公室，由办公室成员具体负责辖区内的消防管理工作。依靠辖区内的专兼职消防管理人员、巡防队员、保安、行政村社区“两委”成员、社会单位消防安全负责人、消防志愿者等社会基层人员来具体实施各项消防工作[2]。这些人员是目前开展消防安全网格化管理中，通过政府以及消防部门的力量动员起来的人，也是目前我们所依靠的社会消防力量。因此，力量配置主要是针对中小网格的社会消防力量进行配置。

另外，在依靠社会人员开展消防工作时，还可以动员辖区内退伍转业的消防官兵。近五年，我国退伍和转业的消防官兵数量总数达15.5万余人，而目前我国现役消防官兵人数仅有17万余人，相比而言，退伍和转业的消防官兵数量是比较庞大的。而这样一批庞大的退伍转业的消防官兵有丰富的消防专业知识和技能，可以将其充分利用。

3.3.2社会消防力量的配置方法

社会消防力量配置的法律依据有《消防法》“120号令”《关于加强和改进消防工作的意见》《企业事业单位专职消防队组织条例》《指导意见》《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》(以下简称“61号令”)《一般单位消防安全“四个能力”建设标准》等。依据《消防法》中的对政府、各部门、单位以及公民履行消防责任的要求，应充分发挥各部门的作用，动员社会力量参与消防管理，并组建社会消防队伍。

社会消防力量配置方法是建立在城镇网格火灾风险评估的基础上，根据网格的火灾风险等级和火灾特点，按照网格类型来明确消防网格员的工作性质，在遵循社区内成员“就近、及时、义务、自愿”原则的基础上[7]，先考虑满足高风险区域的需求，然后再考虑其他区域的需求，以满足网格内消防安全需求为目的进行配置。对于消防器材的配置则是先考虑满足扑救初起火灾的需求，然后再考虑其他方面的需求。

3.3.2.1高火灾风险区域的配置

高火灾风险等级表明该区域内发生火灾的可能性大，而且一旦发生火灾将会造成很大的损失，因此，对于该区域内的社会消防员，需要保证其具有扑灭初起火灾、控制火势以及排除辖区火灾隐患的能力，主要集中在简易的灭火设备和社会消防员上的配置，形成一支以扑灭初起火灾为主的社会消防灭火队伍，同时该支队伍还负责对辖区进行消防培训、防火检查等。

在《消防法》以及“61号令”等消防法律法规中明确规定了所有单位均应制订灭火应急预案，并定期开展消防演练，以减少火灾事故伤亡及火灾损失。

对于网格内的灭火救援队伍的配置，可以采用编制应急预案的方法来确定，以保证能够在第一时间有效控制并扑灭初起火灾。按照灭火预案内容，根据人员任务分工分成火场指挥部、灭火行动组、疏散引导组、火灾现场警戒组、后勤保障组和机动组[8]。建立一支处置初起火灾的灭火救援队伍所需人数为15人，这与《乡镇消防队标准》中对一级乡镇专职消防队人员数量的要求一致。

3.3.2.2中火灾风险区域的配置

中等火灾风险表明该区域内发生火灾的可能性相对较小，可以通过及时发现火灾隐患并督促整改来降低辖区内的火灾风险，对于该区域内的社会消防员，主要保证其能够满足日常消防监督管理所需人员数量和消防检测装置，形成一支以排除火灾隐患以及进行消防宣传教育为主的社会消防检查队伍。美国的消防力量由职业消防和志愿消防组成，其中对志愿消防员的要求是需满足每月出勤至少24 小时，否则将会被除名[9]。可以参考美国的对志愿消防员的管理办法，按照网格内单位数量和公安部61号令要求的检查频次和时间来进行确定社会消防力量的数量。

3.3.2.3低火灾风险区域的配置

低等火灾风险表明该区域内发生火灾的可能性小，火灾造成的损失也比较小，对于这种区域主要通过提高人员的消防安全意识来防止火灾的发生即可，重点在于开展消防宣传教育，形成一支以消防宣传为主的社会消防宣传队伍。

3.4建立消防安全网格化管理运行保障体系

按照网格属性和火灾风险等级，明确各网格初起火灾处置流程、防火检查处置流程、消防宣传教育运行模式。

3.4.1做好网格员的保障

一是依靠综治办，人事、劳动等政府部门，协调人员的来源，以保障网格内人员配置的需要。二是大力发展消防培训机构或消防中介组织。依靠消防培训机构或消防中介组织，承担消防网格员的消防安全教育培训工作，提高网格员的消防专业素质，使其具备开展日常防火检查、消防宣传和处置初起火灾的能力。三是建立消防网格员的逐级负责管理机制。消防网格员的管理采取逐级负责的管理机制，由上一级网格具体负责下级网格人员的管理。目前缺乏一个专门的机构来负责管理或指导网格化的开展，建议在省、市两级设立社会消防指导处，或依托政务大厅成立一个网格化管理办，具体负责消防网格化管理的各项工作。四是实行定期汇报机制。为保证网格员能够完成日常的消防工作任务，网格员需每月至少有24 h从事消防工作，每月向所在网格的网格负责人汇报工作情况，将相关材料汇总至网格负责人，并向上级网格汇报工作。各级网格应每月组织召开一次消防例会，对本月的消防工作进行总结，传达下月的工作计划与目标。

3.4.2做好网格化管理经费的保障

网格化管理运行所需经费以政府财政划拨为主，并列入政府年度财政预算内，但是以目前单一的依靠政府财政拨款的方式，难以保障消防安全管理所需经费的正常运转，因此需加强对消防经费保障机制的建设，多渠道筹集消防资金。

加大对消防工作的资金投入，首先需要保障资金的来源，建立多元化的消防经费筹集体系，除了将其列入政府年度财政预算外，各级政府应鼓励社会捐献，并设立消防专项基金会，鼓励社会人员、公司、企业、单位等，参照《公益事业捐赠法》等相关法律法规进行捐赠和援助[10]。将募捐所得的经费投入到消防设施建设、人员队伍培训、日常训练、办公用品支出等方面，由网格办管理员具体负责经费的支出，并建立经费管理制度，为网格化管理的有效运转提供充足的资金保障。

对于工业区内的专职消防队建设所需费用，可以由政府部门拨款补助，另外各企业按照企业的规模、资金收入等情况，共同负责承担相关费用，其中包括专职消防队的建队和养队的经费。

3.4.3做好网格内消防装备的保障

消防装备的保障包括个人防护装备、消防设施、消防器材三个方面，消防装备的配置则依据前文所建立的配置标准进行配置，对于网格内的消防装备的来源可以采用以下几种方法：一是由政府拨款购买，从消防经费预算中划拨；二是消防产品公司赞助；三是公安消防部门替换下来但未报废的旧装备或闲置的消防装备；四是由社区人员、单位集资购买；五是合理分配网格内现有的消防装备。

3.4.4建立奖惩措施

建立社会力量参与消防管理的激励机制，激发消防网格员参与消防网格化管理的积极性，保障消防网格员的合法权益。根据消防网格化管理的各项工作，制定明确的工作考评细则，并将消防网格化管理工作纳入政务督察、平安建设和社会治安综合治理的考评内容，然后根据当地的实际情况制定奖惩标准，落实考评制度与相应的奖惩制度[11]。

各部门应建立相应的消防网格化管理的考评制度，以提高对消防管理的重视程度，进而保障消防网格化管理的有效运行[12]。将网格化管理的考评工作与网格员的本职工作一起考评，一起奖惩，凸显“干与不干不一样，干好干坏不一样”，以充分提高网格员的工作积极性与工作责任感，从而确保网格化管理能够长期有效的开展[13]。

3.4.5搭建网格化信息管理平台

随着网格化管理的不断推进，传统的建台账、发文件等方式，严重地制约了网格化的开展。由于缺少一个有效的载体，各级网格之间，消防部门与网格管理人员之间的交流困难，信息共享不畅，大大地增加了网格员的工作难度。在信息化的时代，应在消防网格化管理中充分运用信息化技术，利用高科技开发消防安全数字化管理平台，借助一个有效的载体，构建一个“实时管控、多向互动、资源共享、便捷高效”的信息平台[14]。

4　结束语

城镇化进程中，消防形势严峻，消防安全管理复杂，需要各个部门、各个行业、各社会单位和社会人员的积极参与，涉及面广，管理要素多，对管理者的消防专业素质要求比较高，因此，是一项比较复杂的系统工程。如何将消防安全管理落到实处，需要将网格化管理的模式科学地、有保障地贯彻下去，从法律、制度和机制、人员和经费等方面进行综合保障。当越来越多的社会力量积极参与消防安全管理，意识到消防安全的重要性，消防安全的形势才可能越来越乐观。

[1] 曹刚．关于开展网格化消防安全管理工作的几点思考[J]．水上消防，2012(4)：12-15．

[2] 李全科．我国城市社区网格化管理应用研究——以东城区消防体系建设为例[D]．北京：北京化工大学，2009．

[3] 朱咏涛．消防安全网格化管理模式创新研究[D]．武汉：华中师范大学，2013．

[4] 张清．城市社区网格化管理研究[D]．厦门：厦门大学, 2013．

[5] 杨隽，董希琳．公共危机应急救援力量体系研究——顶层设计、实践探索与政策建议[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2013．

[6] 许玲．大城市周边地区小城镇发展研究[D]．西安：西北农林科技大学，2004．

[7] 贾亮．城镇化进程中消防管理创新工作探讨[C]//建筑科技与管理学术交流会论文集．北京：北京恒盛博雅国际文化交流中心，2014：121-122．

[8] 公安部消防局．消防安全技术综合能力组织编写[M]．北京：机械工业出版社，2013．

[9] Kenneth B．Perkins．Volunteer Firefighters in the United States：A Descriptive Study[J]．Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 1998, 18(3)：269-277．

[10] 顾建一．从汶川地震经费保障看未来应急救援经费保障体系建设[J]．军事经济研究，2008(12)：64-68．

[11] 陈伟．如何建立完善消防安全网格化管理机制[J]．硅谷，2013(17)：129．

[12] 王健林．社会消防安全网格化管理探索[J]．中国公共安全(学术版)，2014(2)：52-54．

[13] 孙旭莉．消防安全网格化管理创新研究[J]．消防技术与产品信息，2014，12(10)：64-65．

[14] 石文林, 刘志强．消防安全管理系统的开发与应用[J]．消防科学与技术，2012，12(8)：894-898．

(责任编辑陈华)

A Discuss on the Problems with Social Fire Grid Management in Urbanization in China and Suggestions

JIANG Huiling1, PENG Juan2, WANG Yun1

(1.DepartmentofFireEngineering,TheArmedPoliceAcademy,Langfang，HebeiProvince065000,China;2.XiangtanMunicipalFireBrigade,Hu’nanProvince411100,China)

Faced with a frequent occurrence of fire accidents, and based on the analysis of the situation of fire grid management, this paper analyzes and points out the problems with the grid management, then some suggestions are put forward that a legal system should be established and the fire grid management system be improved, social fire safety power be configured by the fire risk grading of towns and a well-running social security systems for the fire grid management system should be established and improved for a better social fire management and the reduction of heavy losses.

urbanization; societal forces; fire grid management; management systems

2016-02-28

2013年公安理论及软科学研究计划项目“信息化视野下消防部队警务机制创新研究”(2013LLYJWJXY029)

蒋慧灵(1975—)，女，湖南祁阳人，教授； 彭娟(1991—)，女，湖南湘潭人； 王允(1979—)，女，山东莱芜人，副教授。

●消防监督管理

D631.6

A

1008-2077(2016)06-0069-06