借鉴石狮市经验推进晋江市金井镇“镇改市”的思考

林秋玲

(中共泉州市委党校，福建　泉州　362000)



借鉴石狮市经验推进晋江市金井镇“镇改市”的思考

林秋玲

(中共泉州市委党校，福建泉州362000)

摘要：我国经济强镇的管理权限低，发展受到越来越多的制度制约。新型城镇化试点推进“镇改市”，有望破除这一瓶颈，但仍需在实践中探索成功经验。通过分析石狮市“镇改市”的成功经验，提出晋江市金井镇应借鉴石狮经验，从增强人气聚集、选择合适模式、争取获得上级政府支持等方面积极探索小城市改革试点的对策思考。

关键词：镇改市；强镇扩权；城镇化；金井镇

第六次人口普查资料显示，目前我国常住人口10万以上的建制镇约150个，其中常住人口在10万～20万的建制镇有140多个，常住人口在20万～50万人的建制镇约有10个，个别镇的人口甚至超过了60万。针对这批成长越来越快、甚至总体规模已经超过所在地县城的大镇，该以什么途径合理地加以转化，使之成为推进新型城镇化进程的重要力量，是非常值得探讨的问题。国家发改委、住建部等11个部门联合印发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》提出，将选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作。而“镇改市”就是把人口、经济、财政、税收以及基础设施建设等相关指标达到一定规模和标准的镇改设为市。“镇改市”的实施一方面可以推进城镇化进程，实现就近就地城镇化；另一方面能放开原先制度上对于镇的约束，促进强镇的全面发展。

福建省委、省政府下发的《福建省关于促进中小城市和城镇改革发展的若干意见》中明确提出划定15个中心镇开展小城市试点。由于不同镇的经济、人口规模不同，产业结构各异，地理位置相差较大，因此，还应从自身条件出发，选择合适的“镇改市”路径，构建新型城镇化模式。但我国“镇改市”的实际经验尚且不足，改革开放以来，全国由镇升格为县级市的只有2个，一个是福建石狮市，另一个是广西东兴市。本文拟对作为福建省15个开展小城市试点的中心镇之一的晋江市金井镇与已在1988年实现“镇改市”的石狮作比较研究，并借鉴石狮经验探索推进金井镇培育“镇改市”新模式。这对沿海发达地区的其他中心镇推进“镇改市”具有一定的借鉴意义。

1　理论与综述

“镇改市”提出的背景是沿海很多强镇在发展阶段遇到了制度瓶颈，因而想通过获得更多权利来释放制度上的约束条件，实现从镇到市的转变和产业的更高层次调整。中科院方创琳教授[1]指出，“镇改市”是在国家推进新型城镇化的大背景下提出的，未来要把小城镇或者建制镇作为突破口，实现农业人口就近、就地市民化。“镇改市”后，农民进入市的成本相对较低，而镇在生产力发展水平、空间地域方面更接近农村，容易就近吸纳转移农民就业和居住，在带动农村经济社会发展方面比大城市有着更多的优势。因此，从新型城镇化角度看，大镇在行政级别升级后，其功能定位和产业定位也会随之改变，基础设施的建设标准会向城市看齐，土地、财政政策也有更高的自主权，综合而言就是镇将有更大的发展空间。

由于“镇改市”的经验在我国相对缺乏，因此，国内针对此方向的文献研究较少，一些学者也只停留在理论分析上，但这些文献依然提供了一些改革的思路。例如，黄忠怀等[2-3]认为在我国现行制度框架下，超级大镇设市还面临若干障碍，包括设市模式与行政归属问题、设市标准的调整、审批问题等，消除这些障碍才能推行大镇改市；还指出若从行政区划角度来进行“大镇设市”改革，将大镇提升至一个适合的级别以适应超大型乡镇经济社会的发展，是解决制约超级大镇进一步发展的有效途径，但其并未给出合适的级别标准。崔慧姝[4]从乡镇政府职能转变的视角，提出在改革的具体操作方向上，农业型乡镇应以“派出与合并”为主，工商业型乡镇则应积极探索“撤镇改市”。傅蔚冈[5]指出无论是强镇扩权或者撤镇设市都只是一种头痛医头的临时办法，而没有改变制约中国城市发展的顽疾。中国真正问题在于城市发展依赖于行政权力，所以关键是要在制度层面上改变行政制约权。同时进一步指出要让市场在城市发展中起到主要作用。

目前“镇改市”的定位不明，实质上是由于对“镇改市”模式存在着争论。不同模式下涉及的各方面权力和利益是“镇改市”推进过程中的最大阻碍。纵观最近20年来中国的“镇改市”模式，沈雪潋等[6]认为可以分为四类：一是温州型“镇级市”，即不调整行政级别，只将部分县(市)的经济权力下放，实现扩权强镇；二是巢湖型“副县级镇”，安徽巢湖市决定将桐场、柘皋、黄麓、槐林四镇升格为副县级，通过提高镇的行政级别来获得财权和事权，推进农村城市化建设；三是杭州型“镇改办”，即把离县城比较近的乡镇一级政府变成县(市)的街道办事处，成为县(市)的派出机构；四是东莞与中山两市适时选择若干面积偏小、地理相邻的镇，探索“镇改区(区下不设街道)”的模式。总体来看，这四类“镇改市”都是把管理重心下移，增强基层政府的财政能力，核心要义是用城市的标准来建设和管理城镇。当然除了上述四种模式之外，实践中还有两种。一是单独设市，也称切块设市，即将原先的镇从所属县中分离出来，单独升级为县级市，或者将原先不属于它的周边乡镇也划过来共同设立为市。这种“镇改市”的模式能使镇获得更大的自主权利和更广阔的发展空间，促进中小城市的发展，推动城镇化进程，此模式的成功案例如石狮市。二是县辖的镇级市，即将有条件的大镇在其所在县下设市。这个市仍是乡镇级别，属于乡镇政区，可以说这个模式是对强镇发展模式的重新定位，而非全部替换到市的层面。因此，这个“市”有虚拟的性质。很多学者也比较认可这个模式。从理论上看，“县辖的镇级市”模式可以避免县城和大镇之间的利益分割关系，通过在财政、土地上的适当放权，不仅可以让大镇更有利的发展，也能带动镇周围的经济发展，从而从整体上提高该县的竞争力。此外，该模式也可以避免行政区划的重新划分，有利于县的稳定。

2　晋江市金井镇的“镇改市”现状

2.1金井镇概况

金井镇位于闽东南晋江沿海，南接厦门，北靠泉州，距金门岛仅10.37 km，陆地面积56.7 km2，全镇常住人口10.1万人，下辖2个社区、20个村委会、60个自然村和2个居委会，旅居海外的侨胞和港、澳、台同胞10多万人，是福建省著名的侨乡。金井镇工商业较为发达，已形成涉及纺织服装、新能源、港口物流、商业商贸、旅游文化等的产业体系，同时，教育、医疗、养老等社会服务配套也较好。2010年2月，福建省政府出台了《关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见》，金井镇被列为全省小城镇建设改革试点，成为海西建设的中心城镇，同时也是泉州市3个试点镇之一、晋江市唯一省级试点镇。2014年11月，福建省委、省政府下发的《福建省关于促进中小城市和城镇改革发展的若干意见》中划定的15个开展小城市试点的中心镇，金井镇便是试点的中心镇。金井镇自2010年2月被福建省委、省政府确定为小城镇综合改革建设试点以来，充分利用各级政府给予的优惠政策，进一步拓展发展空间，城市建设进一步优化，镇区中心建成区面积增长一倍，基础设施不断完善，经济社会保持平稳发展。2015年，金井镇全年完成规模以上工业总产值181.38亿元，完成固定资产投资34.62亿元，限额以上批发零售额50亿元，财政收入达7.21亿元。此外，54个小城镇建设项目完工(部分完工)10个，在建32个，完成投资22.09亿元。

2.2金井镇实行“镇改市”面临的障碍

《福建省关于促进中小城市和城镇改革发展的若干意见》中指出“第一批15个中心镇开展‘小城市’培育试点，条件具备的可以设立‘镇级小城市’”。作为试点之一的金井镇虽然近年来在小城镇建设方面进行了积极探索，但要升级为小城市还有一定难度。

2.2.1人口聚集能力不足人口是城市的基础，其与工商业发展是相互促进的关系。与当时石狮镇在升级为市前的26万镇区人口相比，金井镇的人气却略显不足。2015年，金井镇户籍人口数为5.7万人，流动人口4.4万人。小城镇试点多年来，常住人口和流动人口数量基本不变。根据金井镇总体规划，至2015年镇区人口将达到7万人，但目前还未能达到。在城镇化进程中，金井镇人气聚集不足，说明了金井镇的发展尚有不足，经济、产业和人口仍未达到规模，对周边地区的影响力还非常有限。而影响、制约金井镇人口集聚和人气不足的原因主要有：一是金井镇地处晋江市的南部，离中心城区相对较远，因而较少企业原意入驻金井；二是金井镇本身的产业结构不合理，其产业主要以传统纺织服装业为主，第三产业发展较为缓慢。

2.2.2城镇化进程慢由于地处对台特殊区位及其历史因素的影响，金井镇多年来未能进行大幅度开发，发展缓慢，城镇化率与其他地区相比较低，城镇化基础较为薄弱。此外，由于小城镇试点以来，恰逢各级政府开展城市大规模建设，忽略了对金井这一小城镇的投入，投入不足严重影响了金井镇的发展速度，导致城镇化速度不够快，小城镇的试点效应也未能有效发挥。

2.2.3镇村的公共服务差别较大小城镇试点以来，金井镇投入的基础设施建设力度比较大，但农村地区由于基础条件差，其发展远远落后于城镇，交通、医院、供水、燃气、电力、通讯等配套资源和设施也尚不能全面惠及农村。

3　石狮市的“镇改市”经验分析

3.1石狮市概况

石狮市位于福建省东南沿海，原是晋江市所辖的镇。20世纪90年代以前，随着经济的快速发展，石狮镇原有的政权职能、机构设置、人员配备及各种基础设施都难以适应经济发展，进而产生了“经济发展而行政管理跟不上”的矛盾。这个矛盾重点表现为镇党政机关干部编制过少、行政管理和治安管理跟不上、财政收入与晋江市对石狮的财政投入不匹配、基础投资欠缺等问题。1987年12月17日，经国务院批准，析晋江县石狮、蚶江、永宁3个镇和祥芝乡，置石狮市，由泉州市代管，为省辖县级市。石狮在“镇改市”后，在行政管理体制、经济体制上都进行了相应的改革，取得了深刻变化，这就非常有利于石狮产业的“走出去”，市综合实力得到了显著提高。截至2015年底，全市户籍人口数为31.7万，外来人口保持在40万左右，现辖7个镇2个街道办事处、102个村25个社区。2015年全市实现地区生产总值676.5亿元，公共财政总收入(不含基金)59.3亿元，当年的经济综合实力位居全国中小城市百强第17位。

3.2石狮“镇改市”的经验分析

3.2.1工商业发达与人口聚集为石狮“镇改市”奠定基础升级前的石狮镇是全国重点侨乡之一，面积为48.6 km2，其中镇区面积1.8 km2；全镇共有18000户85780人，其中镇区26000人。1983年以来，该镇先后开辟了农产品市场和小商品市场各3个，个体商贩的摊、店达3400多家。每天都有来自各地的数以万计的客商云集石狮，产品更是畅销至全国各个省市，仅全国各地常驻石狮的各种采购站、办事处就有45个，是闻名全国的服装和“洋货”集散地[7]。1986年全镇外贸出口收购总值达1325万元，收取“三来一补”(来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易)工缴费121万美元。全镇形成了以服装为主体，家用电器、工艺美术、电子玩具、塑料制品、鞋帽等门类较为齐全的商品生产体系，胸罩内衣、羽绒制品、工艺蜡烛、电子玩具和通草画等名优产品远销欧美、港澳等30多个国家和地区。不仅如此，石狮一批企业还积极发展横向联系。据统计，1986年石狮有各类企业之间联营的有94家，与省内外各地联营的有30多家，联办公司6家，省内外在石狮办公司30多家，企业的发展能力和经济活力较强。这都为石狮镇的升级提供了基础。

3.2.2各级政府支持与重视促进了石狮“镇改市”的转型石狮镇设市获得了省、市、县三级政府的支持。在设立前，省、市、县就联合组成了调查组，深入调查，征求有关乡镇和各方面的意见，并经反复讨论后确定将石狮、永宁、蚶江镇和祥芝乡等四个乡镇从晋江县划出来，单独建立石狮市(县级)的模式。这种模式一方面扩大了石狮镇的经济体量，当时合并后人口总数达23.67万人，工农业总产值达2.44亿元，并有七所中学，3900多名学生；另一方面赋予了石狮相当于省辖市一级的经济管理权限，大大增强石狮发展的自主性与灵活性。体制束缚被削除后，石狮的生产力得到了进一步解放，经济社会获得了高速发展。

3.2.3乡镇间密切的经济往来促使石狮成为区域经济增长极石狮合并的四个乡镇，历史上几次行政区划变更，曾属石狮管辖，地理位置与石狮毗邻、形成东南沿海一整块，水陆交通相连，经济往来较为密切，且祥芝、永宁、蚶江均有天然港口，利于对外通航。此外，石狮在晋江东南一带已成小区域经济中心。建市后，进一步发挥石狮对周围农村“凝聚”、“辐射”作用，有利于运用市场机制，发展石狮地区“贸工农”型的经济格局，建设“农稳、工富、商活”全面发展的新型城市。

4　借鉴石狮经验，促进金井镇“镇改市”发展的建议

2015年8月，福建省政府下发的《福建省人民政府办公厅关于开展小城市培育试点的指导意见》指出：要建立小城市培育试点工作年度考核机制，实行动态管理和淘汰机制，对连续两次考核不合格的试点镇，经省政府研究同意后取消其试点资格。这对试点镇来说既是动力也是压力。虽然石狮与金井在各方面条件存在较大的差异，但石狮的成功经验，对此次作为小城市试点镇的金井有一定的启示与借鉴作用。

4.1聚集人气，完善条件

城市的发展应有一定的人口数量与之相匹配。因为有了人流，才有物流、商流和资金流，才能促进地区经济的可持续发展。对于人气不足的金井镇来说，聚集人气是目前最为重要的任务。

4.1.1重视园区建设，培育传统产业新增长点重视装备制造业基地金井园的招商力度，力促一批大项目、好项目落地建设。加快入驻项目建设，力促铭锋二期、港益二期、幻彩服装和骏鹏服装建成投产，兴凯机械、天庆钢铁、索密克和宏雅数控开工建设。培育传统产业的新增长点，规划33.33 hm2中小企业创业园，吸引本地具有发展潜力的成长型纺织服装企业入驻金井。

4.1.2重视有优势条件的新兴产业的发展，增强人口集聚效应应重视优势新兴产业的发展，如港口物流、海洋新兴产业、滨海旅游业、金融服务产业等。尤其在港口物流方面，金井镇拥有着天然海港和10砘级码头的优势。应加快围头港区二期堆场建设，培育新航线新路线，提高和扩大集装箱堆载能力和进出量。同时，加快围头物流园区建设，引进物流企业入驻，并提供500人左右的就业岗位。

4.1.3加快福州大学晋江校区的建设福州大学晋江校区选址在金井镇，为此，金井应全力推进福州大学晋江校区的建设，培育科技孵化企业，打造先进科技成果转化中心，同时设立大学生创业基金，对大学生创业项目中科技含量较高并具有广阔市场前景的应用性项目给予大力支持，培育新的增长点。

4.1.4加强对台合作由于金井镇与台湾金门距离很近，应加快推进两金旅游协作区及两岸农业合作交流平台的建设，争取设立对台经贸先行区，进一步加强对台经贸交流合作，深化晋台产业对接，承接台湾的产业转移，实现优势互补、互动发展。

4.2立足实际，确立“镇改市”模式

无论是目前正处于“镇改市”的试点大潮中还是已逐渐形成了规模的经济大镇，选择适合自己的发展模式尤为重要。从前文分析可知，不论从城镇化水平还是人口集聚的角度看，目前金井镇还达不到“市级”的条件。《福建省人民政府办公厅关于开展小城市培育试点的指导意见》指出，开展小城市培育试点的镇，可适时推动区划调整，鼓励试点镇进行撤并、整合周边乡镇和开发区，在管理体制机制等方面进行积极探索，拓展试点镇发展空间，增强集聚辐射能力，提升集约发展水平。因此，在总模式的选择上，金井镇可借鉴石狮经验，可以考虑与地理上接近、产业结构相似的英林镇共同设立“县辖市”，形成类似于石狮的“半岛市”。当然，由于英林镇的经济总量、发展水平与石狮有较大的差距，因此，设立的只能是“县辖的镇级市”而不是“省辖市”。从经济发展角度看，两个镇合并设市有利于两镇连动发展，优势互补；有利于提高影响力，获得更好的发展机会；有利于促进两镇所在地公共服务水平的提升；有利于获得更多的管理权限，提高行政效率。

4.3争取获得上级政府的支持

金井镇应积极探索并争取上级政府赋予一些的强镇扩权的政策支持，如更多的工作人员配额、更高的土地开发权、调整财政收入比例或者建立一个与指标挂钩的模式，通过放权使经济发展、空间区划和行政管理三者相匹配等，从而打破阻碍小城镇发展的条条框框，解决金井在发展过程中所面临的土地、户籍、财税、投融资、行政管理等方面的制约。此外，还应加大民生保障力度，加快教育资源整合，梳理医疗卫生发展规划，推进“三位一体”的养老服务体系建设，缩小镇与村在公共服务上的差距。

参考文献：

[1]黄俊溢. “镇改市”：就地城镇化主战场——访中国科学院地理所区域与城市规划设计研究中心主任、博士生导师方创琳[N]. 中国经济时报，2014-08-04(10).

[2] 黄忠怀，周妙. 新型城镇化背景下“超级大镇”设市研究[J]. 北京行政学院学报，2013(4)：10-13.

[3] 黄忠怀，邓永平. 大镇设市与基层政区设置的改革创新——基于促进超级大镇进一步发展的视角[J]. 城市问题，2011(12)：75-78.

[4] 崔慧妹. 乡镇政府改革的逻辑导向与操作方向[J]. 理论导刊，2011(9)：21-25.

[5] 傅蔚冈. 撤县设市并未改变“城市顽疾”[N]. 新华日报，2013-05-14(B07).

[6] 沈雪潋，郭跃. 新型城镇化背景下的我国“镇级市”改革研究[J]. 经济学家，2013(8)：71-78.

[7] 晋江县人民政府. 关于晋江县石狮镇升级为县级市建制的报告[R]. 1987-07-11.

收稿日期：2015-09-24

作者简介：林秋玲(1975-)，女，副教授，研究方向：区域经济. E-mail：13599298283@139.com

doi:10.16006/j.cnki.twnt.2016.03.010

中图分类号：F299.21

文献标志码：A

文章编号：1637-5617(2016)03-0052-05

Thinking on the Promotion of Cities Upgraded from Towns of Jinjing in Jinjiang City by Borrowing Ideas from Shishi

LIN Qiu-ling

(PartySchoolofC.P.CQuanzhouMunicipalCommittee,Quanzhou,Fujian362000,China)

Abstract:The administration privileges of the strong towns of economy are low, and their developments have been restricted by more and more institutions in our country. The pilot projects of cities upgraded from towns which are advanced by the new urbanization are expected to break this bottleneck, but it is still necessary to explore the successful experience in practice. By analyzing the successful experience of Shishi City, the countermeasures are put forward in this paper, namely, the Jinjing Town of Jinjiang City should learn from the experience of Shishi City to actively explore the experimentations in small urban reform from such aspects as enhancing the popularity gathering, selecting the appropriate models and obtaining the superior governments’ support, etc.

Key words:cities upgraded from towns; power expansion of strong town; urbanization; Jinjing Town