基于外部性理论探索城市社区治理改革创新思路——以环境治理为例

顾锋娟　胡　楠（中共宁波市委党校，浙江 宁波 315012）



基于外部性理论探索城市社区治理改革创新思路
——以环境治理为例

顾锋娟胡楠
（中共宁波市委党校，浙江 宁波 315012）

[摘要]城市社区治理向高效、快捷、低成本的自治模式转变是城市社区治理创新改革的必然选择，但是目前城市社区居民参与度不高阻碍了其进一步创新发展。本文从“外部性”视角对其根源性进行分析，并以城市社区环境卫生治理为例，阐述外部性问题所带来的治理困境以及内化设计机理，为城市社区其他领域的治理提供创新思路。

[关键词]外部性问题；内部化设计；城市社区治理

一、引言

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。城市社区作为国家治理结构的基本单位，特别是随着社会管理重心进一步下移，城市社区承担着越来越多的社会管理职责，成为推动国家治理现代化变革的重要着力点。国家治理体系和治理能力现代化侧重于制度的改革，强调治理制度的法制化、科学化、规范化、程序化，以及由此带来的治理效率的大幅度提升。城市社区治理的改革则更加侧重治理效率层面的改革，强调从传统的“政府主导”模式转向更为高效、快捷、低成本的“自治模式”。“自治模式”的核心在于城市社区居民的广泛参与。

然而，我国城市居民城市社区治理的参与意识和参与度一直较低，一些学者试图从中国城市社区的“陌生人”社会性质角度进行解释。龚长宇、郑杭生（2011）[1]，陈天祥、叶彩永（2013）[2]指出中国城镇化的推进以及商品房开发建设形成了大量的新型城市社区，其人员来自四面八方，彼此之间大多不认识，信任感缺乏，这种“陌生人”的状态造成了城市社区居民缺乏利他性地参与城市社区治理事务的社会性基础。为此，一些学者开始从情感维系角度探索城市社区治理改革，如，郑杭生（2008）[3]提出通过自治以及完善社区服务体系等方面增进陌生人世界的人与人之间的整合和连接，达到城市社区的“去陌生化”。另外一些学者则从社区成员与社区之间的利益趋同角度来探索城市社区治理改革，如，何绍辉（2012，2015）[4][5]提出利用居民房屋区位品质、市场交易价值与良好的社区环境之间的联系为纽带，增强居民的地域认同感，来推动社区公共意识与社区一致行动力，进而破解陌生人社会的治理难题。情感

胡楠（1988-），男，山东临沂人，中共宁波市委党校讲师，博士，主要研究方向为行政管理。维系和利益趋同看似是两个层面的问题，但实质上都是城市社区治理“外部性”的一种内部化方式。

“外部性”最初只是一个经济学概念，由马歇尔和庇古等人最先提出，后被广泛用于描述“公共物品”的特性，即某一个人在消费“公共物品”过程中，既不能影响，也不能排除其他人对该物品的消费[6]。在城市社区治理方面，良好的城市社区环境本质上也是一种“公共物品”，所有身处社区中的每一位居民都能获得益处，部分社区居民不会因为没有积极参与城市社区治理而被排除在外。这样的后果是大家都不愿意付出时间、精力参与社区自治相关事务，而是坐等他人所带来的治理成果，即出现了城市社区治理中社区居民的“搭便车”心理。情感维系和利益趋同从某种意义上讲是增加了社区居民“搭便车”的成本，包括情感约束、潜在收益、价值损失等。这也就解释了为什么在“熟人”社会相比“陌生人”社会，社区治理中的“搭便车”程度要弱很多。

城市社区治理创新改革的关键在于如何对城市社区治理中出现的外部性问题进行内部化设计，通过制度安排将城市社区治理产生的社会收益或社会成本，转为私人收益或私人成本，在收益和成本的激励与约束下实现城市社区治理中城市居民人人参与的有效激励。基于上述考虑，本文以城市社区环境卫生治理为例，分析城市社区环境卫生治理的“外部性”特征，探索其内部化的路径设计，为城市社区其他领域的治理提供创新思路。

二、城市社区环境治理外部性问题特征及治理困境

研究环境外部性问题经常引用的一个案例是工厂与居民区的环境纠纷问题[7]。工厂的排污对另一方的居民产生影响，即产生了外部性。然而，城市社区的环境治理外部性问题与这一传统外部性问题在特征上有较大差异。首先，主客体间的区分度不一样。在传统外部性问题上，主客体是容易区分的。如，工厂污染问题中外部性问题的制造主体是工厂，外部性的受影响客体是居民。由于主客体相对明确，外部性内部化设计有实施的确定对象。而在城市社区环境治理外部性问题中，主客体是交融的，居民既是外部性问题的产生者，又是受影响者，且人数众多，甄别主客体的成本较高。其次，城市社区环境治理外部性问题具有双重性质，既具有“正外部性”，又具有“负外部性”，且分别发生在环境问题的治理端和产生端。积极参与环境治理，带来良好的社区环境，所有人都能共享，是社区治理的正外部性；不文明行为影响到他人，是社区治理的“负外部性”。

城市社区环境治理改革面临困境本质是对城市社区环境卫生治理外部性问题特征认识和处理不够。目前城市社区环境治理主要模式是聘用物业管理公司进行治理。该模式最初由深圳从香港引入，其要义在于将环境治理的主体确定为物业管理公司，而非概念较宽泛、主体不明确的社区居民，避免了治理端正外部性问题无法内部化的难题。但是随着城镇化进程加速，城市人口快速增长，城市环境压力越来越大，单纯依赖物业管理公司进行城市社区环境治理的弊端越来越突出。首先，由于居民参与治理的责任被全部委托给物业管理公司，一定程度上削弱了居民参与治理的意识和热情，同时滋生了因为已经付费就不对垃圾产生量进行限制的心理，直接后果就是城市生活垃圾越来越多，处理难度越来越大。从某种程度上说，聘用物业管理公司治理环境模式只解决了生活垃圾治理端居民主体的正外部性问题，而对生活垃圾的产生端的居民主体的负外部性问题是无作为的。其次，由于物业管理公司收取的物业管理费相对固定，其在社区卫生治理成效持续改进方面是缺乏激励的，又产生了物业管理公司这一主体的正外部性问题。因而，若不对目前物业管理公司治理模式进行改革创新，很难遏制住城市日益巨大的生活垃圾的生产量。作为物业管理公司治理模式的一种补充，国内部分老小区，或因规模小，或因治理难度大，物业管理公司不愿进入管理，被迫选择了一条依靠居委会的力量组织社区志愿者“自当管家”的治理道路。相比物业管理公司治理模式，“自当管家”模式在发动社区居民参与方面要更为主动和积极。但是这一模式是建立在少量老年志愿者利他性行为基础上的，在年龄结构较年轻、上班族比例偏高的新小区是很难推广的。为此城市社区环境治理改革创新就需要集中处理好城市社区环境治理中主客体交融问题，并对各主体层面的外部性问题进行合理的内部化设计。

三、城市社区环境治理外部性问题内部化设计思考

外部性问题内部化设计一般会沿用两种思路，一种是运用“庇古税”手段由政府对“负外部性”进行征税，或对“正外部性”进行补贴；另一种则是按照科斯“产权理论”的思想，尽可能明晰产权，依靠市场交易来解决，如各类污染权指标转让[8]。“庇古税”实施前提在于征税或者补贴是容易执行的。但城市社区环境卫生治理中主客体是交融的，且人数众多。无论是以劝导、处罚，还是奖励，都存在甄别、监督、实施成本过高的问题。科斯的“产权理论”核心在于明晰产权，在经济领域，这一理论是可行的。因为经济领域责任主体和利益主体往往是一致的，一旦产权明确，利益自动赋给责任主体，通过利益的激励和成本的约束，市场配置的结果是有效的。但是，城市社区治理领域与经济领域则稍有不同，即责任主体不完全是利益主体。如，现阶段物业管理公司为主体的治理模式下治理责任主体为物业管理公司，利益主体是广大的社区居民。因此，中国城市社区环境治理外部性问题的内部化设计，不能照搬“庇古税”或者科斯“产权理论”中的某一种，而是借鉴其内部化思想，着力解决中国城市社区环境治理外部性问题的主客体交融性和多重性等问题。

（一）建立社区垃圾监督员制度，缓解主客体交融性问题

目前社区垃圾产生和处理流程为社区居民将生活垃圾集中投掷在社区内设有的各个公共垃圾桶内，然后由社区内物业公司进行集中收拾处理。这一流程不区分不同家庭垃圾的排放数量和是否已经进行过垃圾分类。由于无法对不同行为主体进行行为识别，自然无法对不同行为主体进行约束和激励，因此在该模式下政府提倡垃圾分类和垃圾限量显然是徒劳的。解决问题的第一步就是社区居民投掷垃圾时是有监督员在场，垃圾监督员能对社区居民投掷的垃圾是否符合基本标准进行判断和统计，相应的约束和激励机制才有实施的对象。

在人口密度不高的德国东部斯托克市，每户居民都会配有两个分类回收桶，一类投放干垃圾，一类投放湿垃圾，政府会派人定期检验分类回收桶，如果有不符合规定的情况出现，先会贴上红色封条禁止收取这里的垃圾，封条上还会注明不符合垃圾分类的事项，给使用者一个重新分类的机会。但若在5个工作日内分类情况没有改善，垃圾主人就会收到第二张红色封条，然后市政府会派人收走垃圾，同时主人得缴纳一笔高额罚款[9]。斯托克市每户居民门口都有两个垃圾桶是鉴别不同居民是否进行垃圾分类处理的前提，但是在中国人口密度高，每户门前放两只垃圾桶显然是不可能的。撤销掉原有散落在城市社区内的各个公共垃圾投放点，改建成一两处垃圾分类回收点，并在垃圾分类回收点处派专门的垃圾监督员对居民投掷的垃圾是否符合干湿垃圾分类，以及对其投掷的数量进行监督和统计能有效地缓解城市社区环境治理中的主客体交融性问题。垃圾监督员可以受聘于物业管理公司，工资可以由物业管理公司专项经费或者政府专项经费支持。

（二）自行分类与聘人分类相结合，缓解多重外部性难题

斯托克市垃圾分类能成功还有一个重要因素就是政府的监管和处罚力度。但在人口密度大的中国，完全依赖政府的监管和处罚，其行政成本是非常高昂的；同样完全依赖社区垃圾监督员进行苦口婆心的劝说也是很难执行的。浙江桐庐农村社区的垃圾分类经验给了我们启示，即激励手段比处罚和劝说手段更适合中国民众特点。桐庐农村社区对垃圾分类做得好的村民，通过分派一些小礼品和在社区报告栏中加以表扬的形式进行正向激励[10]。

在人口密度大的城市社区，社区成员构成有相当大的差异性，一方面在垃圾分类和垃圾限量方面的参与热情不一样，另一方面对激励机制和约束机制的偏好是不一样。为此，城市社区环境卫生治理应该是多种方式相配套，针对不同行为主体的外部性问题进行不同的内部化设计。例如对于愿意进行自行分类的社区居民，可以通过赠送垃圾袋等形式进行正向激励；对于没有时间进行分类，同时有能力且愿意支付一定报酬的居民，可以采用委托垃圾监督员进行分类，这样垃圾监督员除了自身工资外还可以获得一笔额外的收入，对垃圾监督员本身也是一种激励；而对于既不愿意自行分类也不愿意支付费用的居民，则采用处罚的手段进行约束。

（三）内部化设计的便民化思维

城市社区环境卫生治理外部性问题的内部化设计越便民，则越容易推行实施。以往在垃圾分类方面，总是以可回收与不可回收作为分类标准，但是居民对于哪些是可回收，哪些是不可回收概念是模糊的，完全按照这一标准进行分类，会增加了居民的分类难度，进而会抑制其参与垃圾分类的积极性。在这一问题上我们可以巴西人的经验，巴西人只是简单地将居民的生活垃圾分为干、湿两类[8]。“湿垃圾”以有机物成分居多，由政府负责做堆肥或填埋处理。而居民分类出的“干垃圾”则运送至专门场地，采用雇人分类的模式进行进一步的细致分类，后进行分类处理，分类效率大大提高。另外在垃圾计量方面，我们也可以尽量进行简化，比如以固定的垃圾桶容量为计量标准，避免在计量上的麻烦。

在环境卫生治理方面，政府还可以推出一些便民的内部化设计项目，例如对于废旧电池等容易造成污染的物品，由政府出资，在社区内设置一些自助回收点，可以按重量或者件数给予一定金额的返还。自助回收点不仅操作便捷，还避免了一些居民在人工回收点兑付返还金额存在不好意思的情形。总之在外部性内部化机制设计方面应具有便民化思维，只有这样才能激励人人参与到城市社区治理中来。

四、基于外部性理论对城市社区其他领域治理改革创新的注意事项

（一）注重外部性问题内部化设计中的结构性分析

城市社区治理不同领域，其外部性问题的表现是不一样的。从产生主体来看或在居民层面，或在政策层面；从方向上来看或存在正外部性，或存在负外部性，或兼而有之。仅居民层面，由于在年龄结构、经济状况、教育程度、生活习惯等方面存在差异性，居民会表现出在城市社区治理中不同的参与意愿、参与能力和利益诉求。因此在利用激励机制和约束机制进行外部性问题内部化设计时需要根据不同群体的特征有所侧重。如，在社区志愿服务这一领域，针对公务员、事业单位群体，我们可以在其入职、晋升、评优等环节上将社区服务作为一个参考指标；对于外来人员，可以在其外来人口落户等问题上将社区服务作为一个重要参考；对于学生群体，可以将社会服务作为其实践学分修习的一部分，从而进行适当激励；对于其他群体，则可以通过先进引领和舆论宣传，培养其价值观认同，逐步提高其参与社区服务的积极性。

（二）注重外部性问题内部化机制实施的便利性

好的机制设计一般包括两大要素：实施的便利性，实施的效果显著。对于城市居民来说，巴西的“干”和“湿”的分类就比我们一直提倡的“可回收”与“不可回收”的分类标准，更具操作便利性。对电池等高污染的垃圾设置自助回收点，并给予一定的奖励返回，其效果就比人工挑拣有效率得多。在城市社区治理的其他方面，如鼓励大家参与社区公共服务方面，报名参与流程的简单化，专业的前期培训和指导，通畅的信息沟通和反馈机制，专门的服务平台和场所都会增加社区居民参与社区公共服务的便利性。当然对于一些根结性的问题，短期内可能会增加治理成本，但也需要进行改革，例如每个小区设置垃圾监督员，对于小区或者是财政来说是需要额外投入的，但是这对于实行垃圾分类和垃圾计量，将外部性问题进行内部化设计的关键第一步。

外部性问题内部化设计的一个便利途径就是对某些治理问题进行项目化运作。例如垃圾分类可以以项目的形式进行立项、设计、监督等。项目化运作一般会使主体更为明确，利益更容易显现，便于将外部性问题内部化。其次，项目化运作本身就是对城市社区治理各领域工作的一种细分，它能实现人和事的有效匹配。最后，项目化管理在企业工程管理中已经非常成熟，社区自治项目完全可以加以借鉴和参考，设计出适合不同社区治理项目的管理流程和运行机制。

（三）引入企业，推动城市社区治理创新改革

企业拥有丰富的人力和物资资源，城市社区治理不应将企业排除在外，引入企业资金和力量才能达到双方共赢。一方面，企业的进入无论是从人力、物力、财力上都可以减少了政府治理预算开支，同时也能减少城市社区治理对政府的依赖；另一方面，企业通过参与社区服务提升企业的品牌、声誉、社会认可度，有利于提高企业在社区居民中的忠诚度，促进企业长期发展。

企业参与的途径可以多元化，可以是直接的资金支持，也可以是运作社区治理项目，也可以是企业高层、员工以志愿者的形式加入。企业的参与也可采用由点带面，有步骤地推进，先引入一些与社区工作有密切关系的服务类企业，再带动各行业企业加入，形成一种企业服务社会、回馈社会的良好价值取向。同时我们也需要在服务、政策方面为这些企业的参与提供便利并给予适当激励，形成企业参与社区治理的长效机制。

五、简短的结语

中国社会正处于经济转型和社会变革阶段，经济增速放缓、老龄化程度加深、社会保障体系还不够完善、社会矛盾趋于复杂，政府在社会各领域的负担加重，同时社会劳动力成本上升，由政府主导型城市社区治理模式转向高效、低成本的社区自治模式是中国众多城市社区治理改革创新的方向。由于城市社区治理存在较严重“外部性”问题，推进城市社区治理创新改革的关键就在于采用合理的机制设计，低成本地对城市社区环境治理中外部性问题进行内部化转换，实现城市社区治理中城市居民人人参与的有效激励。

[参考文献]

[1]龚长宇、郑杭生．陌生人社会秩序的价值基础[J]．科学社会主义，2011，（1）：109～112．

[2]陈天祥、叶彩永．新型城市社区公共事务集体治理的逻辑——基于需求、动员、制度三维框架的分析[J]．中山大学学报（社会科学版），2013，（3）：147～162．

[3]郑杭生．破解在陌生人世界中建设和谐社区的难题——从社会学视角看社区建设的一些基本问题[J]，学习与实践，2008，（7）：5～13．

[4]何绍辉．论陌生人社会的治理：中国经验的表达[J]．求索，2012，（12）：216～217．

[5]何绍辉．场共同体：陌生人社区建设的本位取向[J]．人文杂志，2015，（4）：109～116．

[6]N．格里高利·曼昆．经济学原理[M]．机械工业出版社，2003．

[7]R.H.Coase.The Problem of Social Cost[J].The Journal of Law&Economics,1960,（3）:1～44.

[8]郑周胜、李大伟．“庇古税”、排污权交易与我国污染治理——分析中国污染问题的政治逻辑[J]．濮阳职业技术学院学报，2011，（4）：12～18．

[9]刘阳、祖华、海迅．生活垃圾是选择自行分类，还是选择雇人分类[J]．环境保护与循环经济，2013，（8）：9～13．

[10]任丹萍、葛丹．从“垃圾围城”到“绿色产业”——桐庐县实现农村垃圾分类及资源化利用全覆盖[J]．杭州，2015，（1）：19～20．

责任编辑：刘华安

[中图分类号]D267.7

[文献标识码]A

[文章编号]1008-4479（2016）04-0124-05

[收稿日期]2016-01-12

[基金项目]浙江省软科学项目（编号：2015C35007），宁波市自然科学基金项目（编号：2015A610161）。

[作者简介]顾锋娟（1982-），女，江苏南通人，中共宁波市委党校讲师，博士，主要研究方向为金融工程；