从“书记负责制”到“书记指导制”：税改前后村庄两委关系的变迁研究——基于浙北L村的社会调查

王春福 崔云清(浙江工商大学，浙江 杭州 310018)



从“书记负责制”到“书记指导制”：税改前后村庄两委关系的变迁研究
——基于浙北L村的社会调查

王春福 崔云清
(浙江工商大学，浙江 杭州 310018)

[摘要]村庄两委关系的实态受到来自变动中的“国家—社会”关系的影响和具体的“过程与事件”的实时作用。要对变迁中的两委关系展开研究，就要同时关注宏观和微观层面因素的变化。研究将时间背景预设为改革开放至今时期，在对前者进行有机切分的基础上，运用“过程—事件”分析法，挖掘、还原和捕捉村庄“场域”内的“过程与事件”，考察两个时段内村两委的关系。在浙北L村①，“书记负责制”是改革开放后至税费改革前时段村庄两委关系的样态；而在税费改革后至今时段，两委关系演化为“书记指导制”。那么，这种关系模式的变因是什么，依循何种路径，未来趋向又如何，这些都是本文将要着重阐述和探讨的重点。

[关键词]村庄两委；书记负责制；书记指导制

一、问题的提出

村庄“两委”关系是村民自治大课题下的一个重要研究子领域，对农村政治社会生活、村民自治发展乃至村级民主化的进程都有极为重要的影响。两委关系的本质是村党支部与村委会在职能设定、权力划分等方面的问题，后在学界的努力中上行到对党和国家，行政权与自治权关系的讨论，并在制度层面展开对《党章》、《中国共产党农村基层组织工作条例》与《村民委员会组织法》等“法的精神”的探讨，下行到对村支书和村主任间个人关系、行为逻辑和选择的探究。这些对“两委”关系的内部或外部研究，似乎在视角上都缺乏整合感，特别是在面对“变迁中的两委关系”等问题时，可能对其变迁路径与结果缺乏解释力。

从表面上看，“两委”关系的建立与变化是一种中观层面的镜像。实际上，其同时受到来自宏观层面变动中的“国家—社会”关系的影响和微观层面村支书与村主任在“过程与事件”中的权力互动的实时作用。作为村支部与村委会权力关系的一种固化模式，“两委”关系可以被视作是村庄权力结构的一部分。改革开放后，深嵌于乡村政治社会中的村庄权力结构发生了两次巨大的嬗变：一是80年代初经济和政治体制改革的深入导致一元化的结构逐渐演化为多元化的权力分配格局；二是2006年完成的农村税费改革使村庄权力结构中各个精英群体内部、群体之间发生显著的分裂与揉合[1]。所以，正是国家与村庄间的张力在两种不同性质权力的“抽离”与强化下发生显著改变时，村庄权力

崔云清（1990-），男，浙江杭州人，浙江工商大学硕士研究生，主要研究方向为公共政策。结构也在改革开放前后，尤其是改革开放后至税改前与税改后至今这两个时段内表现出了巨大的差异性。权力结构的嬗变必定会带来两委关系的变化，进一步说，农村税费改革可以被视作是两委关系变化的节点。另一方面，作为两委的核心人物，村支书与村主任在具体的“过程与事件”中的权力互动是双方权力影响力的直接呈现。这样，在不同的“国家—社会”关系大背景和不同场景下的“过程与事件”中，便能较为完整地考察变迁中的两委关系。

在分析框架上，两委关系的中轴是作为领导核心和管理中心的村支部与村委会哪方是权力中心的问题。要对此进行回答，就必须考虑以下三点：一，权力的来源与合法性；二，权力资源的分配模式；三，权力的影响力。其中，权力的来源在特定时段中是既定的，其暗含了“乡—村”关系，而后者又是对“国家—社会”关系的折射。具体而言，作为最重要的村级组织，村党支部的设置得到了国家外在权威体制的确认，而村委会则得到村庄内生性意识的认同，它们是国家强权下行递延和乡土自治权力上聚的产物；权力的合法性需要通过制度规范的认定及不同人群对权力的“认知”来判定：一方面，村支部和村委会在《党章》、《中国共产党农村基层组织工作条例》与《村民委员会组织法》中已然获得了相应的法律和权力地位（尽管“两委”间关系的不协调大部原因在于不同制度规范间存在着矛盾）；另一方面，村支部所拥有的权力需要“合”基层政府和少部分人群（党员）的“法”，村委会所拥有的权力需要“合”多数人群（普通群众）的“法”；权力分配模式的核心在于权威性资源和经济资源在村支书和村主任之间的配置比例，即事权和财权的配置模式；权力的影响力需要通过“过程与事件”来体现。在这样的分析框架中，便既有对“国家与社会”大背景的突出，又关注了“过程与事件”中权力的微观运作。

综上所述，本文通过将研究背景预设为改革开放后至今这一时期，在对前者进行有机切分基础上，运用“过程—事件”分析法，挖掘、还原和捕捉村庄“场域”内的“过程与事件”，展现村支书与村主任之间的权力互动，探究两个时段内浙北L村的“村支”两委关系的实时境况及变迁路径，阐释其原因，并对其发展趋向给出方向性关怀。

二、“书记负责制”——改革开放后至税费改革前“村支”两委关系的探究

从权力授受关系的角度讲，作为村级组织主体的村支部和村委会的权力来源完全不同，村支部上承的是体制性权力，而村委会则下接内生性权力。另外，在农村税费改革完成前，“乡—村”之间是存在着浓厚的“行政血缘”关系的：基层地方政府需要在村干部的帮助和配合下征收农业税、农业特产税等税收科目及乡统筹、农村教育资费等行政事业性收费，开展计划生育工作。因此，村支部除了能够得到国家强权的灌输，其与乡镇政府也具有天然的亲近性。

权力的合法性重点考察的是上级乡镇政府及少数村民党员对村支部及大部分普通村民对村委会在行权时的认同感：村支书和村主任虽都由选举产生，但村支书代表的是村中少数具有党员身份的村民，而村主任则代表了村中大多数普通村民。值得注意的是，此时的党员身份是一种稀缺资源，所以这并不意味着村支书的“合法身份”会因认同者寡而缺失；相反，由于村主任的当选是激烈竞争的结果，以致其身份的获得并不必定会得到全村范围的支持。在普通村民眼中，村干部特别是村支书，是“当官的”、“吃皇粮的”，是属于“官系统”[2]的。

从法理上讲，因为更偏向于“民系统”，村主任甚至不能被包含在体制精英内。但是，在此时段国家强大的控制和支配力下，村干部群体内部无法或鲜有可能出现分化，村支部这一更为外生的权力集合与村委会这一更偏内生的权力集合间的划界在外部制度环境的约束下无法显现。所以，在国家政权的“强力糅合”下，村委会主任不得不被“吸纳”或自觉进入体制精英的阵营中，成为村支书行权时的协助人或执行者。

在这一时段，我们选取的是1999～2002年的村两委班子，这一届的体制精英共有四人，分别为：村支部书记FKH、村委会主任ZJL、村妇女主任ZHF和村会计HMM。

“村支”两委干部权力的互动

村党支部是国家在农村的基层组织，是农村各项工作开展与推进的基点和中心，而村支书正是这一组织中的核心人物。从村支书在村庄政治社会生活中的作用来看，其更多的是扮演基层政府在村庄中“代理人”[3]的角色，执行的是国家意识下的“政务”，体现和维护的是国家强权与利益。村主任的主要职责和功能是负责本村的公共事务，即“村务”，包含管理属于本村的土地及财产，发展各类组织，处理和建设公共事务及公益事业，调解民事纠纷等。因此，从角色设立的角度看，村主任更多的应是扮演“当家人”的角色，维护的是村民的利益。从某种程度上讲，村两委关系实质上是国家行政强权与村民自治权的关系，其间的权力互动也可以被理解为上述两种权力间的互动。据此，我们将围绕村两委在“政务”与“村务”上的权力互动展开讨论。

1.村两委在“村务”上的互动

（1）杂费减免与基建完善

1999年L村新一届村两委班子上任时，作为村里同时期唯一的一家村办企业——砖瓦厂在效益上开始走下坡路，而缺少了这项主要的集体经济收入，村干部工资便存在开不出的现象。在这种条件下，FKH还是毅然决然地把本应向村民收取的“三上交”费用全部免除（“三上交”费用主要用以给村干部发工资）。整个决定的产生和执行都是村支书在一手策划和实施，村主任没有插手。FKH回忆道：

其他村都在三上交，我就不收，何况那时候村里还没什么钱。老百姓因为这个事很有优越感，走出去也很有面子。你想，事情做到这个份上，哪一个老百姓不支持你？

村庄保洁和道路的“通组达户”也是一样的道理。我把村庄给你打扫干净，路给你修到家门口，这两块都不要老百姓一分钱，他们何乐而不为？这种贴心的事情做多了，你的威信自然就会提高。（FKH访谈，2015.3）

“三上交”费用的免除与否本是要通过两委班子工作会议集体讨论后才能做出决定的，何况取消收缴此费用意味着包括村主任在内的村干部可能无法领到足额工资。村支书在非常时期做出这样有魄力的行为说明了其已完全把控了村庄“大权”之一的“财权”。

（2）民事纠纷调解

民事纠纷调解是村庄社会中普遍存在的、比较繁琐的事项，但却也是村委会的一项重要公共职能。L村下设村民调解委员会，主任由一名分管负责文卫创建的在村工作人员担任。但是，一旦产生了纠纷，不管其性质良恶与否，程度深浅如何，这名负责治保调解条线的工作人员都不是村民理想中的第一“仲裁员”，因为在村民心中前者“不是村干部，说了不算”。他们会直接去找村支书，次而村主任。

访谈中，村民FMH这样说：

有矛盾肯定是找书记或者主任，FKH能力强，会办事。村部旁边那个组有兄妹两家人，相互为邻。西面哥哥这家的手工泵在安装的时候就有问题，按下撬杠时水会飙到东面妹妹家前的空地上。有一次，暂住在妹妹家的两家的老母亲因为路面湿滑，摔了一跤，兄妹俩大吵了一架，此后妹妹便在两家间砌了一堵墙。私自砌墙属于违章行为，ZJL那时候过去看了，在劝诫不听的情况下命令施工队强行把这堵墙拆除了。为此，妹妹这家扬言要报警。FKH知道这个事情以后马上过去和他妹妹说，你是YHQ村的村妇女主任，你这么一弄不光你一个人，整个YHQ村村干部的形象都要打折扣了。最后，哥哥一方把手压泵改造一下，妹妹一方把墙拆掉，事情马上就解决了。

相比之下，ZJL尽管有点能力，但不会沟通，说话太冲。他好像拐不过弯来，一跟别人谈话就要吵架的。不要说平息当事双方的火气，有时候反而要火上浇油的。（FMH访谈，2015.4）

由此可见，本属于村委会主任职责范围内的民事纠纷调解基本上是村支书在操办，且后者在这方面起了较大的作用。甚至可以说，村支书已经上收了大部分村民自治权。这样，L村的“财权”与“事权”就完全是村支书一个人在全权支配。

2.村两委在“政务”上的互动

（1）计划生育

计划生育政策主要是指需要村干部去具体执行上级布置下来的计划生育宣传和定期检查工作。计划生育政策是一项基本国策，对于L村来说更是具有强大正负效应的高压政策。

“罚款倒没什么，丢了乌纱帽就完了。”这是FKH回忆起当年签订《SL乡2000年乡村干部计划生育目标责任书》时的第一反应。他继续说：

签了目标责任书就等于是签了军令状，这和打仗是一个道理的，如果这个山头没拿下来乡里是要拿你军法从事的。从那年开始，我就让我们村的村主任和我一起做这个工作。一直到11月份我们全村都没有超生的现象，眼看着工作可以圆满完成了，没想到事情就在这个月出来了。某组一个女性村民结婚之后第一胎生的是女孩，他们夫妻两个登记的时候男女方都是农业户口，这种情况是还可以再生一个的，只是需要办理二胎的相关手续，拿到准生证后才能生育。但是在办理手续时却发现女方是非农户口，不符合再生的条件，而此时女方已再次怀孕。结果，她以打工的名义躲到四川去了。那时候我也是真的急了，因为离上面检查的日子不远了，她家里人又不肯告诉我她到底在四川哪里。不过我灵机一动，想她既然外出那就肯定要办暂住证，这样我去派出所联网一查就知道了。果真，这个妇女看到我千里迢迢的找到她之后也乖乖地跟我回来把孩子做掉了。（FKH访谈，2015.4）

这一时段内落在基层的国家政策或任务往往被“政治化”。村支书是基层政府在村一级的第一负责人，是目标责任书的签订者和责任人，是既可以被基层政府“通报表彰”也可以被“纪律处分”的对象，因此其必须竭力去主导完成此类任务。从村支书在计划生育这件事上的表现可以看出其在这方面的强势地位，村主任虽然也在前者的牵头下起着一定的指导作用，但作用不突出。

（2）税费收取

税费收取主要包括农业税收取和“三提五统”上缴，是村级正式组织特别是村支部必须要完成的主要工作，同时也是体现村干部权力影响力的重要“场景”。在村庄这个熟人社会中，农业税的征收看似是件容易得罪人的事，但L村的收缴工作却并没有想象中的那么难做。据村支书FKH回忆：

我们这里农业税和粮食任务做起来其实并不困难的，只要和老百姓好好说，钉子户不会多的。一是我们这里不算太穷，这点钱粮老百姓还是拿得出的；二是那几年粮食收成也好，家家户户都还有点存粮。最主要的是老百姓“种地交粮”的观念还是有的，几千年都这么下来了，轮到他交他还能不交？相比之下，“三提五统”的征收就比较困难。（FKH访谈，2015.5）

“三提五统”征收的困难之处在于村民们对道路集资款、房屋建造费等款项的收取不甚理解。为此，乡里要求村主任全力协作和配合村支书做好催收工作。但是，村主任ZJL在实际的上门劝交工作中却没有体现出应有的职位权威。村民SKL称：

老百姓对他意见挺大的。他过来找我们收钱的时候，直接“喂”一声，连招呼也不打。你说说看，又不是我们求他办事情，是他来问我们要钱啊，有时候想想真的很憋火，书记也因为这个事讲过他好几次。不是说这个人会和你吵架怎么的，就是感觉和他没缘分，他有的话说的你心里很不舒服的。（SKL访谈，2015.4）

这样，税费收取和提留款上缴的工作任务便全由村支书FKH一人承担，时间紧、任务重、工作量大。所以截止农村税费改革在L村完成前，L村有10个村民小组的“三提五统”费用尚未收全，暂由村级集体经济和小组集体资金共同垫付。但是，我们仍可以看到，在税费收取的过程中，真正掌权的是村支书，村主任则因为“撂挑子”、“肩膀软”的行为表现而没什么实际权力。

根据权力的分配格局和互动情况，我们发现L村两委的关系属于明显的“书记负责制”。在村务上，村支书通过把村庄的“财权”和“事权”牢牢掌握在手中，成为村庄体制精英权力结构的中心；而当涉及到国家事务时，村支书是第一责任人，时刻把握着实权，在计划生育政策的落实和农业税费的征收等过程中迎难而上，在政务执行中起主导作用。

虽然村民自治制度在全国农村推广已十年有余，L村也在村级民主的浪潮中成立了由村民选举产生的村委会班子，并经历了数次班子成员的换届继替。但是，村两委的分立并不等于新时期、新制度所蕴含的两委间“各司其职”、“分工明确”的法律规定对旧时期“党管政”、“党大于一切”观念的全盘更替。特别是，处于新型组织形态中的村两委班子成员的这种观念也甚为强烈。当然，我们也要考虑到改革开放后至税费改革前时段特殊的时代背景以及特定的“国家—社会”间关系对村庄这个“场域”中的村干部在党政关系问题看法上的形塑作用。

从侧面来看，村民对村两委关系认知的一个显著特征就是组织的人格化，他们往往将村支书或村主任完全等同于村支部与村委会。其原因一是与村民打交道的是村干部个人，而非村级组织；二是村民对村两委的认知多半止步于组织机构设置的层面，对两者的职责范围、权力属性等法规文牍不甚知之。所以，个人能力以及与“上面”的关系往往是村民评判村支书与村主任在两委权力格局中孰强孰弱的标准。在他们看来，谁的能力大，能帮助解决问题的范围广，和上级政府说得上话，谁的权力就大。但是，我们要看到，“能力强”的背后有着村支书所掌握的绝对职权的支撑，而“路子广”、“关系好”则依托于乡村间“行政血缘”关系的权力输送。所以，村民对“书记和主任谁更有本事？”、“两者关系好不好？有没有矛盾？”的个人认知实际上也从侧面折射出了改革开放后至税费改革前时段L村村支部对村委会的绝对权威。尽管村干部与村民对村两委关系的认知有来源于对彼时“国家—社会”关系以及村级组织结构的部分理解，但更多的却源自对“过程与事件”中村两委实际权力互动的过程与结果的评判。

三、“书记指导制”——税费改革后至今“村支”两委关系的探究

2003年，农村税费改革在全国范围内广泛推行。应该说，从“国家—社会”关系的角度出发，农村税费改革的完成标志着国家政权自人民公社制度瓦解后进一步、也更为彻底的从村庄撤出。这意味着，缺少了国家政权对村两委的强力揉合，村委会不再甘于继续作为村党支部的执行者或下属机构；潜在的利益冲突也会随着“仲裁者”的撤出而“显化”并不断加剧；村委会从“行政嵌入”到“内生自发”的转变使其越来越具有“内生”的特点，其与带有浓重“官系统”色彩的村支部在划界上也愈发明显，而日益趋向于“民系统”。

“三个取消、两个调整和一个改革”在经济体制、财税制度及政治制度上重新厘定了“国家—社会”间的关系。但是，前者组成部分的“乡—村”关系是否也如前者一般，在上述方面做出了彻底调整？周飞舟将乡镇政府“悬浮型政权”的尴尬地位视为税费改革的弊病之一，也是对地方政府停止向村庄的各种收费后财政亏空、入不敷出等负面效应的真实写照。[4]那么，一个有价值的设问便出现了：作为“理性行动者”的乡镇政府是否会真的割断与村庄的“行政血缘关系”，放弃对村庄资源的提取？

有学者将税改前由基层政府下派至村一级的包括收取税费和计划生育等在内的政务工作称为“硬任务”，将税改后诸如直补款的发放、低保户的保障等服务型工作称为“软性任务”，并指出“硬任务”在税改后时段已经不再重要了。[5]对此，本文认为，这种对新时期村干部工作样态的描述只适用于税费改革刚刚完成或完成不久后，对税改完成十年之后的“乡—村”关系及村干部的工作模式则缺乏解释力。那么，当乡村关系由旧时期的“命令与控制”变为新时期的“指导与协助”后，村两委间的关系又发生了什么变化？可以肯定的是，当前村干部依然必须完成基层政府下派的工作任务，只不过其名称已由“政务”变为了政治色彩相对淡薄的“中心工作”。在我们调研的L村，村干部们终日忙碌于各种“中心工作”，村支书在接受我们的采访时也仍旧有“现在这个村不是我村支部书记一个人可以说了算”的感叹。并且，随着新农村建设的不断推进，“中心工作”的内容愈加繁杂，难度也越来越大，这就在客观上要求村两委必须要继续相互配合，全力完成。但是，村支书仍然会是村庄的第一责任人，而作为村正职之一的村主任仍就还是村支书的副手和具体执行者吗？

我们选取的是于2014年元月选举产生的村两委班子。这一届的政治精英共有五人，分别为：村支部书记FGB、村委会主任CJZ、村妇女主任FMJ、村会计TGZ和村治保主任SQC。

“村支”两委干部权力的互动

村支书除了要完成上级街道下派的“中心工作”外，还与村主任一样，有着自己所分管的“条线工作”。那么，在工作量、工作性质及工作难度均发生变化的情形下，村两委围绕“中心工作”及“条线工作”的权力互动又会呈现怎样的图景？这是我们将要在下文阐释并讨论的问题。

1.村两委在“条线工作”上的权力互动

（1）鹃湖水库西溪块拆迁

鹃湖水库西溪块拆迁属于 L村2014年度“三改一拆”工程中的一部分，整个工程原计划在当年年底必须全部完成。工程的实施本应由村主任CJZ具体负责，但当时其正在外地参加H市委党校组织的学习培训，因而由村支书FGB代为处理此事。西溪块拆迁区域涉及CD组、FJD组、DD组三个村民小组共117户农户，拆迁之前村里必须与村民逐户签订腾房签约。起初，这项工作进行的很顺利，一天之内就与CD组、FJD组内的85户农户签订了协议。但第二天却在DD组的一户农户家庭上卡了壳：FGB断然拒绝了一户农户的“无理要求”，并恼火地称，“拆迁这个事我给你打不了折扣的，你今天不签，明天不签，等到后天工程队开过来强行施工的时候我看你到哪里去哭！”于是，这位农户便三天两头跑到村部吵闹。在他闹事期间，村干部的正常办公受到了严重的影响。

十天后，CJZ返村，在掌握了该事的来龙去脉后马上联系了XS街道在L村的联村干部以共同商讨对策。为了动员该农户拆迁，他还做了以下辅助工作：第一，帮助其母亲联系病床，并为如何安排亲眷轮流照顾老人积极献策，同时决定由村里代其缴纳养老金；第二，作为爱心补偿，把他的一双儿女挂靠到街道企业给予社保安置。

2014年是L村村两委班子上台的第一年，JH水库西溪块的拆迁工作能够顺利完成在很大程度上左右了村民对这届班子的期许度。有兵役经历的村委会主任CJZ有着“军人以服从命令为天职”、“说一不二”的精神理念，执行力较强；但在乡土社会，其又能在处事时讲求合适的方式方法。之所以能够化解危机，他凭借的是对地方公共性知识的理解和换位思考后的宽容。更为重要的是，独自联系街道政府在L村的联村干部及定夺对农户家庭的安置措施都说明村委会主任在处理村务时能够发挥相当的作用，这也为其在村中奠定了坚实的地位。

（2）发展村级后备干部

2014年5月，XS街道在全辖区范围内开展了“公开选拔村级后备干部宣传动员活动”，L村村民也通过广播得知了这一消息。据了解，当时全村共有三名适龄青年有报考意向，SJ组妇女组长ZLF的儿子SG就是其中之一。尽管SG最后被成功录用，但对ZLF来说，这次报考经历还是让她郁郁难当：

去年的这个时候村里广播通知招预备干部，我就有意让我儿子去试试。那天我去地里干活的时候正好碰到FGB，我就把我儿子准备参考这个事和他说了，没想到他叫我儿子别去考了，意思是这个考试其实就是走个程序，人员早就内定为农技水利中心主任DWM（KQ组人）的儿子了。我当时火气一下子就上来了，他作为一个刚上来的书记怎么能说出这样的话。

这件事还是得感谢CJZ。我把书记的话带给他，他叫我放心，说考试绝对是公平公正的，没有内定的说法。他还去找了FGB，后来FGB专门跑到我家来跟我道歉，说那天是和我开玩笑的。去年六月中旬开始，我儿子笔试、面试、组织考察一路下来，相当顺利。今年年初街道派人到村里来正式宣布他成为后备干部。（ZLF访谈，2015.5）

从L村的情况来看，在一些日常工作中，村两委没有各自为政，两者间的互动也确实有按照村民的希望朝着良性互动、齐心协力解决村民所关注的事情的方向发展。值得注意的是，在处理村务的过程中，村委会对村庄“事权”与“财权”的把握程度较上期有了明显提高，在村庄正式权力结构中占据了较为稳定的地位。然而，在“中心工作”这样关切村庄发展大计的“大事”中，村两委的互动情况又将如何？

2.村两委在“中心工作”上的互动

下面，我们就2014年L村的中心工作中选择“赞山景苑公寓房分房”和“拓展集体经济增长方式”这两个方面来阐释村两委在“中心工作”中的权力互动。

（1）赞山景苑公寓房分房

赞山景苑是L村半村拆迁后农户的拆迁安置点。在调研该村之前，村里对拆迁户的安置工作已全部完成。但是，每当重提去年的分房工程，村干部在接受访问时仍会不时地发出“那段时间真是累”、“没办法”之类的感叹，甚至颇为不愿回忆。我们猜想，公平问题是萦绕于整个分房过程中的一大难题，尤其是当主持分房工作的村支部书记与村委会主任来自不同的村民小组时，他们的行为逻辑与选择必定会夹杂甚至明显代表着各自组民对利益的期许，各种冲突与纠纷也必定不会像村两委在处理一般矛盾事物时，能够以和平协商的方式加以化解那般简单。所以，分房过程中的公正与否在很大程度上能够直接反映出村支两委权力互动的场景与结局。

我们村被拆迁掉的几个组在分房之前没有抓阄，FGB那个组的人直接把阳光最好、地段最佳的房子整排整列地先挑走了，这是问题一。第二，赞山景苑里我们村的安置区域内有一排房子是造在河道里的，还没拆迁的时候我们这些将要拆迁的农户就到村里去反映这个事，想让他们和街道包括负责建造的H市城投公司提提意见，但是书记没答应，还发话让那些原来住在岸上（路面上）的农户搬到河边去住，你说谁会愿意？最后弄得有几个组的人天天在村里喊要打FGB。（村主任有什么反应？）能有什么反应？谁让书记天大！CJZ好歹也是做村主任的人，这个道理他肯定懂的。按理说他（CJZ）那个组的人还是第二批挑房子的，但好房子就那么点，书记那组的人挑完余下的条件差不多，都是一路货色。分房结果定下来以后CJZ组里的人天天骂他是“软壳蛋”，他心里也有数的，只不过没办法。上次他到我家里来玩的时候还在跟我抱怨他家衣服晒不干，人也要骨质疏松之类的话。（村民访谈，2015.6）

可见，当权力带上了利益的浓重色彩时，本就在村级正式权力结构中占有优势的村支部书记会将这种主导作用放大，而村委会主任多半会选择无可奈何的接受这样的权力压制局面。

（2）拓展集体经济增长方式

村级集体经济收入的多寡直接影响村庄公共事业的发展。在H市，很多村庄多以兴办村办企业为途来增加村集体的资金来源。但是，因地处H市的上风向，L村所在的XS街道对辖区内产业发展的定位是“三产服务业”，即不要求也不允许各社区/村开办工业企业。为了克服两难之局，在诸多限制中拓展增加集体经济收入的新的支撑点，FGB想尽了各种办法，终于探索出数条能够推动村级集体经济增长的新途径；而村主任CJZ却并未过多的参与研讨，仅负责了相关的工程跟进工作。据FGB回忆：

在还没拆迁的时候，我们把以前的养猪厂扒掉并对土地进行平整，作为我们村里的存量建设用地。当时“卫片执法”还没有那么严，我就在想能不能在这块空地上建造一些厂房用以出租，壮大村级集体经济。我打了个报告到街道，上面也同意了，还拨付给我们村一定数额的补助款。但是这个钱对于建造标准厂房来说远远不够，我就找到JM村的一个老板，委托他出资30万元建造。当时我拟定的租金是7万元/年，也就是说在4年多一点的时间内他可以或转租或自用该厂房，但到期后会被划归为村集体固定资产，如果还要继续使用那就需要交租金了。这其实是以建造费退房租的一种形式，现在这个厂房被他转租给切割花岗岩的加工户了。（FGB访谈，2015.6）

经济工作本就是L村村支书主抓的“条线工作”之一，其不可避免的要扮演主导角色，但村委会主任并不能因此不闻不问，因为村庄的建设发展同样也是一项重要的村务。同时，我们看到，作为经济精英的老板在其中也发挥着巨大的作用，甚至可以说，前者的力量已成为现阶段发展村级经济的重要支撑。

时至今日，在“国家—社会”关系发生重大嬗变后，村支部与村委会在权力来源和职责分工上都较前一时段更为清晰和具体，两委关系也因此发生了较大的改变。虽然在仍旧体现国家意志，由街道政府下派的“中心工作”中，村支书是第一承接人。但我们也惊喜地发现，当村级民主推进到“常态化”阶段时，村委会主任不仅能够全权负责属于自身的“条线工作”，有时甚至能代为操办原属于村支书的“条线工作”。这意味着村委会主任在某些“过程与事件”中的权力回归，对村庄“事权”和“财权”的把控力度有了较为明显的增强；村支书的行为逻辑也由把控全局向局部指导转变，两委关系发生了从“书记负责制”到“书记指导制”的转变。

四、简短的讨论

确切地讲，村两委关系由“书记负责制”向“书记指导制”的转变只是一个结果，作为其过程的权力的来源与合法性，权力资源的分配模式及权力的影响力的变化更需要我们给予足够的关注。某种程度上说，“国家—社会”关系是对权力的来源与合法性的呈现，具体的“过程与事件”体现的则是权力的分配模式和权力的影响力。纵观之，两委的权力来源均未发生明显的变化，但这并不表示村支部与村委会间的关系会得以长久稳定，而恰恰说明了自上而下和自下而上两种不同性质权力间的互动将持续下去；在权力的合法性方面，由于村党支部政治色彩的淡化，党员身份含金量在不断降低。相反，村民民主意识渐起，也逐渐将“少数服从多数”的原则引渡到对村支部、村委会合法性孰强孰弱问题的探讨上。权力资源的分配模式也发生了改变，两委间的具体分工越来越清晰，权力划分也逐渐向着有利于村委会生长的方向进行。最后，村支部的权力影响力日趋减弱，虽然相较于村委会依然占优，但与之前的态势已不可同日而语。

从“书记负责制”到“书记指导制”的转变，暗含着三重意味。一是宏观层面“国家—社会”关系的变化，国家日渐从社会中“脱嵌”。二是村支部与村委会在“财权”与“事权”方面的划分愈加清晰。三是在不同时期不同“过程与事件”中村支书与村主任权力影响力的变化。这种转变也引发了我们的思考，即：

（一）村民自治制度或许不是真正推动两委关系变化的关键因素，其主要推力在于税费改革的实施：在税改前，村民委员会的设置只能被视作是村民选举制度推行过程中的一种政策性的组织形式，其作用囿于协助村党支部开展工作等方面；税改的完成标志着村支部无法像以往那样能够借助国家强权随意摄取村内优势资源，他们身份与地位的获得更多的需要依靠执政能力及其所创造的政绩，而不是依傍行政体制。因此，如果单就凭依村支书所掌握的村级正式权力，其相对于村主任的优越性已难以与上一时段相较。应该说，是税改推动了自治制度在深广度上的继续施行，使之获得了实质性的制度生长空间。

（二）作为展望，两委关系模式会不会随着村级民主化的进程而演化为“主任负责制”？本文认为不会。相反，它会朝着“乡镇负责制”的方向靠拢。乡村关系的内涵是多元的，在各个时期内表现的重点也不尽相同。在上一时段，乡村关系主要依靠行政强权来维系，而在新时期，国家建设的需要将基层政府与村庄重新连接了起来，两者围绕“中心任务”建立并维护关系。值得注意的是，政治性较强的“权力输送带”可以断裂，但偏于行政的“中心工作”的下派与执行关系却不能够瓦解：于地方政府而言，它是经济建设的保证；而对村干部来说，是基层政府对村庄进行目标责任管理的重要一环，它的执行与完成情况的优劣事关村级主要党政领导的人事更替问题。所以，村庄不会游离于乡镇政府而独立存在，它会在“乡—村”的磁场中被牢牢束缚于乡镇一极。

五、结语

对村两委关系的研究要找准“点”，要避免带有“选择性偏见”[6]地将研究对象预设为“两委矛盾”，把村支部与村委会放在“天然的对立面”加以研究；要选好“面”，从组织学的角度出发，两委是村级正式权力的载体，“掌权者的权力是从社会机构或社会组织中派生出来的”，[7]“人的权力有威力、有保障的运用，多半是通过组织而实现的”。[8]反过来说，对组织中个体“人”的考察，能够在很大程度上反映组织的特性；而对不同组织中个体“人”之间关系的探究，则亦能呈现出组织间的权力互动。要找对“视角”，两委关系从来都不是孤立存在的，既要“从内向外看”[9]，把握两委关系变迁的“国家—社会”关系的大背景，又要“从外向内看”，在微观层面捕捉反映这种变化的具体事例。要用好“分析法”，使分析对象的行为逻辑和行为表达在事例中清晰地体现出来；要建好“分析框架”，寻找既能够反映宏观环境变化的，又能反映微观运作的标准，搭建整体性的框架。

[参考文献]

[1]崔云清，王春福．精英转化机制：对村庄精英权力结构和治理秩序的研究[J]．岭南学刊，2015(4)：50～57．

[2]王思斌．村干部的边际地位与行为分析[J]．社会学研究，1991，(4)：46～51．

[3]宿胜军．从“保护人”到“承包人”[A]．杨善华，王思斌．社会转型：北京大学青年学者的探索[C]．北京：社会科学文献出版社，2002：113～126．

[4]周飞舟．从“汲取型”政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民之影响[J]．社会学研究，2006(3)：2～18．

[5]申端锋．软指标的硬指标化——关于税改后乡村组织职能转变的一个解释框架[J]．甘肃社会科学，2007 (2)：4～8．

[6]王金红．“两委矛盾”：经验分析与理论批评[J]．华中师范大学（人文社会科学版），2005(5)：18～21．

[7]王振海等．新视角下的政治：关于社区政治发展的专题研究[M]．北京：中国社会科学出版社，1995：7．

[8]王振海等．新视角下的政治：关于社区政治发展的专题研究[M]．北京：中国社会科学出版社，1995：102．

[9]曹锦清．黄河边的中国[M]．上海：上海文艺出版社，2013：2．

责任编辑：刘华安

[中图分类号]D267.2

[文献标识码]A

[文章编号]1008-4479（2016）04-0109-09

[收稿日期]2015-12-29

[作者简介]王春福（1952-），男，黑龙江肇州人，浙江工商大学公共管理学院教授，主要研究方向为公共政策；