制定全国性城市轨道交通安防标准刍议

杨树森

（铁道警察学院轨道交通安全保卫系，河南郑州 450053）

制定全国性城市轨道交通安防标准刍议

杨树森

（铁道警察学院轨道交通安全保卫系，河南郑州 450053）

城市轨道交通面临的非传统安全威胁日益突出，制定全国性城市轨道交通安防标准非常必要。各种安防标准应该各有侧重，各有特色。在制定城市轨道交通安防标准时，应明确适用范围和效力，内容要全面，同时要注意安防标准的平衡，处理好和地方标准的关系，另外有必要在城市轨道交通安防标准里引入风险评估和风险等级的内容。

城市轨道交通；安全防范；安防标准

近年来，随着经济发展和城市化进程加快，我国城市轨道交通迅猛发展。据有关部门统计，截至2015年底，我国有25个城市建成投入运营城轨线路114条，运营里程3516.71公里。预计到2020年，全国城轨运营里程数将达到6000公里以上。目前，全国有43个城市的建设规划获得批复，规划总里程约8600公里［1］。如此庞大的城轨交通系统在给我们带来交通便利的同时也为城轨交通运营安全带来了巨大的挑战，尤其是在反恐形势日益严峻的今天，城市轨道交通所具有的人群密集、空间狭小、救援困难等特点使其成为国内外恐怖分子选择的重点目标，东京、莫斯科、伦敦、马德里等城市相继发生过地铁恐怖袭击案，安全问题已成为城轨交通运营中的首要问题。

为保证城轨交通运营安全，防范恐怖袭击等突发事件，必须未雨绸缪，安防系统的建设要与基础设施建设同步进行，同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步投入使用。然而在如火如荼的城轨交通建设中，各地虽然也同步建设了安防系统，但标准和规范并不统一，比如北、上、广、深等城市都陆续出台了涉及城轨交通安防系统的地方标准，有的新建城轨交通城市还在摸索中前行，实践中存在很多迷惑和不足。因此，出台全国统一的城市轨道交通安防标准刻不容缓，势在必行。

根据我国城轨交通安防系统的现状，对于制定城轨交通安防标准笔者有如下一些粗浅的思考和建议。

一、我国城市轨道交通安防类标准的现状

我国城市轨道交通以1965年7月开工建设的北京地铁为开端，大致经历了起步阶段、平稳建设阶段和建设高潮阶段。在城市轨道交通发展过程中，安全防范类技术标准一直缺位，尤其是全国统一的安全防范技术标准一直空白。北京、上海等地铁建设运营较早、运营里程也较长的几个城市后来相继制定了自己的城市轨道交通安全防范技术要求，当然这些都属于地方标准。近几年由于我国建设城市轨道交通的城市越来越多，运营里程越来越长，特别是非传统安全因素对城市轨道交通安全的影响日益突出，国家相关部门开始从人防、物防、技防等方面着手制定并实施系列全国性城市轨道交通安防标准，以便为城市轨道交通的安全有序运营保驾护航。

（一）《城市轨道交通安全防范技术要求》概要

从2011年9月1日起，历时三年编制的国家标准《城市轨道交通安全防范技术要求》（GB/T26718-2011）正式实施。该标准开创了城市轨道交通安全防范标准化的先河，为规范城市轨道交通安全防范体系的建设奠定了基础。该标准由住房和城乡建设部提出，由全国城市轨道交通标准化技术委员会（TC290）制定，具体由公安部科技局、公安部第三研究所等单位负责起草。

《城市轨道交通安全防范技术要求》阐述了城市轨道交通区域各类安全防范系统产品的基本功能和技术要求，标准中对城市轨道交通安全技术防范建设的总体要求以及各子系统所涉及安防产品需达到的功能和技术指标提出了明确的要求。本标准适用于视频安防监控系统、入侵报警系统、出入口控制系统、电子巡查系统、便携式炸药探测设备、毒气探测系统、放射性物质探测系统、易燃液体检测系统、X光安检设备和实体防护等轨道交通安全防范系统［2］。

（二）《城市轨道交通公共安全防范系统工程技术规范》概要

2016年4月15日，住房和城乡建设部发布公告，批准《城市轨道交通公共安全防范系统工程技术规范》为国家标准，编号为GB51151-2016，自2016年12月1日起实施。其中，第4.2.1、4.2.3条为强制性条文，必须严格执行。该标准由住房和城乡建设部提出，主编单位为公安部第三研究所、中国城市规划设计研究院等单位。

《城市轨道交通公共安全防范系统工程技术规范》主要对城市轨道交通的技术防范和实体防范系统的规划、设计、开发、工程施工、检验、验收作出了要求和规定。安全防范系统是由技术防范、实体防范和人力防范组成的整体系统，三者缺一不可，因此本规范对人力防范在必要时提出了基本要求［3］。

（三）《城市轨道交通车辆及场站安全防范要求》的编制

南朝时期，高昌籍僧人道普泛海求法未获成功。高昌籍另一位僧人智林，跟随其师道亮法师，终于来到了岭南，在广州弘法整整6载。《高僧传》载：

正在起草的标准名称是《城市轨道交通车辆及场站安全防范要求》，属于公共安全行业标准，应该是城市轨道交通系列安防标准的组成部分。它由公安部治安管理局提出，由全国安全防范报警系统标准化技术委员会（SAC/TC100）归口，由公安部治安管理局、公安部第一研究所、北京声讯电子股份有限公司等负责起草。《城市轨道交通车辆及场站安全防范要求》以公共安全和反恐为目的，对防范区域和部位提出了详细的人防、物防、技防措施，以及相应的保障措施，尤具特色的是该标准后附有安全防范设施配置表等，便于标准的查询使用。

（四）系列城市轨道交通安防标准的相互关系

制定全国性城市轨道交通安防标准主要是为了防范非传统安全因素带来的威胁，已经颁布实施的、即将颁布实施的以及正在编制的安防标准应该各有侧重，各有特色，避免重复，更应该避免互相干扰，甚至互相矛盾。《城市轨道交通安全防范技术要求》（GB/T26718-2011）偏重于城市轨道交通公共安全技术防范系统，是设计、制造和验收城市轨道交通安全防范系统产品的基本依据。《城市轨道交通公共安全防范系统工程技术规范》（GB51151-2016）则对技术防范、实体防范和人力防范组成的整体系统提出了要求和规定。《城市轨道交通车辆及场站安全防范要求》更侧重于公共区域重点部位的安全防护。

制定新标准时，应当对其他标准里没有的内容进行补充完善，其他标准提到但是已经落后或不符合后来颁布法律法规要求的内容，应予以修改弥补。比如，《城市轨道交通安全防范技术要求》（GB/ T26718-2011）中规定，“列车上应进行全程图像记录，记录保存时间不应少于7天”，“其他部位应进行24小时图像记录，记录保存时间不应少于15天”。而2016年1月1日施行的《反恐怖主义法》第三十二条规定，“采集的视频图像信息保存期限不得少于九十日”。已经公布的两部安防标准内容也有分歧之处。如视频图像存储时间不一致；还有部分内容重复，如“入侵报警系统报警响应时间不应大于2秒”，以及有关“出入口控制系统”“电子巡查系统”“人脸识别系统”的内容。今后也许还有类似的安防标准出台，但个人认为不宜过多，甚至到了一定时期应该进行整合，以便于发挥标准的作用。

二、城市轨道交通安防标准适用范围与效力

（一）城市轨道交通安防标准适用范围

“城市轨道交通”是一个包含范围较大的概念。一般而言，城市轨道交通是指具有固定线路，铺设固定轨道，配备运输车辆及服务设施等的公共交通设施［4］。既然要制定全国性的标准，就要涵盖城市轨道交通的方方面面。事实上，我国已经颁布了相当多的城市轨道交通相关的标准、规范，在制定城市轨道交通安防标准时不妨沿用。如《城市轨道交通运营管理规范》（GB/T30012-2013）对城市轨道交通有如下定义：城市轨道交通是指采用专用轨道导向运行的城市公共客运交通系统，包括地铁系统、轻轨系统、单轨系统、有轨电车、磁浮系统、自动导向轨道系统、市域快速轨道系统［5］。目前国内正在测试的毁誉参半的“立体巴士”（巴铁）系统，以及中车南京浦镇车辆有限公司生产的我国首列空铁列车等新生事物也可以纳入城市轨道交通安防标准范畴。

（二）城市轨道交通安防标准的效力

《中华人民共和国标准化法》将标准划分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四个级别，标准的层次有强制性国家标准（GB）、推荐性国家标准（GB/T）、国家标准指导性技术文件（GB/Z）等。对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准。对没有国家标准又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准，作为对国家标准的补充，当相应的国家标准实施后，该行业标准应自行废止。我国城市轨道交通安防标准制定的目的就是规范全国城市轨道交通安全防范技术要求和防范措施，因此宜采用国家标准，并且宜采用强制性国家标准。事实上，已经颁布的《城市轨道交通安全防范技术要求》（GB/T26718-2011）和《城市轨道交通公共安全防范系统工程技术规范》（GB51151-2016）都采用了国家标准的形式，但不都是强制性国家标准。这主要是考虑到各地经济和社会发展水平的差异和标准的可操作性。正在起草的《城市轨道交通车辆及场站安全防范要求》拟采用行业标准，希望在条件成熟后转化为国家标准，提高该标准的适用效力，也和其他城市轨道交通安防标准的级别一致。

三、制定系列城市轨道交通安防标准应注意的问题

（一）城市轨道交通安防标准的平衡

当前形势下，我国已经运营或正在建设城市轨道交通的城市，其安全防范系统建设情况参差不齐，发展很不均衡。资金充裕的城市，前端设备设置多一些，经济相对不发达的城市，轨道交通安全防范系统的前端设备则设置少一些，各地的标准与规范也不尽相同［6］。所以在制定全国性城市轨道交通安防标准时，总的原则是既具有一定的前瞻性，又具有一定的适用性。

制定全国统一的城市轨道交通安防标准是现实需求，但是也应考虑各方面的平衡。如要考虑我国东西部经济和社会发展的差异，考虑各地城市规模及客流差别，对城市轨道交通公共安全防范的规模与水平尽最大限度在共性方面达成一致要求，可以在标准中对有些安防设施的配置采取强制与推荐的方式加以区分。安防标准要宽严适度，安防标准过宽不利于防恐防暴的需求，过严则不利于发挥城轨交通作为公共交通的作用，特别是客流量较大时，逢人必检、逢包必检，乘客进站速度缓慢，不但招致群众不理解，而且由于在进口处人群密集，以及设置有栅栏等障碍物，反而会成为恐袭的目标。另外，制定城市轨道交通安防标准还要考虑到技术的发展。如基于视频安防监控系统的人脸识别系统，系列标准中均提出了较高的要求，很多城市虽然暂时达不到，但要看到技术在不断进步，成本在不断下降。此外，既有城市轨道交通安防标准与新建、改建、扩建城市轨道交通安防标准要求会有所不同，既有城市轨道交通安防标准可以逐步达到新标准。如北京地铁1号线，很长时间以来没有屏蔽门系统，但是有关安防标准有要求，近来，北京地铁1号线已经开始安装屏蔽门系统。还要考虑各地城市轨道交通的特殊性，如深圳福田综合交通枢纽，既有亚洲最大的地下铁路客运站，又有2号、3号、11号城轨交通线相交于此，光进出通道就有三十余个，其安全防范就具有特殊性。

总之，在制定城市轨道交通安防标准时应做到技术先进、实用可靠、经济合理、开放兼容。

（二）全国性城市轨道交通安防标准与地方标准的关系

前文提到，此前我国城市轨道交通发展较早的城市如北京、上海、广州、深圳、天津等已经颁布了各自的城市轨道交通安防技术标准，制定全国性城市轨道交通安防标准势必要参照这些已经颁布的地方标准，否则，若已经建成运营的城轨交通安防设施与新颁布标准相距甚远，会导致新标准形同虚设。另外，全国统一的城市轨道交通安防标准颁布后，按照国家标准效力高于地方标准的原则，各地方标准要么废止，要么要高于国家标准。据了解，北京市目前正在修订新的地方标准《城市轨道交通安全防范技术要求》。新修订的内容包括在轨道交通车站的出入口、站台层、没有屏蔽门的站台轨道两侧乘客等候区域、车站内的公共通道等处强制要求安装视频监控系统，在车站出入口、站厅层、站台层推荐设置人脸图像采集系统等等。所以在制定全国性的城市轨道交通安防标准时要吸收这些地方城市轨道交通的相关先进标准。

（三）城市轨道交通安防标准涵盖的内容应全面

城市轨道交通安全防范涉及面广，环节多，所以在制定安防标准时应考虑全面，不能有遗漏。城市轨道交通安防标准的制定要考虑城市轨道交通的规划、设计、开发、工程施工、检验、验收等各个环节，还要包含技术防范、实体防范以及重点区域和重点部位的安全防范。

已有的城市轨道交通安防标准和正在起草的安防标准，大多关注诸如车站、线路、车辆等重点部位和设备的安防要求，而对城轨供电、通信信号和消防系统等重视不够，一般只是笼统地说，电力、通信、消防等系统应满足日常管理、应急处突的实际需要。事实上，这些系统在城市轨道交通安防系统里占有非常重要的地位，在遇到恐怖袭击等突发事件时这些系统的安全运转对于减小损失甚至会起到决定性作用。如2005年伦敦地铁恐怖袭击发生后，为了防止恐怖分子用手机遥控炸弹，有关部门切断了通信系统，反而使救援、疏散一片混乱。当城轨车站发生爆炸、火灾、毒气等恐怖袭击时，第一时间掌握现场情况尤为重要。因此建议在安防标准里增加相关内容。

此外，虽然技防和物防是城市轨道交通安防标准的主要内容，人防的相关内容也不容忽视。人防的内容可以作为专项提出，也可以融入技防和物防标准中。

（四）城市轨道交通安防标准应引入风险评估和风险等级

《反恐怖主义法》第32条规定，重点目标的管理单位应当履行的职责之一是实行风险评估，实时监测安全威胁，完善内部安全管理。毫无疑问，城市轨道交通是理所当然的重点目标，所以城市轨道交通安防标准应包括风险评估和风险等级的内容。

城市轨道交通安防等级取决于它所面临的风险等级，风险的设定是提出安全防范要求的前提，城市轨道交通安防应根据防恐防暴面临的现实威胁与可能造成的危害程度，进行风险评估，划定风险等级，以配置相应的安全防范系统和设备。北京市地方标准《城市轨道交通安全防范技术要求》已率先给出了相关风险等级的设定。它包含三个要素：一是杀伤性（包括A类——群体速杀性侵害，B类——个体非杀伤性侵害），二是客运流量，三是场所重要性。把三要素进行必要的排列组合，根据各自的权重，最后给出风险等级，风险等级从高到低分为四级。根据风险等级与防护措施相适应的原则，防范等级可分为常态防范，非常态防范。再根据常态防范和非常态防范分别提出人防、物防、技防的标准［7］。

［1］经济日报.一大波三线城市要建地铁了！看看有你家吗［EB/OL］.（2016-09-09）［2016-09-10］.http://business. sohu.com/20160909/n468087281.shtml.

［2］城市轨道交通安全防范技术要求：GB/T 26718-2011［S］.北京:中国标准出版社，2011.

［3］城市轨道交通公共安全防范系统工程技术规范：GB51151-2016［S］.北京:中国标准出版社，2016.

［4］牛红霞.城市轨道交通概论［M］.北京.化学工业出版社，2016.

［5］城市轨道交通运营管理规范：GB/T 30012-2013［S］.北京:中国标准出版社，2013.

［6］何伟.轨道交通安防系统建设实施国家标准势在必行［J］.中国安防，2014（12）：22-24.

［7］城市轨道交通安全防范技术要求：DB11/646.1-2009［S］.北京：中国标准出版社，2011.

责任编辑：时娜

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：1009-3192（2016）06-0033-04

2016-09-20

杨树森，男，河南睢县人，铁道警察学院轨道交通安全保卫系副教授，主要从事轨道交通安全及防范研究。