城乡结合部的基层社会生态、党建生态与治理生态研究

张书林

(中共山东省委党校党建部 ,山东济南250103)

改革开放以来,我国城镇化率不断提高。在快速城镇化的过程中,随着对城市老城区的改造、新城区的开发建设以及农村新型城镇化的发展,城乡结合部作为介于城市与乡村的中间地带、城市与农村的连接部分,成为一个特殊的发展区域、生存样态。就其内涵而言,城乡结合部通常是指与城市建成区接壤,非农产业发达、人口密度较高,但又没有被纳入城区版图的、环绕在城市周围的大量边缘地带。城郊村、城市郊区、城市边缘区、城市边缘带等,大都是城乡结合部的同义词。

城乡结合部作为一种不同于城市、不同于乡村的“第三种地带”,自然也有其独特的社会生态、党建生态、治理生态。但是,长期以来由于城乡结合部与农村、城市相比,往往是一种“非主流、边缘化、变动性”的存在,因而理论界、学术界对其社会生态、党建生态、治理生态的关注度不高,也多是从负面性上进行关注。因此,有学者指出,“当前学术界关于‘城乡结合部’的研究存在严重的‘污名化’取向,更多的研究者侧重于城乡结合部负面效应的分析”[1]。同时,从目前学术界关于城乡结合部的关注度、已有的研究成果来看,存在“五多五少”现象：即对城乡结合部发展演进的历史过程性研究较多,对城乡结合部存在状态的现实性研究较少；解剖麻雀式的个案研究、实证研究、微观研究较多,一般性、总体性、宏观性研究较少；对其存在问题的研究分析较多,提出的有效解决问题之对策相对较少；从城乡结合部区别于农村、城市的角度进行比较研究的较多,将城乡结合部作为一种独立形态进行研究的较少；从强化管理的角度研究城乡结合部管控的较多,从强化治理的角度研究城乡结合部管控的较少等。

随着我国城镇化进程的快速推进,城乡结合部作为一种新兴的社会业态、党建样态、治理形态已经浮出水面,这就使得在有意识规避目前研究中“五多五少”问题的基础上,着力探索和研究城乡结合部的社会生态、党建生态、治理生态,全方位、全过程、全覆盖把握城乡结合部应然的存在状态,成为无法回避又必须抓紧研究解决的现实问题。

1 社建：城乡结合部的基层社会生态

“生态”原是一个生物学概念,后来被广泛借用到其他学科研究中。所谓生态,本质上是指事物的存在状态及其与周围客观环境之间的互动共生关系。社会生态则是指社会的存在状态及其与周围环境的关联性。一般说来,城市社会有城市社会的生态,乡村社会有乡村社会的生态,城乡结合部作为有别于城市社会、乡村社会的新型社会形态,自然也有其独特生态。相比于城市的社会生态、乡村的社会生态,城乡结合部的社会生态总体上呈现出如下鲜明特征。

1.1 空间格局的变动性

城乡结合部不同于城市、乡村,它在空间格局上始终处于发展、变动之中。通常,城乡结合部是由距离城市建成区较近的内缘区、距离城市建成区较远的外缘区构成的。随着城镇化进程的推进,距离城市建成区较近的城乡结合部的内缘区会在成熟的时候并入城区版图,成为城市；随之,距离城市建成区较远的城乡结合部外缘区则递补为内缘区；一些新的农村地区则会因为靠近城乡结合部外缘区的地缘优势而发展成为新的城乡结合部的外缘区。如此一来,农村地区发展为城乡结合部外缘区、城乡结合部的外缘区发展为内缘区、城乡结合部的内缘区发展为新城区,这种顺序推进的发展流程,已经成为城乡结合部存在发展的新常态。

1.2 存在样态的双重性

城乡结合部属于农村与城市的结合地带,属于农村向城市发展演进的前沿部分。城乡结合部从农村地区发展而来、又是城市新城区的“孵化器”,从某种程度上可以看作是介于城市与乡村之间的第三种地带。“城乡结合部是城市与农村发展合力作用,即城市与乡村两大系统相互作用的结果,也是农业活动与非农业活动以及政府政策多种因素相互作用的结果。”[2]在经济、政治、文化、社会、生态、人文、人际关系建构等方面,均受到城市与乡村的双重影响,带有鲜明的双重特色。例如,在动力体系上,既有来自乡村社会的发展动力,也有基于城市效应的发展动力；在产业体系上,既有传统的第一产业,也有不断发展中的第二、第三产业；在支撑体系上,既依赖乡村供养,也依赖城市供养；在人口体系上,既包括原住民,也包括大量外来人口；在行政管理上,既有乡镇对之进行管理,也有街道对之进行管理,有时则是并行或交叉管理等。因此,城乡结合部属于典型的城市与农村并存、工业与农业并存、乡镇与街道并存以及由此衍生的城乡两种文化元素、社会元素等的并存状态。

1.3 社会治理的复杂性

从社会治理的现状来看,“城乡结合部是当代中国各类社会风险与社会矛盾的集聚地,是维护社会和谐稳定的重点与难点”[3]。城乡结合部长期处于城乡两种利益、两种文化、两种发展、两种体制错综复杂的交叉之中,加之快速城镇化发展所带来的思想冲突、利益冲突等以及由此引发的家庭结构、社会结构、伦理结构等的变革,从而使其在社会治理方面呈现艰巨性、复杂性特征。表现为：城乡结合部人员构成复杂,原住民与外来流动人口混杂,大量外来人口因城乡结合部低廉的生活成本而在此聚集居住；城乡结合部有时是城市与农村“两不管”的盲区,成为一些人制假贩假的庇护所；城乡结合部是城市拓展引发的土地征收征用、房屋拆迁安置补偿等集中发生的区域,并由此引发一系列敏感的社会问题和利益纠纷等。可见,城乡结合部是流动人口的聚集区,是社会不稳定因素的滋生区,也是社会治理的关键区。

1.4 社会交往的淡漠性

城乡结合部属于城乡二元因素复杂并存并行的地带,其原本的家庭家族、社会人际关系格局被打破,但是新的社会人际关系格局又没有建立起来,因而人际交往中的冷漠化处于弥散性发展中。集中表现为：宗族势力影响力的式微导致大家族解体,社会流动性的加快导致大家庭解体,大家族与大家庭、大家庭与小家庭之间的传统伦理、亲情关系难以为继；城乡结合部的青年人大量内迁到城市中心区居住,与仍然居住在城乡结合部的家中老人们产生情感或心理隔阂；城乡结合部原有的村委会、村集体在集体土地开发与征收、房屋拆迁补偿上,在收益分配上,与原住民产生不同程度的分歧；原住民与大量外来人口基于文化冲突、伦理冲突、情感冲突、生活习惯冲突等而形成了隔阂等。

2 党建：城乡结合部的基层党建生态

党章明确指出：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒。”[4]86基层党建的开展离不开基层社会这一载体。由此,城乡结合部的基层党建生态总体上要受城乡结合部基层社会生态的影响,城乡结合部的基层社会生态之样态也就内在规制了基层党建生态之样态。近年来专注于城乡结合部相关问题研究的学者万银锋指出：“从城市与乡村的空间维度审视,可将基层党建划分为城市基层党建、农村基层党建和城乡结合部基层党建。城乡结合部基层党建是不同于农村基层党建、城市基层党建的一种新型党建业态。”[5]总之,在城乡结合部基层社会生态的规制和塑造之下,城乡结合部的基层党建生态也呈现出不同于农村基层党建、城市基层党建的新样态。

2.1 基层党建模式选择的灵活性

城乡结合部属于乡村迈向城市的过渡地带,在社会生态上共存着农村社会、城市社会。因而,在其基层党建模式的选择上,也必然呈现出农村基层党建、城市基层党建共存共生的态势,兼具农村基层党建、城市基层党建的双重特质。

第一,在基层党组织的设置上。城乡结合部在其发展演进的不同阶段通常有三种路径可供选择,即延续先前的农村基层党组织设置模式、向城市社区党组织设置模式靠拢、开创有别于农村党组织和城市社区党组织的全新设置模式。目前,城乡结合部的工作重心是拆迁改造。有学者根据城乡结合部的拆迁改造进程,从“未拆迁”“正在拆迁”“拆迁安置完成”三种情况入手去研究其党组织的设置,指出：“对于第一种,应当保留村党支部建制,但必须调整其职能；对于第二种,在保留村党支部的基础上,针对党员工作、生活的具体情况,探索村村联建、村企联建、村居联动模式；对于第三种,参照城市社区党建形式,建立健全乃至重建党的基层组织体系。”[6]可见,城乡结合部的基层党组织设置具有相对灵活性、更多选择性的特点；第二,在日常党建和党务活动的开展上。城乡结合部基层党组织基于身处乡村社会与城市社会中间地带的独有属性,在理论和逻辑上完全有条件、有能力去争取、利用城市和乡村社会所供给的两种党建资源,因而其日常的党建活动、党务活动开展可以横跨城市和乡村；第三,在党建工作的效力评判上。基于其发展演进的不同阶段,我们对于城乡结合部基层党建工作的效力评价有农村党建评价体系、城市社区党建评价体系、城乡结合部党建评价体系三种方式可供选择。对于城乡结合部发展的初期,基于惯性、稳定性的要求,其党建工作效力的评价可以延续先前的农村基层党建模式；对于城乡结合部发展的成熟期、完备期,必须基于不同地域类型、产业集群、人文生态之城乡结合部的实际,创立特定适用的、个性化的党建评价体系；对于城乡结合部发展的后期,其基层党建将会逐渐被城市社区党建所整合,所以,采用城市社区党建的评价体系对之进行效力评价将是必然选择。

2.2 流动党员管理点多面广

相对于城市和乡村而言,城乡结合部因其独特的区位优势、地域特点,使其成为各种职业、产业、行业的聚集区；随着职业、产业、行业的聚集,吸引大批外来人员到此居住谋生；相应地,城乡结合部也成为各种外来人群的聚居地,人员关系、人际关系因此变得错综复杂。其中,随着外来人口、外来人员同时涌入的还有很多流动党员,对这些流动党员的教育和管理,是城乡结合部基层党建面临的难题。城乡结合部的流动党员,有的是在此居住但不在此就业,有的是在此就业但不在此居住,有的则是同时在此居住和就业；有的属于驻城乡结合部的企业、事业单位党组织管理的党员,有的属于长期游离于组织管理之外的“无主党员”；有的流动党员的党组织关系还在原流出地,有的党组织关系已经转入流入地,有的是将党组织关系带在身上的“口袋党员”等。如此一来,城乡结合部的流动党员管理面临着点多面广的难题,管理起来很容易顾此失彼、出现疏漏。

为此,在流动党员的管理上必须创新思路和办法,着力探索管用高效的管理机制。其一,城乡结合部党组织要定期走村入户、走街串巷开展流动党员摸排、登记,精准掌握流动党员的基数、实际情况,做到心中有数。其二,要借助互联网党建平台、党建大数据,及时上报更新流动党员的流动、变动情况。其三,明确驻城乡结合部的企业、单位等对各自流动党员的管辖、管理职责,将流动党员的教育管理责任明确到具体单位、具体人,保证这项工作有组织依托、有专人负责。

2.3 党群关系受到复杂利益关系挑战

在我国快速城镇化的过程中,城乡结合部的党建生态尤其是党群关系生态,受到复杂利益关系的挑战及影响。“一方面,城乡结合部在居民构成上包括原住民、流动人口、由中心城区迁来的市民,以及形形色色的社会组织、社会群体等,他们在身份地位、经济状况、从业状态、价值伦理、文化认同等方面存在着重大差异,要将这些人都容纳进来、共同作为党组织的工作对象,其工作难度之大可想而知；另一方面,城乡结合部的各种利益关系、社会关系、民生关系相对比较复杂,无疑将加大党组织的工作压力。”[5]一般来说,城乡结合部是我国快速城镇化过程中乡村融入城市、城市向乡村推进的中间地带,因而,随着城镇化进程所产生的房屋拆迁、土地征收征用以及配套而来的安置补偿会带来巨大经济利益的分配、获取、切割,而这往往是城乡结合部工作的重心所在。巨大的经济利益对城乡结合部的基层党建生态产生的影响是双向度的：其一,为城乡结合部基层党建的创新发展提供了经济基础、资金支持；其二,也必然会引发基于利益分配、利益切割所谓不公平、不公正而导致的利益纠纷。由此,城乡结合部的基层政权、基层党组织必须花时间和精力去研究和解决利益矛盾、化解利益纠纷、整合利益诉求。

不仅如此,有的城乡结合部的基层党组织、党员干部,由于受到利益诱惑,不但无力去协调利益关系、化解利益纠纷,而且在房屋拆迁、土地征收征用等所带来的巨大利益诱惑面前难以做到“一碗水端平”,甚至直接参与到与民争利的争斗中。由此,城乡结合部巨大的利益空间、利益诱惑,一定程度上造成其党群关系、干群关系紧张,党群矛盾、干群矛盾、干部间的矛盾、群众间的矛盾在利益蛋糕的分配分割过程中出现激化。在此境况下,城乡结合部基层党组织要代表好广大人民群众利益,要有效协调、整合影响党群、干群关系的各种利益关系,其压力无疑将增大。

2.4 区域化城乡结合部基层党建势在必行

城乡结合部特殊的地缘优势,会吸引国有企业、非公有制企业、社会组织、高校、事业单位甚至党政机关在此落户。因此,驻城乡结合部的基层党组织,就不仅是城乡结合部直属党组织一家,同时还有国有企业党组织、非公有制企业党组织、社会组织中的党组织、高校党组织、事业单位党组织、机关党组织等。在此情势下,科学的城乡结合部基层党建模式就应是如同城市社区区域化党建一样,着力构建形成涵盖国有企业党建、非公有制企业党建、社会组织党建、高校党建、事业单位党建、机关党建等在内的城乡结合部区域化党建新格局,以切实保证统一规范开展的区域化党建工作涵盖、覆盖整个城乡结合部。

为配合城乡结合部区域化党建工作的开展,可以考虑如下：第一,成立城乡结合部区域化联合党委,由城乡结合部党组织书记兼任区域化联合党委书记,驻城乡结合部的国企、非公有制企业、社会组织、事业单位、机关中的党组织书记兼任联合党委的副书记或委员。第二,定期或不定期召开城乡结合部联合党委会议、区域化党建工作联席会议,统筹研究解决基层党建工作推进中遇到的新情况、新问题,实现党建资源、党建力量、党建品牌的有机整合。第三,制定涵盖城乡结合部地域的、统一的党建工作考量标准、考核体系,将驻扎城乡结合部的各种类型的基层党组织、基层党建放到一个大盘子中去综合考量,在相对宏观层面上推动形成基层党建创新的局面。

3 党建统社建：城乡结合部的基层治理生态

城乡结合部的社会生态影响其党建生态,党建生态反过来又作用于其社会生态。城乡结合部身处乡村与城市的中间地带,是城乡矛盾的汇聚地,维护社会和谐稳定是其中心工作。而城乡结合部的社会和谐稳定,总体上则要依赖于其治理效能。

党的十八届三中全会首次提出治理的概念,确定全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。那么,何谓治理呢?对此,俞可平提出,治理有四个特征：它不是一套规则,也不是一种活动,而是一个过程；治理过程的基础不是控制,而是协调；治理既涉及公共部门,也包括私人部门；治理不是一种正式的制度,而是持续的互动[7]5。根据对城乡结合部基层治理状况的调研及分析,综合目前学术界的主流论点,从强化城乡结合部基层治理的组合效能入手,应致力于将城乡结合部的社会生态与党建生态有机融合起来,着力探索建立以“党建统社建”为内核的城乡结合部基层治理生态。

3.1 将城乡结合部基层治理的政治功能融入服务功能

一般说来,“党建统社建”视阈下的城乡结合部基层治理,既担负着繁重的服务功能,同时也必须凸显鲜明的政治功能。为此,必须把握好两个基本点：其一,坚持政治功能隐于服务功能。应遵循“服务功能显于表、政治功能隐于里”的原则要求,将政治功能作为灵魂和主线贯穿于城乡结合部基层治理的服务功能之中,形成服务功能承载政治功能、政治功能统率服务功能的互动格局。其二,坚持政治功能与服务功能并举原则。如果政治功能吞噬服务功能,那么,城乡结合部基层治理也就变成了党委、政府的“独唱”,重回到管理的老路上去；反之,如果服务功能吞噬政治功能,那么,城乡结合部基层治理很可能会因弱化党的领导而迷失政治方向,进而助长区域内的各种组织、社会力量凭借自身服务功能的释放而意图主导城乡结合部经济社会发展格局的现象。

3.2 推动城乡结合部基层治理精英的代际转型

基于城乡结合部特殊的区位特点和城乡结合部经济社会发展所衍生的多样复杂化的治理难题,使得城乡结合部对治理的技术性、能力性要求越来越高。在此情况下,包括基层党组织、自治组织等在内的治理主体,其治理精英所呈现的“年龄偏大、结构失衡、知识储备偏少、知识更新慢、总体治理能力走低”等问题就日益凸显出来。

由此,要抓紧推动城乡结合部治理精英的代际转型。要加快从传统经验型、威权型治理精英向现代知识型、技术型治理精英的转型步伐。其一,通过政策导引,吸引更多年富力强、知识和能力水平较高的年轻人到城乡结合部建功立业,参与到城乡结合部治理体系中去,从而不断优化城乡结合部的治理精英队伍。其二,建立健全规制城乡结合部治理的制度设计、制度安排,形成以制度管人、管权、管事的规矩,使城乡结合部治理逐步摆脱“人为”影响力、消除“人治”因素,步入制度化、规范化、程序化轨道。其三,鉴于精英群体更新换代的周期性和衔接性、新老精英群体的客观互补性,目前尚不能对城乡结合部治理中的传统经验型精英群体与现代知识型、技术型精英群体进行彻底切割。可以借助其成熟的治理经验、心得体会对现代知识型治理精英群体进行“传帮带式”的引领,从而能够更好地实现治理中代际转型的衔接,切实保证治理秩序的延续性、稳定性。

3.3 凝聚城乡结合部基层治理的文化共识

城乡结合部的基层治理说到底是一个凝聚人心的工程。从短期看,人心的凝聚要靠物质需求、经济利益满足的支撑；从长期看,则要靠共同的文化、道德、价值观支撑。不过,社会文化共识的形成绝非易事,在城乡结合部尤其是如此。城乡结合部在其发展演进过程中所形成的特殊的地缘、业缘、血缘、亲缘关系以及其居民成分的多样性、文化秉持的多元性、社会交往的多维性,客观上决定了其文化共识形成的难度。

事实的确如此,城乡结合部人口构成上的复杂性直接带来文化认同上的多元性；而文化认同上的多元性,也就预示着党组织在团结凝聚群众方面的困难性。所以,深化“党建统社建”语境下的城乡结合部基层治理,就要着力解决治理中的凝聚力问题,培育形成有助于凝心聚力的治理文化共识。其一,城乡结合部基层党组织要为文化共识的形成把握政治方向,防止变形走样、变性变质。其二,城乡结合部的居民群众在文化共识的形成中应展现主体性、主动性、主导性。其三,文化共识的形成仰赖系统整合。城乡结合部基层社会治理中文化共识的形成既是群众自由表达的过程,也是由基层党组织、自治组织、上级组织进行组织化、群体化整合的过程。没有组织化的系统整合,就无法形成群体化的文化共识。其四,文化共识的形成重在培育。城乡结合部文化共识的形成需要各方的合力参与,基层党组织、自治组织、群团组织、群众个体都应找准定位、积极作为。基层党组织所进行的全方位文化宣传,自治组织所进行的全覆盖、社会动员,群团组织的自觉担当、精准行动,群众参与性文化活动所带来的参与式体验等,无疑都是文化共识得以培育凝聚的重要路径。

3.4 汇聚城乡结合部基层治理的整体合力

党的十八届五中全会从“加强和创新社会治理”入手,提出要完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局。城乡结合部基层治理是一项多元主体共同参与的行动,而且每一个主体都是凭借手中所掌控的特定资源参与治理过程。因而,对各个治理主体所掌握的治理资源进行整合、汇聚治理合力,显然是提升城乡结合部基层治理效能的应有之义。

第一,实现驻城乡结合部单位向城乡结合部治理的嵌入。驻城乡结合部的各个单位、各种组织是治理的重要组成部分,是治理必须要涵盖的领域。一方面,它们享受着基层治理所带来的秩序；另一方面,它们也有责任参与到治理过程中去,嵌入城乡结合部机体中去,用掌控的资源为治理出力。因此,在城乡结合部党组织的统一领导协调之下,调动驻城乡结合部各个单位、组织参与治理的积极性,建立驻城乡结合部单位、组织参与治理的沟通合作机制,发挥经济、文化、社会、外联优势以形成基层治理的“大合唱”。

第二,实现城乡结合部公共问题向公共事务的转化。在社会治理中,所能够动用的公共资源通常是跟着“公共事务”而非“公共问题”走的。每一个城乡结合部中都存在着制约治理效能的公共性问题,如外来人口复杂化问题,房屋租赁乱象问题,房屋私搭乱建问题,假冒伪劣小作坊隐蔽性存在问题等。只有将这些问题规范有序地纳入城乡结合部治理的视野和范畴之中,以制度化、组织化、程序化的方式加以解决,就可能在适当的时候将其转化为城乡结合部的公共事务,进而也就有可能争取和动用相应的公共资源去治理。

3.5 提高城乡结合部基层治理的法治化水平

我党指出,要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平。在全面推进依法治国的语境下,城乡结合部“党建统社建”也要在法治的框架内进行,不断提高法治化水平。

第一,强化城乡结合部基层治理的法治思维。根据以往的经验教训,要防止出现基层治理中的“简单问题复杂化、复杂问题普遍化、普遍问题扩大化”现象,必须有意识地将治理的所有行动纳入法治框架和轨道,坚持用法治思维、法治方式去化解利益矛盾。

第二,健全城乡结合部基层治理的法律法规。要提高城乡结合部基层治理的法治化水平,必须进行系统完备的法制建设、作出制度安排,从源头上解决治理的“有法可依”问题。第三,提高城乡结合部依法治理的能力。要在着力提高其基层党组织、自治组织的依法治理能力上下工夫。一要树立依法办事意识、养成法治习惯,准确把握和理清城乡结合部治理的法理边界；二要善于运用法律法规约束治理活动,保证治理过程始终在“法无禁止即可行”的框架内进行；三要依法果断应对处置城乡结合部基层治理中的质疑之声,以法治手段排除各种干扰因素,切实维护城乡结合部基层治理的法治形象。

参考文献：

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[3]史云贵,赵海燕.我国城乡结合部的社会风险指标构建与群体性事件预警论析[J].社会科学研究,2012(1)：68-73.

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