关于会展业管理体制改革的调研——以广州市会展业管理体制为视角

王　芬　杨　蕾（、广州市中级人民法院，广东　广州50030；、广州市知识界人士联谊会，广东　广州50046）



关于会展业管理体制改革的调研
——以广州市会展业管理体制为视角

王芬1杨蕾2（1、广州市中级人民法院，广东广州510030；2、广州市知识界人士联谊会，广东广州510046）

[摘 要]随着会展经济的快速发展和改革的不断深入，社会各界对会展业服务管理方面的要求越来越高，广州市现有的会展服务管理机构在一定程度上已难以适应会展经济的发展需要，本文借鉴境内外会展业发达地区和城市的先进经验，探索创新会展业服务管理机构，以期为会展经济发展提供体制保障。

[关键词]会展业；市场运作；法定机构；管理体制

建设国际会展中心城市是广州市发展会展经济的重要目标，由广州市政府法制办公室牵头组建的调研组通过召开座谈会、实地调研等方式，组织开展了以杭州、上海、大连、成都、顺德、深圳、香港等地会展业服务管理模式为主要内容的调研活动，以期通过对发达地方的会展业管理模式进行研究，学习外地先进经验，摸清与会展业高速发展相匹配的服务管理模式，从而解决广州市会展业发展中遇到的瓶颈与难题。

一、实证考察：各地会展业服务管理体制概况

按照地方政府在推进会展业发展中的定位、职能、作用以及介入程度的不同，可以将本次调研考察的城市划分为政府主导型、政府主导与市场运作结合型和市场主导型三种类型：

（一）政府主导型模式——以杭州（主办西博会）、大连（达沃斯论坛）为代表

在这种模式下，政府直接参与会展市场，一般都以一个展览（杭州西博会）或会议（大连达沃斯论坛）为会展业发展重点和契机，政府投入巨额财政资金建设会展中心等基础设施，直接策划主办综合性大型节庆活动，政府对当地会展业的服务和管理也是围绕着一个展览或会议开展。政府通过办展、招展参与到会展市场的各个环节，对会展业的发展予以直接干预，政府既是“运动员”又是“裁判员”。如杭州市自2000年起成立西湖博览会组委会办公室作为市政府直属机构，筹备西湖国际博览会。同时挂“杭州市发展会展业协调办公室”的牌子，承担全市会展业发展的综合协调职能。在行使管理职能上，既受理西湖博览会的项目申报,筹集西湖博览会办会资金,管理西湖博览会的经费、资产和投资等展会具体运作工作，也负责研究拟定全市会展业发展规划和有关的地方性法规、规章，对全市重大会展、节庆活动进行组织指导和协调管理。

（二）政府主导与市场运作相结合模式——以上海、成都、顺德、深圳、广州为代表

在这种模式下，政府将会展业视为国际贸易中的重要环节和国民经济的支柱产业，对会展业高度重视，各部门全力扶持通力合作，并制定一整套扶持、服务、协调、规范和发展的政策，促进展会的培育和发展。一是建立会展业领导机构。如上海商务委员会设立直属部门上海市会展业促进中心、成都成立博览局，还有相当一部分副省级城市均成立会展工作领导小组，通过加强行业规划和地方性政策等体现政府的主导作用,拓展会展经济的发展空间,引导会展业的发展方向，扩大会展市场份额。二是政府参与部分重点展会的培育和操作,甚至掌握这些重点展会的主办权。三是政府部门代替行业协会行使部分职责,越位管理协调。这种模式反映在行政架构上，属于多头管理模式，即政府没有统一的会展管理部门，不同展会根据其性质、内容、范围和规模的不同，分属不同的政府主管部门管理。管理手段主要是设置市场准入(主体资格)和项目审批。

（三）市场主导型模式——以香港为代表

香港地区会展业市场化程度很高主要是因为：一是香港政府不介入会展业，只提供必要的财政支持以改善外围环境如提供土地和投资兴建香港会议展览中心、出台政策法规、制定战略规划等，创造有利于会展业发展的运行条件。二是政府对会展业不作任何限制，不干涉会展企业正常经营活动。支持以香港贸发局等官方或半官方机构参与的大力拓展贸易会展市场等活动，这些机构除了重点进行香港整体形象的营销外，以多种方式推广香港会展。贸发局是会展中心的拥有者，也不直接参与管理，而是专门指定管理公司经营。贸发局自己主办展会全额交纳场租，按出租展馆面积提取很小一部分数额作为其投资回报。三是行业法规健全且市场秩序规范有序。

二、困境查摆：广州市会展业现实运行中的不足

（一）广州市展览规模、效益在总量上仍居全国第一，但同时存在展源流失、中心地位有所弱化等问题

据广州市统计局统计显示，2012年广州市累计展览面积877.84万平方米，全市会展活动企业（单位）经营收入97.20亿元，拉动旅游消费达265.26亿元，展览规模、效益总量仍居全国第一。同时，展览场次减少，2012年广州市各类办展机构举办展览476场次，同比下降4.2%。同时，北京、上海、大连、成都等会展业发达城市呈现较强的赶超态势，2012年上海市办展800多个，全市单项展规模3万平方米以上的项目已达77个（广州去年单项展面积在2万平方米以上的展览52个）；成都市全年举办展览154个，展览面积271.1万平方米，同比增长16.3%。各大会展城市展馆规模正在加速扩大，其中，上海市正在兴建的中国会展综合体，规划建设面积30万平方米；成都市正在兴建的中国西部国际博览城，规划建设面积50万平方米。这些都将对广州市作为会展中心城市地位形成严峻的挑战。

（二）广州展会的国际化、市场化和办展主体多元化程度还不够高

2012年，广州全年举办国际性展览76场，占主要展览总场次的28.7%。在本市举办的449场展览中，207家专业会展企业承办的展览为238场次，占53%，余下的47%为非会展企业（包括政府部门、商会、协会）承办。相比之下，上海市展会的国际化程度更高，2012年全市举办的800多个展会中，国际展达到200多个，全市专业会展企业中外资企业占1/2。“九五”期间，北京市共举办各类展览会1251个，其中国际性来华展览812个，占了展会总数的64.9%。

（三）龙头会展企业突出但其它企业发展速度慢，品牌展会发育不足

除中国对外贸易中心、广州光亚法兰克福展览有限公司等会展企业外，广州市有国际影响力的龙头会展企业还不多、实力不够强。2012年，中国对外贸易中心（集团）与其属下中国对外贸易广州展览公司承办展览面积合计639万平方米，占全市重点场馆办展总面积七成以上。全市中小型会展较多，真正有国际性影响的大型会展、与战略性新兴产业关联的专业展会较少。

（四）在国际上开展会展交流合作、宣传推广力度不够

2012年，广州市主要展览中境外参展商0.96万家，同比下降4.6%；参会人数386.54万人次，同比下降3.4%，其中境外参会人次下降26%。与香港、北京、上海等会展业发达城市相比，广州市在国际上开展会展业的交流与合作、宣传推广方面仍缺乏有效的抓手和渠道，一定程度上制约了广州市会展业的国际化发展。

三、策略审视：完善广州市会展业管理体制的路径分析

通过本次调研，在严格控制和统筹考虑机构编制的前提下，笔者认为两种方式可以选择：第一种是借鉴香港会展业服务管理体制，设立法定机构作为统一的会展业服务管理机构；第二种是整合现有行政事业单位职能和编制设立专门机构（行政或事业单位性质）。具体如下：

（一）方案一：设立法定机构

借鉴香港会展业服务管理体制，设立法定机构作为统一的会展业服务管理机构。

1.主要依据

一是设立法定机构作为专门的会展业服务管理机构，符合去行政化的要求。法定机构是根据特定的法律、法规或者规章设立，依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能，不列入行政机构序列，具有独立法人地位的公共机构。法定机构一般具有依法设立、职能法定、运作独立、共同治理、公开透明等特点。法定机构不是行政（事业）单位，不占用行政（事业）编制，其运作是依法进行，具有独立的法人地位。根据其承担的服务内容及职责，通过每年给予一定的财政资金，确保其独立运作。

二是设立法定机构可以整合现有的承担会展业服务管理职能的部门，改变多头管理的状态。在本地调研组织的会展行业代表座谈会上，不少展馆及会展企业均表示，期望机构改革的结果是能够对现有的审批做减法，而不是加法。即设立的机构能够真正统一的为我市会展企业提供办展便利，提供会展一站式服务、成为信息资源和共享平台创建者，其定位是会展业各类市场主体的服务者，其又不参与办展，不是市场的直接参与者。

三是设立法定机构符合广州市事业单位分类改革精神。根据广东省机构编制委员会《关于在部门省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作的指导意见》（粤机编〔2011〕20号）的精神，广东省已将广州市作为开展法定机构试点城市之一，广州市具备设立法定机构的条件和基础。广州设立统一的会展服务管理机构客观上不承担行政执法任务，主要是为会展业各类主体提供统一、专业的服务。如采用法定机构模式来统一会展业服务管理，符合政事分开、管办分离的总体目标，对于推动会展业市场化具有十分重要的作用。

2.组织架构

（1）名称：可定为广州市博览局或广州市会议展览服务中心。

（2）设立方式：整合政府部门或相关单位职能，探索设立会展业服务管理方面的法定机构。

（3）治理模式：可以在管理架构、经费来源、人员使用、薪酬分配等方面比照行政机关的有关规定设计其治理模式，并实行行政负责人负责制。如建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要构架的法人治理结构，决策层的主要组织形式是理事会，也可探索董事会、管委会等多种形式。理事会由政府及相关部门负责人、社会各阶层代表人员组成。法定机构管理层由行政负责人及其副职组成，法定机构实行行政负责人负责制。

3.面临的问题

按照事业单位分类改革文件规定，特定的地方性法规或政府规章是法定机构设立、运作的基础和依据。原则上，每一个法定机构须相应制定一部地方性法规或政府规章，对机构的设立、职责任务、管理运作、监督机制等内容进行细化规定。法定机构法律制度的特点在于“量身定做”，充分体现机构在管理运作上的自身特性。尽管广州市作为广东省法定机构试点改革单位，但该项工作正处于探索起步阶段，对于推进法定机构改革的系列配套制度相关部门正在研究制定中。尤其是广州市至今没有一部完整的规范会展经济的法规或行政规章。真正推动起来可能有一个过程，存在一定难度。

（二）方案二：整合现有行政事业单位职能和编制设立专门机构（行政或事业单位性质）

目前广州市会展业管理和服务的职能共涉及11个部门，这11个部门从事会展工作的编制分为行政编制和事业编制。两类编制共有156人，其中行政编116人，事业编40人。目前，已落实编制数的两类编人数为136人，其中行政编109人，事业编27人，承担广州市会展业的发展规划、政策制定、审批、宣传、统筹协调、品牌推广、监管、执法、治安管理等职能。借鉴国内大部分城市的做法（成都的博览局、上海的会展业促进中心以及深圳、杭州、大连等地的会展办），整合各部门会展业服务管理职能，设立一个专门的会展业服务管理机构。

1.主要依据

一是设立专门机构统一服务管理会展业有利于改善广州市会展业多头管理的状况。整合各部门职能，设立专门机构更能集中提供优质的管理和服务，有利于促进广州市会展业的整体宣传、推介、品牌培育水平的提升，实现会展国际中心城市建成的目标。

二是设立专门机构对会展业提供服务管理，符合广州市会展业发展的需要。只有设立专门机构才能够适应行业快速发展的要求，缓解与日俱增的在行业统筹协调的压力、解决逐步显现的行业发展问题。

2.组织架构

根据《广东省行政机构设置和编制管理条例》、《事业单位岗位设置实行办法》等有关的程序和审批权限，设立专门机构。

（1）名称可定为广州市博览局或广州市会议展览服务中心。

（2）设立方式可以为行政机关，也可以为事业单位。

3.面临的问题

一是与深化行政管理体制改革方向不相符合。党的十八大明确提出，要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。这次国务院机构改革也重点要求转变政府职能，减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。在当前形势下，新增设一个专门的会展服务管理机构，既不符合深化行政管理体制改革的方向，也不符合政府职能转变的要求。

二是与市场经济发展规律不相符合。从对国内外会展业发达城市调研情况看，国内各地对会展业的行政管理已逐步放开，审批制度改为前置备案，行业管理以行业协会自律为主，政府辅以引导和扶持。香港贸发局更是通过引导示范作用，服务、帮助香港企业发展会展经济，行业管理也是以自律为主。新设立专门机构，既造成行政资源的浪费，也不利于不利于激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，难以从根本上解决会展业服务管理中存在的问题。

三是行政成本过高。从广州市会展业服务管理体制现状看，广州市会展业管理领导小组，负责我市会展业发展的组织、规划、指导和协调工作。成员单位主要有市经贸委、市外经贸局、市科信局、市文广新局、市工商局、市知识产权局、市旅游局、市公安局、市贸促委、市协作办等单位。领导小组下设办公室，其日常工作由市经贸委承担。目前，市经贸委作为负责会展业的统筹协调、宏观规划、综合管理和引导促进的工作部门。该委下属广州经贸会展服务中心具体承担相关事务性工作。市贸促委作为中国国际贸易促进委员会的地方常设机构，主要开展促进对外贸易、利用外资、引进外国先进技术及各种形式的中外经济技术合作等活动，促进本市同世界各国、各地区之间的贸易和经济关系的发展，增进本市同世界各国（地区）人民以及经贸界之间的相互了解与友谊。市外经贸局、市科信局、市文广新局、市工商局、市知识产权局、市旅游局、市公安局、市贸促委、市协作办等相关部门按照各自职责分工，负责其行业内的会展业服务管理工作。如整合上述机构及职能，涉及的机构跨行业跨系统，情况非常复杂，行政成本过高，需要深入研究论证，慎重考虑。

四、完善广州市会展业管理体制的路径

（一）转变职能，减少政府直接办展

从整体上看，由于广州政府主导型展会是在计划经济体制下发展起来的，其商业性质仍较模糊，因此展位安排往往作为一种行政手段，成为政府职能延伸的工具，尤其是公益性展览和某些行业性展览，政府往往以主办方的角色出现，普遍的做法是“政府搭台、企业唱戏”政府直接参与到会展市场中。

转变政府职能，减少政府直接办展：一是宏观上应出台操作性强的政策法规及配套措施。制订并完善有关的法规和制度，加强立法，将广州市会展业管理的规章或条例列入年度立法计划日程。通过立法对会展业的扶持资助措施、优惠政策、会展活动政府定位、政府办展问题、协会作用等上升到法制范畴。二是微观上政府要从战略规划以及经费上做出有利的政策安排。通过制定经济发展战略和城市发展规划等政策，充分考虑本地区会展业发展的现状和进一步发展的需要，明确会展业在未来一段时期内的发展目标、方向和原则，对我市会展业的基础设施和各方面资源的配制进行系统化指导。三是推行实体单位办展制，提升会展竞争力。应建立以实体承办单位为核心的商业运作模式，政府把展会的具体承办执行通过市场化运作的方式交由专业团队运营，政府赋予主办方一定的运营自主权，使其成为展会品牌和展会产权的拥有者，提高会展的运营效率。

（二）行业自律，发挥行业协会作用

增强行业自律，强化广州市会展行业协会的作用和权威，主要应完善如下几方面：一是通过建立行业自律机制，规范化解会展业市场中存在的同期、同质展等恶性市场竞争行为，使会展行业协会真正发挥其规范市场秩序的作用。二是加强对广州市会展业行业协会的业务指导，充分发挥行业协会的信息发布、行业自律、咨询服务等作用，建立和推行符合国际惯例行业服务标准和规范。三是推动树立市会展行业协会权威，开展行业内部协调，维护会员合法权益；组织对展览项目进行评估评优，拓展行业对外交流和合作，组织行业培训和认证，组织会员相互交流活动；协助政府做好行业管理工作。

（三）引导支持，营造良好的营商环境

加大政策支持力度，优化会展营商环境，主要应完善如下几方面：一是加大政策支持力度。整合会展发展资源，加大政策扶持力度，每年安排会展业发展资金，优先考虑、重点扶持具有示范性、导向性的会展项目、企业、公共服务平台和硬件设施建设项目。对符合我市战略性新兴产业发展方向、符合促进行业做优做强方向、符合国际化、品牌化、信息化发展方向的展会给予专项扶持。二是加强市场化运作。充分发挥会展企业的市场主体作用，按市场化的要求推进会展项目运作和展馆经营。政府主要通过出台扶持政策、优化公共服务、加强市场监管等方式发挥引导作用。三是加强产权保护和诚信体系建设。重视加强对会展知识产权保护，依法建立健全产权保护联动机制，保证展会期间，进驻展会现场跨行业快速维权。积极组织展会主办单位、参展商进行各种知识产权培训，提高知识产权保护的法律意识。建立会展企业的诚信经营承诺制度。

责任编辑：李书耘

[中图分类号]F293

[文献标识码]A

[文章编号]1003—8744（2016）02—0064—06

收稿日期：2016—2—26

作者简介：王芬（1983—），女，广州市中级人民法院立案二庭书记员，主要研究方向为经济法；杨蕾（1979—），女，广州市知识界人士联谊会理事，主要研究方向为经济法。