广东省人大预算联网监督的改革实践及完善

2016-02-12黄亚熙中国政法大学研究生院法学院北京100088

探求 2016年5期

黄亚熙（中国政法大学研究生院法学院，北京　100088）

广东省人大预算联网监督的改革实践及完善

黄亚熙（中国政法大学研究生院法学院，北京100088）

对政府预算进行监督是人大的固有职权，但长期以来由于各种原因，人大监督难以取得实效。广东省联网监督模式是各省人大预算监督改革中的成功范例，在信息获取、监督方式上均有创新。但联网监督模式仍未将预算收入纳入监督范围，缺乏对预算收入的监督是我国人大预算监督存在的问题。要落实人大预算监督权力，必须重视对预算收入的监督。

公共财政；联网监督；预算收入

政府的一切活动都离不开资金的支持，充足的财政资金是决策执行的保障。政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。［1］（P8）当一个国家的财政资金以其公民的私人财富为主要来源时，该国就是税收国家。建立在社会公共资金基础上的政府就不再是“私人政府”，而是“公共政府”。“公共政府”必须对公众负责，尤其是在资金的汲取和使用上对公众负责。［2］人民代表大会是我国的权力机关，行政机关由人大产生并对其负责、受其监督，人民代表大会具有对政府财政预算进行监督的职权。

笔者拟在剖析广东省联网监督方式改革实践的基础上，评价其创新之处，发掘其现有缺陷，并论述如何进一步落实人大对政府预算的监督。笔者试图表达如下观点：预算监督包括对预算收入与预算支出的监督，收入与支出不可分割，明确每笔收入的去向应当成为人大预算监督的重点。

一、广东省人大预算联网监督的改革实践

（一）改革背景

1978年经济改革使中国经济体制由计划经济转向市场经济，1994年起全面实行的以建立分税制、引入增值税为主要内容的财政改革意味着我国由自产国家向税收国家的彻底转型。随着纳税人意识的增强，纳税人希望国家能够负责并更有效益地使用高度依赖于税收的公共资金。但是这一时期财政预算改革的重点在如何收钱，未能思考如何将钱管好用好。那么，政府行使财政权力时如何对公众负责？根据近现代的代议民主理论，政府为民理财，议会代表选民对政府进行监督。［3］人民代表代表人民，全国及地方各级人民代表大会依宪法享有对政府财政行为的监督权，随着国家进入“税收”形态，人大的预算监督获得了全面的政治意义。因为在这种监督中，人大必须直接代表创造税收的社会大众的公共利益。［4］但在长期以来的计划经济体制下，人大及其常委会获取预算信息渠道狭窄、监督方式单一且流于形式、预算监督权力弱是不争的事实。要建立现代公共财政，实现由税收国家向预算国家的蜕变，就必须加强、落实人大对预算的监督。由于省级人大承上启下的枢纽地位，相较于全国人大又具有较低的政治风险和改革试错的空间，有更大的自由行动的余地，以1999年预算管理改革为契机，各省人大大多进行了预算监督方式的改革实践，其中不乏有成功范例，如广东省联网监督模式。

（二）改革过程与现状

广东省联网监督模式的建立始于2003年依法治省工作领导小组会议，该会议提出：要改革对财政预算执行情况的监督，财政部门要与人大财经委员会联网，每一笔财政支出都要让人大知道，加强财政财政支出的审批监督、使用监督和事后监督。2004年8月底，广东省人大财经委员会与省财政厅国库集中支付系统实现了初步联网，自此开启了对财政预算资金支付情况的实时查询监督时代。截至2014年11月，广东省人大常委会实现了与省社保局的省级社保基金报表系统的试联网，扩大了预算支出联网监督系统的覆盖范围。

良好的制度设计有利于联网监督系统的正常运行与预算支出数据的获取、运用，为了不让数据“躺着睡觉”，［5］广东省人大在总结长期工作经验的基础上，制定了《广东省人大预算支出联网监督工作情况分析评估会议制度》、《省级财政预算支出联网监督分析成果使用暂行规定》、《关于省级财政预算支出联网开展财政监督工作的暂行规定》、《省级财政预算支出联网查询系统管理工作规定》等四项规定，该四项规定与联网监督系统共同构成了联网监督模式。简单地讲，四项规定确定了以下工作制度：

第一，评估会议制度。在我国现有法律制度框架下，有学者将预算监督主体概括为以下四道防线：第一道防线是人大及其常委会的监督；第二道防线是上级政府的监督；第三道防线是财政部门的监督；第四道防线是审计部门的监督。［6］（P126）要实现对政府预算的有效监督，人大、政府财政部门和审计机关的通力合作必不可少，评估会议旨在加强三者之间的沟通，统筹、协调其工作，解决财政预算支出联网监督中出现的问题。但是无论是财政部门或审计部门的监督，均是来自行政机关内部的监督，难免有做“自己法官”的嫌疑；我国现有的政治制度下，人大的监督是地位最高、最具独立性的监督。［3］因此评估会议由省人大常委会分管负责人为召集人，评估会议是在人大主导下的合作。

第二，日常管理制度。如何通过联网系统获得预算支出信息？如何运用获得的数据实现人大对预算执行情况的监督？一般而言，联网系统的日常管理工作由广东省人大常委会预算工作委员会（以下简称“省人大预算工委”）负责。1.省人大预算工委安排工作人员日常轮流当值，开展常规性查询、统计和分析工作，常规性查询分析简报按月、季、每半年及预算年度终了，编发月度、季度简报、半年简报和年报；2.同时预算工委将围绕省人大常委会年度监督工作重点以及省人大财经委、常委会预算工委重点监督项目，开展专项查询工作，着重分析项目资金支出的合法性、预算执行均衡性和时效性；3.如果省人大专门委员会、常委会工作委员会和省人大常委会组成人员、省人大代表因工作需要，临时提出查询要求的，省人大预算工委须提供相关的查询数据和分析成果。即预算支出信息的查询、预算执行情况的分析均由预算工委的工作人员完成，并以简报形式提交给人大，人大将以上信息作为实现监督权的数据基础。

第三，省人大财经委在对省级预算草案初步方案、预算执行情况、省级预算调整方案和省级决算草案进行初步审查时，需要利用联网监督系统的数据进行分析，对比了解和分析预算支出执行中的各种情况。如发现在预算支出执行方面存在重大问题的，经常委会领导同意，省人大财经委、预算工委可以组织调查，提出解决问题的措施建议，形成调查报告向常委会主任会议报告，由常委会主任会议决定采取相应的措施。

二、广东省人大预算联网监督的创新之处与存在的问题

（一）人大预算联网监督模式的创新之处

第一，联网监督模式使政府财政预算支出相关信息变得透明、易获取。遵循现代预算原则建立起来的“预算国家”，必须具备的第一个特征是财政上的集中统一，也就是说，在财政收支管理方面实行权力集中，将所有的政府收支统到一本账里，并建立统一的程序与规则对所有的收支进行管理。［7］1999年实行预算管理改革前的中国财政既没有统一的财政管理体制，又缺乏集中的预算收支管理。权力结构的“零碎化”，在政府内部，甚至政府领导、财政部门也无法掌握完整的预算信息。［8］面对粗略、分散的数据，人大代表无法发现问题，继而也无法提出有价值的询问或质询，无法了解政府预算信息的人大何谈对政府预算支出进行监督。1999年国库集中收付制度改革为人大监督权的加强提供了可能性。国库集中收付制度即政府部门建立单一账户取代过去多个账户的分散型财政管理体制，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。与财政厅国库集中支付系统联网，意味着省人大可以获取省政府的每一笔拨款去向。联网监督系统刚开始运行的时候，仅能查询一般公共预算和政府性基金预算的数据，后来慢慢纳入国有资本经营预算，2014年省人大常委会与省级社保基金报表系统试联网后，实现了对“五险一金”、参保人员以及报表等信息的查询。与此同时预算拨付情况以财务报账的原始支出凭证为依据，联网监督系统可以查询三公经费中诸如购买鲜花这类非常精细的支出数据。相较于传统的预算执行情况报告，联网监督系统为人大提供更加全面、细致的政府财政支出信息，基于联网监督系统的人大—政府信息共享制度使政府活动更加透明，便于人大行使对政府的监督职能。

第二，联网监督模式使人大对政府财政预算支出的监督由事前监督、事后监督变成了实时在线监督。根据我国宪法、法律规定，人大及其常委会主要通过以下方式行使对财政预算的监督权：审查批准本级预算、监督预算执行、审查批准预算执行过程中的部分调整。［9］（P376-378）各级人大及其常委会对政府预算执行的监督通常采用每隔一定周期审查政府提交的报告，根据报告内容提出意见。听取政府报告的监督方式是被动、滞后的。被动性表现在没有政府提交的报告就无法开展审查监督工作，往往是“报什么审什么，审什么批什么”，［8］滞后性表现在政府提交的报告往往是上一季度预算执行的总体情况，对预算执行过程中的监督力度不够。

人大及其常委会对政府财政预算支出的监督往往是事后监督、追认式监督，大多数情况下只有在出现问题后人大方才出场，对于一些因财政行为的不规范导致的既成事实难以纠正。［5］根据资料显示，某省某厅有一个基建项目，这个项目资金安排了1000万元，其立项、可行性报告，手续都不全，但是因为其经济建设组安排了一个所谓“懂行”的专家，基建项目还没批准，资金就批了。［8］当长期对握有资金调拨权、项目审批权等权力的掌权者缺乏有效监督时，极易出现财政支出约束不足、控制不力等财政权力异化现象，产生大量手续不全、花销巨大的建设项目、“政绩工程”。对政府支出的监督应当是及时监督，因此，要加强对政府财政的动态监控，逐步建立人大财政日常监督机制。［7］广东省人大联网监督模式突破了原有的事后监督方式，实现了对预算支出情况的实时在线监测。省人大预算工委的常规性查询缩短了对预算支出执行情况的监测周期，重点查询提高了监督工作的效率，依要求查询加强了监督工作的灵活性和机动性。借助联网监督系统，人大能够及时了解资金流向，关注政府工作重点和群众关心热点等有关项目的支出情况，及时发现预算编制、预算执行中存在的问题。

简言之，依托于国库集中支付系统、利用现代信息技术的联网监督系统较之传统监督方式，创新有二：一是能够全面、透明地反映一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算等各项预算支出情况，及时反映各项拨款是否到位，与《预算法》明确的全口径预算体系相耦合；二是联网监督模式突破了人大以往的以政府报告为依托的评议、审查，常规性查询与线上实时监督使人大及其常委会的审查监督工作更为主动与常态化，对政府预算支出的控制力、约束力增强。预算信息透明度的提高、人大监督的实时性与常态化是广东省人大联网监督模式的两个显著进步。

（二）人大预算联网监督模式存在的问题

1.预算监督的内容。要准确找到人大预算监督存在的问题，首先必须明晰预算监督到底要监督什么。历史地看，议会最早出现在英国，其产生之时就作为限制王权的政治组织，限制王权的核心是限制国王的财政权，而限制财政权的关键是限制国王征税，“无代表不征税”原则是限制国王征税权的集中体现。可以说，对政府收入的监督是议会监督财政的起点。我国人民代表大会制度是代议制的一种形式，人民代表大会制度与外国议会制度的区别在于其内容和实质内容。［9］（P133）列宁认为，摆脱议会制的出路，当然不在于废除代议机构和选举制，而在于把代议机构由清谈馆变为“工作机构”，［10］（P210）社会主义国家的代议机构应当是真正握有实权的代议机构。我国人民代表大会作为握有实权的“议会”，理应具有优于西方议会的、更为全面的职能，对预算的监督当然应包括对预算收入的监督，并应是更有实效的监督。

现实地看，国家预算是各级政府、公共部门按预算年度依据法律制度编制的公共财力配置计划，主要是对财政收支的预先安排，规定了年度内国家财政收支项目、内容、应达到的指标及其平衡状况。［11］（P1-2）

《预算法》第4条规定，预算由预算收入和预算支出组成，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。也就是说，预算是筹集和使用财政资金的计划，这个计划中包括了如何收钱、收来的钱如何花这两部分内容，监督预算当然意味着要监督收入与支出。从预算的性质和功能来看，预算内容应包含国家在履行职能中产生的各项财政收支，以体现国家的整体工作安排，综合反映政府活动的全貌，使预算成为国家各项收支的汇集点和枢纽。［11］（P1-2）对预算的监督应该是全面的，如果立法部门只能监督政府收支的一部分，实质上削弱了立法部门的预算监督权力。［12］无论从代议机构的传统职能，亦或是预算本身的性质与功能以及我国现行法律规定，对预算收入的监督是预算监督的应有之义。

2.人大预算监督中的割裂。虽然相较于过去人大能够获取的政府信息与监督范围而言，联网监督模式已经取得了极大的进步，但就目前的联网监督模式来看，无论该系统如何透明，所能查询到的是政府是否及时拨付预算款项的数据，人大能够进行监督的对象仅仅是财政资金的流出情况。对于政府是否依照预算筹集资金、政府本年度实际收入数额、政府收入去向等内容依然模糊不清或依旧处于事后监督的状态。广东省人大联网监督模式的透明度与全面性仅仅针对预算支出，尚未包括预算收入。不包括预算收入的透明不是真正的“透明”，全面当然也非真正的“全面”。

广东省人大联网监督模式割裂了预算收入与预算支出，当然，这与联网监督系统最初设计时的功能定位有关，但是正是这一功能定位恰恰反映了我国人大预算监督中长期存在的问题：重视对政府是否严格依预算支出的监督，缺乏或者无法对政府是否严格依预算收入以及收入的去向进行监督。人大难以对政府预算收入开展有效监督，具有一定历史与政策原因。改革开放前的计划经济体制导致财政资金的管理与监督集中在政府手里，人大预算监督权力多体现在对预算、决算的审查批准。预算一经批准，在执行过程中，预算监督主体主要为上级政府和审计机关。虽然1999年预算改革建立的部门预算、国库集中收付制度有助于人大从外部对预算进行监督，但是其改革初衷是建立起一种“控制向”的预算体系，重点是在政府内部加强行政控制而不是立法机构对政府预算的政治控制。［13］

缺乏人大对预算收入的外部监督，导致的结果是我们看到政府变得越来越强大、越来越有钱，但是我们不知道这些钱花到什么地方了。［14］根据审计署对17个省区市财政管理的调查情况，17个省区市2008年1月至2009年6月，应征未征非税收入等794.16亿元，有的地方还自定政策向企业或个人返还税费130.36亿元。［15］

预算收入监督的缺位导致了人大对预算的监督是片段的、局部的，人大的财政预算监督权力在具体运行的各个环节中并未得到充分、有效地行使，还远没有形成对财政预算的实质性审查监督。［16］要落实人大预算监督权，必须重视对预算收入的监督，弥补我国人大预算监督中长期存在的缺失。

三、完善人大预算联网监督的对策措施

（一）加强预算收入监督的意义

第一，有利于完善我国预算管理体系，通过人大的外部监督规范政府收入行为，防贪治腐、抑制政府权力过分膨胀。政府收入主要有两个来源，税收收入和非税收收入。其中，“非税收收入”是指国家收入中除却税收以外的所有收入，包括社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入；而“非税收入”是指政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入。目前我国人大对政府预算收入主要通过以下方式进行监管。人大对税收的管理主要通过立法实现，人大制定的《立法法》规定税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律，即税收法定原则。除税收以外，国家财政收入还来自于非税收收入。据统计，地方政府近四成财政收入来自于非税收收入。大量财政资金不纳入预算中，形成预算外资金和制度外资金。［17］（P306）这些资金多来自于行政事业性收费、国有资源（资产）有偿使用收入。预算外资金的存在将容易导致政府行为的随意性，从而滋生腐败。2014年《预算法》第27条规定将预算外收入全部纳入预算收入，第61条以法律形式明确国家实行国库集中收缴和集中支付制度，毋庸置疑这是国家预算管理在立法上的重大进步，但是仅有行政管理意义上的账户统一是不够的。如前文所述，现实中存在的地方政府应征未征税款、自行返税等行为是对税收法定原则的违反，仅以立法形式对政府收入进行管理显然不足以遏制政府财政权力的扩张。人大监督权是人大权力的核心，起着保障其他权力实现的作用，［9］（P364）但在现阶段，我国人大对预算收入的管理是缺乏监督的管理。缺乏监督权保障的立法，光靠政府道德自律无法实行。制定法律并监督法律实施是人大及其常委会的主要职能，人大及其常委会有职责对政府是否依法收入进行监督，对政府收入的监督实质上是立法工作的延续、贯彻法律实施的保障。因此在财政部门、审计机关对政府收入已有的内部监督基础上，纳入人大的外部监督，使规范政府收入行为的法律落到实处，建立起完整的预算管理体系。

第二，有利于人大预算监督权介入预算的全过程，实现预算收入与预算支出的统筹与平衡。监督意味着监督主体没有实际参与被监督者的行为过程，是一种监督主体作为局外人对被监督者进行查看、检查的活动，全面获得被监督者的信息是实现有效监督的关键。习近平总书记在十二届全国人大一次会议上的讲话中提到建设责任政府，充分调动人民积极性。问责制是建设责任政府的重要内容，人民通过全国及地方各级人大实现向政府问责的权利，从问责的需要来看，所有与政府活动相关的信息和解释都是有用的。其中最重要的关于活动的信息及解释应该是关于政府收支方面的信息，因此，政府在这方面提供的信息越全面和详细，我们对政府的活动也就了解得越全面和详细。［2］预算问题可以细化为收钱—管钱—花钱，这是一个完整的过程，预算收入与支出是预算中不可分割的两个方面。只有当人大对预算收入与支出的信息都充分了解时，人大才能够据以作出处理和制裁，人大的监督权才称得上介入预算的全过程。我国目前处在社会主义市场经济高速发展的时期，每年度的财政收支计划是党委政府政策决策的体现，执政党领导下的人大对预算进行监督具有政治含义，仅仅对政府的收入与支出进行技术性分析显得力度不足，同时还应考察收支是否平衡、是否符合国家的大政方针、是否符合当地党委政府的工作重点等实质性内容。“平衡”是指两物齐平如衡，强调收支平衡，自然是将收入与支出两相比较后才能得出是否平衡的结论；“统筹”是指通盘筹划，将与预算相关的所有信息纳入考察范围方能在审视全局的基础上发现问题、解决问题。将预算收入纳入人大预算监督的范围，才能使人大预算监督权得到真正实现。

第三，有利于贯彻落实人民的意志，人大对预算收入的监督是依法治国的体现。政府年复一年要做的工作就是：决策—预算—执行。决策要执行就需要经费，经费的计划就是预算。［18］只有公意才能按照国家成立的目的即共同的福祉来指导国家的各种力量，［19］（P29）因此，体现公意的决策与预算具有正当性与合法性。人民代表大会作为我国的代议机构，是人民意志凝聚的平台，人民代表大会对政府预算的审查、批准意味着人民同意政府在下一年度做哪些事情、收取和花费多少钱。如浙江省温岭市新河镇的参与式预算以民主恳谈会的形式，吸纳镇人大代表和其他公民参与镇政府预算方案的讨论与审议，并促成了镇政府预算报告的修改。参与式预算主要通过提高预算审批过程中的民主程度来实现更加有效的人大预算监督。而一经人大审查批准的预算就是法律，除非在执行过程中遇到非调整不可的情况并经人大常委会做出调整决定外，预算具有的法律效力意味着非经法定程序不可随意突破与更改。预算收入是预算的一部分，那么也就是法律的一部分，同样体现着人民的意志。因此预算收入具有预算所具备的一切法律效力，对预算收入的监督实质上是对“预算”这部法律是否得到贯彻执行的监督，是落实我国依法治国基本方略的题中之意。

（二）加强预算收入监督的具体措施

前文阐述了监督预算收入的意义，由于篇幅与文章主旨所限，下文将对加强收入监督的具体措施作简单说明。其一，对预算收入信息的充分了解是人大监督的基础，如何获得全面的预算收入信息是该问题的思考起点，建设“阳光型财政”必然是改革的主流。已经成功与国库集中支付系统联网的广东省人大预算联网监督系统应当更进一步实现与国库集中收缴系统的链接，以便真正实现对财政资金流入与流出的监督。

其二，对收入的监督应该细致到什么程度？笔者认为，应当追问每笔收入的去向。这里简单叙述下法国曾经的做法，中央政府各部委都要向国王呈交一份资金分配表，说明哪项税收用于哪项支出；而且，这些都须经国王签署后才有效。同时，每年各省也得向国王呈交收支平衡表（先列支出，后确定资金来自哪项税源），经国王签署后，各省必须严格按计划开支。［11］（P240）主权者向人们征收的税，不过是公家给予保卫平民各安生业的带甲者的薪酬。［20］（P269）促进公共利益的实现是政府财政行为的正当性来源，政府收入只应当为公共利益、基于公共目的而支出，就算是履行公务也当秉持节俭的态度，公共财政意味着人民有权追问政府的每笔收入是否按照公共目的支出。国家有责任有效率地使用国民提供给国家的资金，明确每笔收入的去向能够督促政府在使用财政资金时真正“取之于民用之于民”。然而遗憾的是，查阅我国每年的预算收入预算表，能够看到的仅是收入项目的上年执行数、本年度预算数以及预算数与上年执行数的百分比。

综上所述，要落实人大预算监督权，使人大对预算的监督更有实效，必须重视对预算收入的监督。对预算收入的监督当把握以下几

点：一是加强对预算收入来源的监督。宪政就是限制政府权力，而对政府权力的限制不仅需要制衡权力，更重要的是限制“钱”的来源。［14］通过立法、预算审批等方式保障收入的合法性、正当性，监督政府收入过程保障政府行为的规范性；二是落实每笔收入的去向。收入不仅要来源合法，其使用目的也应正当，国家的收入是用以确保公民所余财产的安全或快乐地享用这些财产［21］（P253），而非限制公民基本权利。人大有责任追问每笔收入的去向，判断收入的用途是否合乎公共目的，这就要求人大监督介入预算运行的全过程。将预算收入真正纳入预算监督的范围，而非仅仅关注预算支出的绩效，包含预算收入的预算监督才是透明且全面的监督。

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［5］每一笔财政支出都要让人大知道，省人大预算支出联网监督系统运行10余年［EB/OL］.广东人大网：http://www.rd.gd.cn/xwdt/201509/t20150906_147262.httml.

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