国家治理的困境与路径选择——基于对“全景式”和“共景式”治理理论的分析

张国栋　赵松子（、南开大学周恩来政府管理学院，天津　300350；、南开大学外国语学院，天津　30007）

国家治理的困境与路径选择
——基于对“全景式”和“共景式”治理理论的分析

张国栋1赵松子2（1、南开大学周恩来政府管理学院，天津300350；2、南开大学外国语学院，天津300071）

基于现代国家治理理论和中国社会现状，探讨当下国家治理实践的困境，并对如何走出治理困境做出尝试性回答。从全景式理论审视国家治理方式，国家治理具有治理成本较低，自由度高等特征；而随着科学技术发展，在共景式理论审视下，无论是对过往还是对现有的国家治理模式都提出了空前的挑战。由此看到，全景式理论描述的社会构成已开始解体，共景式理论所描述的社会构成为国家治理提出了更高的要求。因此必须面对社会转型的各种困境，探讨中国的国家治理的体系与能力的现代化的具体途径，包括国家治理的价值体理念建设，以人为本的国家治理体系建设和提升党和政府的执政能力，以体现国家治理体系的现代性。

国家治理；全景式；共景式；国家治理路

一、引言

中国正处在全面深化改革、建立现代化的国家治理体系的关键期。随着科技的迅猛发展和社会的整体转型，国家治理的环境正在发生重大转变，从单一主体到多主体的国家治理结构正在形成。

目前国内学者关于国家治理的内涵主要集中在经济、政治、文化、制度层面的研究：或认为经济转型是一种制度的变迁［1］（P9-15），重点关注在经济转型的深度和广度上构建“国家（市场（公民社会”三元并存的国家治理模式［2］（P19-23）；或提出中国国家治理的政治内涵，关注国家治理的制度建设和执政党与政府的内部治理，论述政党、政党制度于多民族国家治理之间内在契合性［3］（P21-27）；或提出国家治理的文化内涵，关注文化的价值认同与文化认同下的软治理模式［4］（P59）；或认为国家治理的最终目标是和谐社会，聚焦于公平的财富分配以及社会稳定与民主政治［5］（P21-24）。这些观点虽然各自角度不同，但其共同之处，是在坚持政府（执政党）主导国家治理前提下，指向构建“国家（政府）—市场—社会”三元均衡的国家治理格局。

然而，国家治理最终要落实到治理实践的层面上。治理结构与治理行动如何协调？国家治理过程中国家与社会形态的变化如何掌控？本文拟从全景式和共景式理论出发，结合当下中国所处的国家与社会形态——转型期这一特征，具体分析国家治理过程中可能遇到的困难，并提出相应的国家治理的路径选择。

二、国家治理的理论模式及其局限性

治理（governance）从词源上解释为引导、控制和操纵，和统治（government）一词交替使用，用于指称与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动。现代的治理的涵义已经超出这种意义，是在20世纪90年代以来，开始从政治学领域发散到社会经济多个领域［6］（P75-80）。全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》一书中指出，“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”具有四个特点：治理是一个过程；治理是协调；治理包括公有和私有部门；治理是持续的互动。”［7］（P2-3）罗西瑙（J·N· Rosenau），认为治理定是一种管理机制，没有正式授权，但可以发挥作用［8］（P5-6）。

国内学者认为“治理”是政治过程的重心转移，从统治（government）走向治理（govern—ance），从善政（good government）走向善治（g—ood governance）。权利回归社会，更加注重个体平等享有各项权利的进程，简单的说善治就是一个还政于民的过程［9］（P326）。

鲍勃·杰索普（Bob Jessop）提出“元治理”（meta-governance）概念，是指通过强调政府在治理过程中的地位解决治理理论失灵问题。该治理理论重视政府功能在社会公共管理的表现，强调社会组织和政府构成平等的相互依存的治理体系，由此重构国家统治思想单一等级制，自上而下协调的可能性，同时也认为“看不见的手”（invisible hand）对社会与经济发挥作用。社会组织不同群体和政府之间的连续对话协商，不断的信息交流，可以减少机会主义的发生，增进了治理体系中不同组织之间的互信，降低了冲突的可能性。［10］（P136-140）

把治理理论用于国家层面，形成了国家治理理论。国家治理包括如下几方面含义［11］（P26）：（1）主体是政府，非政府组织通过与政府的互动影响国家权利运行；（2）国家治理的客体是国家权利的配置和使用；（3）国家治理通过多方参与和政府互动，最终影响政策实施效果；（4）国家治理的目的是国家安全得以良性运行。总之对于由国家出发的治理，最关键的因素是政府治理。在某种程度上，国家治理等同于政府治理，“治理是出自于政府的”。［12］（P6-7）

18世纪末英国功利主义伦理学家边沁（Jeremy Bentham）提出一种规训模式，即全景式监狱（panopticon），又称环形监狱或敞视型监狱［13］（P31）。它的结构具有建筑学和心理学的混合特征，它“不使用任何物质手段却能直接对个人发生作用”，从而造成“精神对精神的权力”，［14］（P231）构成“现代监视社会”——“改造型管理社会”［15］（P66）。福柯（Michel Foucault）对全景式理论所蕴含的权利和控制如何在社会中弥散做出了进一步分析。在福柯看来，“全景式监狱”具有三个特点：（1）监督如影随形；（2）观察者无形且永在场；（3）监控的制度化。在场的观察者和常态化的监督，意向犯罪或有罪的越轨者对客体的敬畏逐渐成为道德的自我内化［16］（P611-634）。监管成本大幅度降低依靠的是制度化的监督体系，“权力不再体现在某个人身上，而是体现在对于肉体、表面、光线、目光的某种统一分配上，体现在一种安排上，这种安排的内在机制能够产生制约每个人的关系”。［14］（P226-227）边沁所构想的囚室中的人彼此具有互相监督的责任，若一人越轨其他人也要受到惩戒。这和中国的连坐制度有相似之处，是一个经济的权利模型［16］（P615）。

全景式理论的当代发展则是波斯特（Mark Poster）的“超级全景监狱”（superpanopticon）理论，齐格蒙特·鲍曼（Zygmunt Bauman）将之命名为“后全景”理论［17］（P16）。波斯特从福柯那里出发，指出在后现代语境中，信息存储依靠大型数据库，监视模式已发生了改变，通过对数据库的分析，可以弱化公共与私人领域之差异，从而达到对人的全面监控的目的，不分时间地点，通过技术手段对人实行监视与规训，即超级全景监狱。波斯特认为，超级全景监狱的监视和规训是一种超越，数据库和大数据时代的到来，依靠强大数据库功能和发达的现代网络实行监控与规训，其最重要的实现条件是“私人”行为被经济活动“公共”化［18］（P121）。与之并行的方式还有具有公共行为的“社会保障卡、公交卡、加油卡等等，个人、家庭、单位必须办理且随时都要用，不断使用它们。被编码储存近数据库，网络的发达，数据库资料获取在经济、政治的干预下成为可能与必要”。［19］（P127）结果是模糊了“私人”与“公共”界限，最后数据库强化了权力体系对人民的统治，权利被进一步强化。

“共景式”理论是中国学者对话世界的一种理论延伸，具有鲜明时代特色［20］（P21）。首先，与“超级全景”理论的不同在于，“共景式”是一种围观结构，是众人对个体展开的凝视和控制，他们之间信息的分配已经比较对称，管理者在信息资源控制方面的优势已经不复存在，试图通过信息的不对称来实现社会管理遭遇到前所未有的危机。其次，个体的自我意识的提升，主动获取信息、分析、加工信息的能力与管理者已经不相上下，人们已经不再专注于管理者与媒体的声音，往往采用客观理性的分析与归纳，甚至是解构与戏谑。管理者和被管理无论在主体地位上还是在技术手段的掌握上都处在一个相当水平上，共同在场的管理者与被管理者出现交锋，而管理者的数量少，往往又称为被围观的对象，被凝视和挑战。再其次，观众、受监督者的胜算往往较大，因为他们在数量上相比较少的管理者更加占据优势，在道德上具有善良、同情、公正的优势，而移动互联时代的各种传播途径更是以集合心理机制赋予公众以技术优势。信息技术发展与获取途径的便捷性，使得每个个体在信息掌控与发布同权利机构处于一个平等的地位，有人称之为信息社会的平等主义（egalitarianism）。面对新的世界，旧有权利制度结构的消解和新的个人自由主义，必然会伴随着权利和政治格局的变化［16］（P621）。

回到到国家治理理论上来，福柯的“全景式”理论表明，国家治理的结构类似于建筑学意义的是国家治理层级制度，从中央到地方，从处在金字塔顶端的管理者到处于底层的管理者；而心理学意义上的国家治理则表现在制度规范的遵守、乡约民俗的同化，形成包括管理者在内的内化过程，构成社会的每一个人的自我监督。波斯特的“超级共景”理论意识到了依靠数据库记录的“监控”的无处不在，网络化的社会对“被管理者”的监控相对于“全景式”理论有过之而不及且更加隐蔽。喻国明的“共景式”理论则以新媒体的迅猛发展为背景，展现出了“个体狂欢”的局面，“管理者”与“被管理者”都成了互相透明的个体。科学技术的发展，私人活动被纳入到了公共领域，作为国家治理的执行的管理者不再被隐蔽起来。从技术层面上看，“全景式”理论滞后于技术发展，而“超级全景”理论则走上“技术至上”的道路，忽视了使用新技术的人们对信息使用的主动规避和社会伦理冲突，造成控制的失灵。“共景式”理论则忽视了治理过程中制度规范和乡约民俗等软环境的建构对调节社会“管理者”和“被管理者”之间矛盾的功能，以及在国家治理过程当中政府通过各种立法和再塑造主流价值观以实现国家治理的可能性。

三、国家治理的社会基础和现实困境

改革开放30多年来的探索和实践，我国政府不断实践着从管理者角色到治理者角色的转变，不断推进体制的变革。相对静止的社会结构进入了频繁的动态的变化过程中，加之国家经济社会发展在时空方面的不平衡性，国家治理的社会基础正在发生重大的变化，并导致治已有的“全景式”、“超级全景式”、“共景式”国家治理理论均遭遇到了现实的困境。

（一）社会人员流动性增强，社会阶层分化和固化，增加了国家治理难度

社会人员的流动性增强，在形式上打破了原来“全景式”理论所描述的相对静止的社会形态。从历史进程来说，从19世纪末20世纪初中国被迫进入现代国家进程中，社会环境与文化环境开始接受西化，相对静止的社会形态被打破。进入新中国之后，特别是改革开放之后，社会流动性增强与思想观念的转变，有形的表现为人在地域上的流动与无形的表现为思想变化，由表及里都发生了重大变化。例如，解放初我国城市人口与农村人口之比大约25%，目前接近54%［21］，大量农村人口到城市生活工作。诚然，社会财富的增长而分配不均，基尼系数达到0.473［22］，社会阶层出现分化，固化现象。社会人员的流动自主性增强了，财富的分配失衡导致社会矛盾剧增，加之阶层固化倾向与既得利益者的存在增加了国家治理的难度。

（二）原有民间乡约规范失效，导致自我监督功能瓦解

中国是一个乡土文化的国家，由于特殊的历史发展进程，中国的儒家思想“仁义礼智信”，“忠孝节义”等诸多观念渗透到社会的每一个角落，从庙堂到乡野，从城市到乡村。传统文化发展而来的乡规民约，构成了社会成员对内的自我监督功能。中国的现代化进程起步，特别是改革开放三十多年，以经济建设为中心的社会发展思路，加之社会经济建设制度的不完善，社会出现多种失范现象。厂家制假，商家售假，亲友传销，乡邻欺诈，原来共同遵守的乡约规范被弃之不遵，自我监督功能遭到瓦解。

（三）从熟人社会走向陌生人社会的城市，导致来自他者的监督失效

二十一世纪的一件大事就是中国的城市化，中国用了30多年就完成了西方国家用两百年走的路程。具有根深蒂固乡土传统的中国人走进了高楼大厦，传统人际关系模式被打破，乡土社会的稳定性与城市人口的极大流动性形成了对比，依靠熟人之间的监督功能在城市中失效。熟人社会是你知道我，我知道你，加之乡土社会的流动性低，一个人一旦做出违背乡约民规的事情，来自他者的注视与监督，其违规成本很高。在城市社会中，工作单位多样化，收入多样化，就业多样化，加之自我意识的提升，个人生存呈现碎片化状态，导致自他者的监督缺失和违规成本都大大降低。

（四）全球一体化进程加快和信息技术发展，国家治理面临的问题更加复杂多样

当下网络技术发展飞速，移动互联时代的自媒体特征，使得每一个人都可以参与社会的公共议程，只要一部手机或者一台电脑连接到网络上就可以联通整个世界。国家作为另一个更为强大的实体，在信息发布与监控方面的力量远远大于个人的能力，国家拥有超级计算机，超大的数据库，天眼网络，个人无论在某个场所一个举动，通过电子交易系统，卫星定位系统，个人就无所遁形，一个网络后门，个人一切私人领域都会被入侵。典型的就是斯诺登事件，为国家行为蒙羞。2015年1月起苹果手机被俄罗斯禁用，因为在美国的服务器可以通过苹果手机进行定位和信息入侵。国家依靠强大的网络技术和实力，对社会进行管理面临着伦理风险。一个偶然的泄露事件的发生，都可能对政府的公信力造成负面影响甚至发生的颠覆式的革命。从这个层面来说，国家治理方式依靠科技力量对民众控制，便会遭到伦理道德挑战。而新媒体运行规则制度建设不完善，各种能量充斥“信息空间”，社会情绪，民意导向，公共议题发酵，这种无序的缺乏监管与规范信息发布犹如“个体狂欢”。

人类社会进入了一个全球治理时代，也就进入了一个多种价值观共存的时期，价值冲突也就不可避免。但全球性公共事务和公共问题日益增加，国家间的依存度越来越大，全球治理有其必要性。戴维·赫尔德指出：“全球治理不仅意味着正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等——制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有的其他组织和压力集团——从多国公司、他国社会运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。”［23］（P70）

国家治理是政府与其他社会组织相互协作管理公共事务，提供公共产品，解决公共问题，促进社会和谐发展。菲利普·库珀认为，国家治理“通过权力的治理正在走向合同制治理，这不只是说，有越来越多的物品和服务合同，尽管这一点确凿无疑。这一转向指出，治理正在越来越多地通过协议（常常是非正式的），而不是通过直接的法律和政治行动进行。”［24］（P49-50）地方治理的空间性特征决定了人们社会交往和关注空间问题；在空间范围内具有心理上的归属感；地方权利与地方知识本身构建了地方政治的基本构架与形态。［25］（P30）地方是处于国家管理与服务的范围，又是居民日常生活和社会交往并获得其认同感和归属感的地理空间。由于国家政府管辖和服务具有层级性特征，而居民的认同和归属的行政区域和地理空间也是分层级的，因此地方便成为一个复合的多层级的空间结构。

全球化背景下国家治理与全球治理过程将会发生多次的互动博弈过程。以经济全球化主导下的分工与合作，国家转型需求等因素会导致多种不确定性，从而加大国家治理难度。中国国内地域空间发展的不均衡，受教育水平的不均衡，城乡发展的不均衡，推行国家治理的方法政策会各有不同，一刀切的国家治理思路在中国当下多元社会构成情况下受到挑战。国家治理的难度在三者之间交叉重叠中不断的调整国家治理方法，这进一步增强了国家治理的难度。

四、新时期国家治理的路径选择

（一）国家治理的重点在于主流价值观的塑造

1.强调社会主义核心价值体系在国家治理过程中的总领作用。核心价值观不仅要解决“为了谁”的问题，而且需要解决“我是谁”的问题。回答国家治理“为了谁”的问题，树立价值自信、理论自信。采取多样化途径塑造主流价值观，要善于运用新兴媒体，充分采用多种手段多种途径宣扬主流价值观。在主流价值观的塑造过程中，还要回答“我是谁”的问题，必须要改变以往使用以理说理的形式，要“以例说理”，把核心价值理念具象的展示用不同地域、不同职业、不同行业之中，形成地方特色的、职业特色的、行业特色的价值理念。

2.重点建设社会诚信价值体系建设，建立覆盖全国，延伸世界的诚信监督数字网络。传统社会的社会诚信系统为国家的稳定提供了有力支撑，为国家的治理的成本降低做出了积极的贡献。当下，中国处于社会整体的转型的过程中，既有的社会结构不会一蹴而就的整体转型，而是需要一个过程。中国的经济政治文化不仅在地域时空上发展不均衡，在城市之间，乡村之间发展也不均衡，作为传统文化一部分的传统社会诚信体系存在的应该坚守，在城市化进程中消失的，一是采取唤醒，二是发展符合时代特征的地域特征文化特征的社会诚信体系。依靠科学技术的不断进步，特别是大数据时代的到来与网络化的世界潮流，建立立足国内，延伸世界的诚信监督网络系统成为必要。

3.以社会的公平正义价值构建，保证国家治理过程的广泛参与性。公平正义的社会，可以保证国家治理的有序进行和保证公民的参与性和社会其他治理主体的广泛参与性。特别是在中国当下社会公平正义严重缺失的情况下，构建公平正义的社会对推动国家治理体系建设具有十分重要的意义。

（二）国家治理的难点在于建立以人为本的国家治理理念

国家治理过程中难点在于以人为本的价值理念，和围绕以人为本所体现的进一步提升依法治国价值理念在国家治理中的重要作用。法的基础是平等，法能为以人为本的国家治理理念落实到具体的社会实践中提供实践保障。依法治国要求国家治理体系的参与主体共同遵守一个既有的行动规则，谁有越轨行为必然就会遭到相应处罚。依法治国，保证了国家治理体系中多主体的合法权益。必须要改变传统社会过于集中的政府权利情形和“官本位”文化对于传统国家治理模式的依附状态，提升依法治国能力，保护参与国家治理获得各个主体的合法权益，让权利各就其位，政府的归政府，人民的归人民，社会的归社会，构建平等的社会没有依法治国行不通。

（三）国家治理的着力点在于构建多主体的国家治理体系

1.构建多主体国家治理网络，处理好全球治理、国家治理、地方治理之间关系。现代的国家治理理念中提出构建现代化国家治理体系，对国家公共事务进行多方参与的互动过程，不仅有政府还有其他非政府组织共同参与治理活动。［26］（P29）在构建多主体的国家治理网络中，要尊重其各个主体的利益诉求，遵守治理过程中的行为规范，切忌在治理过程伤害某一方利益诉求，因为这会造成治理网络的瘫痪与再次启动的困难。

2.提升执政党权威，构建服务型政府。从元治理论看，政府在国家治理过程中扮演着推动者的主要角色。中国特色社会主义共产党执政的环境下，提升政府公信力，推动国家治理势在必行。特别是当下有些官员信仰丧失，官商勾结，腐败严重，进一步腐蚀了执政党在人民群众的形象。政府要转变职能，转变以前工作靠指令下达，工作不深入，靠摊派，以会议落实会议，工作作风不扎实，工作形式化的作风，构建起服务型政府，服务于国家治理网络中的其他实体，做好国家治理网络中的联络人，起到社会润滑剂的作用。

3.培育提升社会组织的现代化程度，构建社会治理的新格局，完善国家治理体系的主体多元化。在“政党（政府（社会”三者关系的架构中，社会治理成为国家治理的重中之重。没有社会治理的现代化，就不会有国家治理体系完善，也就没有国家治理的现代化。因而，政党治理和政府治理的最终目的都是为了有效治理社会，以实现人民福祉的最大化。

五、结语

从“全景式”、“超级全景式”及“共景式”理论出发来，探讨中国的国家治理的体系与能力的现代化的具体途径，可以发现国家治理的重点在于国家治理的价值体理念建设，难点是以人为本的国家治理体系建设，着力点为提升党和政府的执政能力，以体现国家治理的体系的现代性。当然，本文采用特定的理论视角得出的相关结论及提出的具体路径也有一定的局限性，对于理论的理解偏差也可能导致不同的路径选择。国家治理是一个动态的过程，随着技术进步和社会发展，国家治理的基础和途径也会发生变化。

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责任编辑:李三虎

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1003—8744（2016）05—0073—08

2016—8—26

张国栋（1984—），男，南开大学周恩来政府管理学院社会学系博士研究生，主要研究方向为网络社会学；赵松子（1994—），女，南开大学外国语学院英语语言文学系硕士研究生，主要研究方向为应用语言学。