国外高等教育财政投入的经验及其借鉴

王保宇

（黄淮学院 国际交流合作处，河南 驻马店 463000）

国外高等教育财政投入的经验及其借鉴

王保宇

（黄淮学院 国际交流合作处，河南 驻马店 463000）

美国的公式拨款模式、英国的竞争性科研拨款机制和日本的评估式拨款模式，都有利于提高高校经费的使用效率，对于我国完善高等教育财政拨款模式都具有一定的借鉴意义。我国应在进一步加大财政投入的前提下，切实发挥中央财政的主体作用，着力提高高等教育财政投入的公平性，并通过建立高校绩效评价体系等措施，加强对高等教育经费的监督管理。

高等教育；财政投入；经验借鉴

作为科学技术发展和人力资源开发的主导，高等教育不仅是国家提升国际竞争力的重要途径，还关系到国家的长远发展战略。新中国成立以来，我国高等教育在办学体制、办学模式、财政投入规模及结构等方面都发生了重大变化。1998年以来，随着高校招生规模不断扩大，我国的高等教育逐渐从精英化教育阶段迈向了大众化教育阶段。然而，随着招生规模不断扩大，高等院校大都遭遇了财政困境。对于具有准公共品属性的高等教育，政府在其资源配置中起着决定性作用。为增强我国高等教育经费投入的客观性和合理性，充分提高资金的使用效率，我们不但应分析探讨我国高校财政投入模式的优势及存在的问题，还应该积极借鉴国外的成功经验。基于此，本文介绍美国、英国、日本等国家高等教育财政投入的经验，并提出优化我国高等教育财政投入政策的建议。

一、美、英、日高等教育财政投入的经验及其启示

（一） 美、英、日高等教育财政投入的经验

20世纪70年代以来，世界主要发达国家的高等教育都逐步走进了大众化教育阶段，随之出现的问题是如何在教育财政投入水平基本不变的前提下解决大众化教育的资金问题。为保证高等教育的质量，美国、英国、日本等国家都对此问题进行了积极探索，并形成了一些具有参考价值的经验。

1. 美国的高等教育财政投入

“美国教育经费投入以政府为主，实行联邦政府、州政府和地方政府三级拨付和管理教育经费的管理系统”［1］。联邦政府的经费投入是美国高等教育经费的重要组成部分，而联邦政府对高等教育的财政拨款主要是通过政府职能部门和一些专门机构实现的。美国联邦政府一般通过合同或者法令规定资金的用途以干涉高校的活动，但联邦政府不对高校进行强制性财政投入，高校具有决定是否接受联邦政府资金投入的自主权，这样可以在一定程度上维护高校的独立性，还可以促进高校之间为签订某项合同或获得某项拨款而进行竞争。联邦政府对高等教育的资金投入，主要有资助研究型大学用于科学研究的研究开发经费，鼓励高校改革创新的资金，以及援助少数民族及家庭贫困学生的奖学金、助学金和贷款。财政拨款是美国大学经费的主要来源，其管理主体是州政府，管理机构是高等教育管理委员会（有些州称为协调委员会），其中州政府通过立法规定对大学的拨款及其使用，进而规范和调控高等教育的发展。

美国多元化的文化、历史背景决定了美国高等教育拨款模式的多样性。美国目前最有代表性的拨款模式有合同拨款、协商拨款以及公式拨款。合同拨款模式中的评价机制能够较好地体现科研和学术自由，有助于保证大学的科研质量和办学质量；协商拨款是一种较为灵活的拨款方式，其程序为政府先根据自身的财政状况和高校的资金需求拟定拨款方案，然后通过与高校协商决定分配给高校的资金数目；公式拨款模式适用于经常性教学经费的拨付，其优点是能够提高拨款的确定性，决策程序简单，透明度高，有利于减小学校和政府的分歧，便于通过改变公式参数调整高校的发展方向。

“现代美国高等教育体系是建立在以国家投资为主体的经济基础之上的，高校每年都从政府接收到大量的财政拨款。特别是公立高校，其经费一半以上都依赖政府的财政性拨款。”［2］虽然近年来美国政府对高校拨款一再降低增长率，但在大学经费来源中政府投资始终占据主要地位。

2. 英国的高等教育财政投入

在全球化进程中，英国高等教育处于国际化发展的前沿地位，这与英国高等教育财政投入具有密切的联系。英国高校可以从各种渠道自主筹集资金，政府则通过购买或资助的形式对高等教育进行投资，但英国政府对高等院校的资助要通过具有中介性质的专门机构分配资金。1992年英国《继续教育与高等教育法》颁布后，英国的高等教育进入了统一的拨款系统时代［3］。当前的英国高等教育财政拨款管理分为议会、政府管理部门、高等教育基金委员会和高等院校四个层级，其中议会下设的教育财政拨款办公室负责评估拨款项目的价值，以保证资金的有效使用，而高等教育基金委员会（HEFc）是负责监督英国高等教育经费使用的非官方机构。

英国的高等教育经费包括对学生的资助、教学拨款和科研拨款三部分，其中对学生的资助主要是以贷款形式为学生提供生活费，教学拨款主要用于支付奖学金等教学费用，而科研拨款主要包括各大研究基金会向高校提供的科研项目拨款以及高校通过与其他组织和部门签订科研合同所得的经费。

3. 日本的高等教育财政投入

在高等教育经费投入上，日本中央政府负责国立高校的财政拨款，具体由文部省按照国立学校特别会计制度执行，而地方政府不负担国立大学的财政开支。日本地方公立高校的财政经费主要由地方政府解决并接受中央的补助。日本私立高校的资金来源主要是自筹，但近年来政府也通过专门的私学振兴财团加大了对私立高校的资金扶持，条件是私立学校必须在资金使用方面接受监督，如果不符合条件，政府会拒绝对私立学校进行补助。

日本政府通过实行国立学校特别会计制度对国立高校优先拨款，拨款的比例一般占高校总经费的50%～60%，这有效地保障了国立高校正常教学活动的资金需求。在高等教育财政投入上，近年来日本政府用于特别补助的经费直线上升，相应地一般补助性经费不断减少，而为了构建30所国际一流的高校，日本文部省还对一些国立高校增加了研究型资金投入。

（二） 国外高等教育财政投入经验的启示

1. 在高等教育财政投入体制方面的启示

由于政治经济体制不完全相同，美国、英国、日本在高等教育的财政投入上也有所不同。美国采用的是三级教育经费管理系统，即由联邦政府、州政府和地方政府共同保障教育经费的投入，其中州政府是提供教育经费的主体；英国政府对高等院校的资助，主要是通过具有中介性质的专门机构分配资金；日本的高等教育财政投入是以政府为主导的中央与地方两级管理制，国立高校的办学经费主要由中央政府负责，地方公立高校的经费主要由地方政府负责。美国、英国、日本的经验表明，政府直接对高校拨款，有利于实现对高校发展的控制，有利于高校更好地服务于社会，但是也可能限制高校的自由发展；设立拨款中介机构可以避免政府对高校的过度干预，有利于大学自由地发展，也有利于使经费的分配更加公平和透明。在高校的教育经费投入上，我国目前实行的主要是政府直接对高校拨款的方式，若在此基础上设立高校拨款中介机构，可能会使我国的高校财政拨款工作更加科学化，因此，可以考虑先在个别地区进行高校拨款中介机构试点改革，然后根据成效决定是否将其推广至全国。

2. 在高等教育财政拨款模式方面的启示

美国政府主要采用公式拨款、增量拨款和协商拨款的方式保障对高等教育的财政投入，且各个州可以采用不同的公式拨款方案。英国的高等教育财政拨款主要包括对学生的资助、教学拨款和科研拨款三部分，其中在科研拨款上主要采用的是竞争性拨款机制。日本政府通过特别会计制度对国立高校提供财政资金，高校获得资金的多少主要取决于评估的结果，而日本建立有完善的高校评估体系。美国和英国都重视通过财政拨款引导高等教育的发展，而日本的高校评估体系对于高校提高教学质量以及有效利用资金具有重要作用。美国的公式拨款模式、英国的竞争性科研拨款机制和日本的评估式拨款模式，都有利于提高高校经费的使用效率，对于我国完善高等教育财政拨款模式都具有一定的借鉴意义。

3. 在高等教育财政投入规模与结构方面的启示

美国、英国、日本对高等教育的财政投入规模都比较大，政府的财政投入在高等教育经费中都占主体地位。美国在高等教育投入规模上长期以来一直处于世界前列，而且美国非常重视高校科研方面的财政投入，对私立高校的财政支持主要是通过拨付科研经费实现的。在英国，政府对高校提供的财政拨款也是高等教育经费的主体，中央政府的拨款约占高等教育总经费的三分之二，其中绝大部分经费用于教学和科研［3］。日本政府十分重视对国立高校的财政支持，但对私立高校的财政投入较少。根据以上三个国家的经验，我国在高等教育资金投入上，应在坚持政府主体地位和保障教学经费的前提下，不断加大在高校科研方面的财政投入力度。

二、优化我国高等教育财政投入政策的建议

（一） 加大政府对高等教育财政投入的力度

我国应把教育摆在优先发展的战略高度，把高等教育财政投入写进法律法规，以保障高等教育的财政投入。各级政府应充分认识教育与经济的关系、教育发展与经济发展和社会发展的关系，明确政府对高等教育这项公共事业负有的责任，坚决摒弃教育投资会挤占经济发展资金的短视观点。只有大力发展高等教育，才能进一步促进我国经济持续增长和社会发展的长远进步，只有增加高等教育的财政投入，才能满足高等教育快速健康发展对资金的需求［4］。就目前来说，我国应切实保障教育经费占比不少于财政总收入的4%，并建立高等教育保障标准，确保高校基本运行经费的投入。

（二） 完善高等教育财政投入体制

我国高等教育的财政投入体制改革可以借鉴美国和日本的做法。具体而言，中央财政要加强高等教育财政投入的宏观调控，着力提高财政投入的公平性和资金利用效率，同时根据高等教育的特征明确中央和地方政府在高等教育财政投入方面的责任。应切实发挥中央财政的主体作用，着力提高高等教育财政投入的公平性。中央财政的高等教育投入应面向全国高校，并公平对待不同地区不同高校的困难学生。中央财政应保障高等教育投入水平的总体均衡，对财政困难地区的高等教育通过转移支付的形式加以保障，逐步缩小不同地区高等教育发展的差距［5］。

（三） 创新高等教育财政拨款模式

在高等教育财政拨款模式的改革上，对于高校基本运行经费的拨付，可以借鉴美国的经验，建立多参数公式拨款体系。美国的经验表明，采用公式拨款方案，即根据高校的基本运行经费需求合理、规范地进行拨款，可以减少拨款决策中人为因素的影响，充分体现拨款的公平性，提高经费的利用效率。对于高等教育的科研专项经费，各个高校的科研能力不同，所获得科研专项资金的数额也应有所差别，因此，可以采用协商拨款模式，即政府通过与高校协商确定专项资金的拨款数额。采用协商拨款机制，政府必须加强对高等教育经费的监督管理，促进高校加强财务管理意识，健全各项财务制度，完善包括纪检、审计、群众监督等在内的监督体系，从而有效提高专项资金的利用效率。政府部门应“建立一套客观、全面、系统的高校投入产出效率的评价指标体系，并运用科学的方法定期或不定期对高校资源使用效率进行评估”，根据高校绩效评价的结果，给予教育资源利用效率高的高校更多的财政支持，以促进高校竞争，有效提高高校的整体效率水平［6］。

［1］ 刘天佐.美国与日本高等教育财政拨款体制对我国的启示［J］.生产力研究，2007（15）：95—98.

［2］ 孙羽迪.美国高等教育经费来源及启示［J］.现代教育管理，2009（7）：103—107.

［3］ 刘建发.英国教育财政投入法制保障的经验及启示［J］.继续教育研究，2007（1）：82—84.

［4］ 王拴勋.高等教育大众化投入不足的负面影响及其对策［J］.继续教育研究，2005（5）：102—105.

［5］ 吕炜.论我国高等教育财政拨款制度的完善［J］.财政研究，2008（11）：40—43.

［6］ 李祥云.我国高等学校投入产出的效率评估［J］.高等教育研究，2011（5）：55—58.

〔责任编辑 张继金〕

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1006-5261（2016）03-0142-03

2016-01-25

2013年河南省科技发展计划软科学项目（132400411224）；2015年度河南省政府招标课题（2015B317）

王保宇（1974—），男，河南驻马店人，副教授，博士。