社区现代化治理的三维嬗变

王振江

社区现代化治理的三维嬗变

王振江

治理体系和治理能力现代化延伸到社会末梢就是社区治理现代化。社区治理现代化的构建是一种系统性构建，涉及政府理念的转变和权利的科学配置、社区自治本位的回归、社会核心价值的培育等一些列环节。文章从政府、社区、公民三维嬗变探讨社区善治的路径选择：政府要转变治理理念；社区要回归治理本位，践行社区自治；公民要走向理性，建构善治社区的根基。

社区治理；自治；现代化

社区治理现代化的构建是一种系统性建构，涉及政府理念的转变和权力的科学配置、社区自治本位的回归、社区核心价值的培育等一系列环节。处于改革开放前沿的深圳市宝安区，以社区善治为目标，在社区治理上尊重群众创新，通过各种途径增强政府与居民的互动，不断向社区治理现代化迈进。

一、政府解思想之樊篱：观念转变

理念的现代化，决定社区治理的现代化，目前，理念的束缚是最大的羁绊。完善治理体系，提高治理的有效性，必须转变治理理念，才能建立长效机制。

（一）从“管控”向“治理”转变

流动性社会的到来，政府的管控思维已经过时，社区管理也应向治理理念转变。治理是20个世纪80年代开始出现的公共行政理念，许多管理和服务不再视为单纯的行政机关的权责，而是作为区域内所有成员的共同责任，由单纯的行政管理走向共同治理，由政府和民众共同治理城市和社区，建设城市社会共同体成为社会成员的共同责任。詹姆斯·N·罗西瑙在《没有政府的治理》一书中说，“治理与政府统治不是同义词，它们之间有重大区别。治理是指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必全部是政府等公共机构，也不一定依靠国家的强制力量来实现。同时，这个目标也不一定出自合法或正式规定的职责与机制，未必需要依靠强制力量克服挑战而使别人屈从。治理是一种内涵更为丰富的现象，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制”。印度学者哈斯·曼德·穆罕默德·阿斯夫也认为，治理是“社会上各种因素发挥力量、权威和影响的一个过程”。这些理念都强调了非正式、非政府的力量参与，对过去依靠政府强制力量“管控”社会的重新认识。宝安区桃源居纯企业化模式就是从“管控”向“治理”转变的典型。

（二）从“人治”向“法治”转变

党的十八届三中全会提出建设“法治中国”的任务，强调依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这说明法治在国家、政府、社会中的重要性。因此，在社区治理方面要加强法制保障，运用法治思维和法治方式化解社区矛盾，维护基层社会的和谐。人治思维、人情社会长期困扰着中国社会向文明现代化社会的转变，丢掉人治思维，确立法治理念是现代化社区的必然选择。深圳市宝安区在社区建设中，按照相关法规，设立居委会、业主委员会、物业管理公司，并规定各机构的责任和义务，三驾马车相互制衡。制定居委会工作若干守则、社区工作站规则和社会组织运作规则，一步步使社区治理走向法治。通过立制度、立规范，并用制度来管人、管事、管权，对街道、社区规范性文件“立、改、废、留”提出具体要求，力求使规范性文件更加切合基层实际。

（三）从“单治”向“共治”转变

高度“行政化”，政府孤军奋战，是长期以来社区工作的基本特征。居民参与不足，社会组织缺乏，集权的行政制度忽略下层的主动性、底层群众的政治参与；群众、社会组织和政府处在相互漠不关心的隔离和游离状态，是社区目前存在最突出的问题。混沌的权责清单一直困扰政府、街道、社区，其结果造成社会管理和公共服务中的责权利极不对称。从公共行政的总体层面看，目前以政府为核心的公共行政格局没有根本改变。自上而下的科层制结构在体制上是以政府为中心，利于指令传达执行是这种统治型的体制优势，能够高效率动员社会资源，却抑制了权力主体间的互动合作。延伸到城市社区的这种行政体系，造成政府与公民之间的政治冷漠，信任缺失。即使有居民委员会，其功能也已经异化，社区只是政府职能的延伸，而非守望相助的公民“自治社区”。参与共治表现出公民有意识主动性参与，改变过去的“被治”状况，公民理性有序参与是现代民主政治制度的一重要特征，是社会民主治理的根本方向。自2004年以来，宝安所有小区就以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与为目标，积极推进社区多元共治，效果显著。

（四）从“集权”向“放权”转变

改革进入“深水区”，党中央、国务院始终把政府“自身革命”摆在重要位置，新一届党中央、国务院始终把“简政放权”视为全面深化改革的“马前卒”、“当头炮”，权力让渡是减政放权的核心，标志着改革的“含金量”。“权力清单”制度在2014年2月被国务院强力推行，1235项审批事项的总清单公布于众，锁定了改革和管理的底数，开启了深化改革的大门。能不能适应改革，在放弃一些权力的同时，把精力更多地转向调控和监管，把该管的事管住、管好，逐渐找到平衡点，是对各级政府的新考验。社会是需要自平衡的社会，理顺政府与社会的权力边界，宏观调控、信息服务、市场监管、治安、环境保护等这些公共服务才是政府的义务。权力让渡就是放权的过程，同时也是赋权的过程，现在要向社会下放权力，还权于民、放权于社会组织。政府“瘦身”实质是权力让渡，敢不敢放、放的是否彻底直接决定政府职能转变的强度、改革的力度和社区治理的效度。

二、社区回归治理本位：践行“自治”

社区本是自治单位，但长期以来社区把大部分精力用于完成上级布置的任务，平时只关注GDP、上访数量和计划生育等硬指标，对引导和整合社会的软指标关注不够，社区成为救火队长，使社区的本质功能出现严重错位。

（一）尊重群众创新，社区模式“自创”

宝安特殊的区情既有别于国内其他城市，又有别于深圳原关内，宝安的小区情况比较复杂，大致可以分为四种：原村民小区、出租屋小区、商品房小区、劳务工小区。在治理过程中不能“一刀切”，只能因地制宜，区别治理。社区模式根据群众自愿，尊重群众选择。宝安区在社区现实治理中，已经取得可喜的成就，未来可根据实际情况继续探索，使社区模式更加丰富多彩，增加基层社会活力。西乡马鞍山小区物业管理居民自筹自办，仅以每月每平方米0.3元的费用，打造了安全文明小区。石岩黄蜂岭工业区，企业主自发组织起来，实行区域共管共建。社会组织在社区治理中大显身手，形成各种治理模式，如社区建设宝民模式、马鞍山小区自主管理模式、福永街道小区多元自治模式、桃源居企业模式等。这些模式都是群众自我选择、自我创新的结果。

（二）实行公平选举，社区领袖“自选”

社区治理面对的是群众，社区具体事务需要社会活动家型的社区干部和党员来领导。精英型社区领袖对社区的发展起决定性作用，国内外众多案例证明：社区自治搞得比较好的社区，都有一个“社会活动家型”的社区领导。这些社区领导能力强、公信力强、威望高，熟悉社区的一切，在日常生活中比行政力量更能够凝聚社区力量，激化社民活力，能够真正带领居民实现自我教育、自我管理、自我监督。活动家型的社区干部是社区自治中的重要力量，他们大多是老党员、退休干部、专业军人、自由职业者，选举这类人进入社区干部队伍，激活他们个体的政治社会能量，使他们凭借工作对象的认同和社会声望来开展工作，促进社区自治，而不能以隐蔽的行政手段干预居民的选举活动，实践证明如果社会治安稳定，居民都会选出德高望重的社区领袖。宝安区海裕社区、文汇社区等之所以成为文明全国的小区，与小区选举的活动家型领袖密切相关。社区领袖的素质决定了社区治理水平高低。

（三）激活社会资本，社会组织“自理”

社区组织对外代表社区形象和利益，反映、落实社区呼声，对内维护社区团结，落实社区“管理、服务、教育”自我功能。逐步实现社会组织由官方干预走向自理和自律。民间有无穷的想象力和创新能力，这是社会发展的内生动力，而民间性质的新社会组织迄今仍呈总体稀缺状态。在社区自治过程中，广东省在政策上已经率先突破，按照广东省政府文件指示，放开社会组织登记，探索引导民间组织健康成长的路径，给社会组织创造更大的空间，给予政策和资金扶持，促进社会组织和行政力量联动、互动。最大限度调动社会协调和公众参与，释放民间草根能量为社会服务。宝民社区先后成立了出租屋业主协会、企业连心互助会、医疗药品经营者协会、邻里互助会、慈善帮扶协会、来深建设者服务中心等19个社会组织，2013年更是创造性地成立全省首个社区“民族之家”，开展少数民族免费健康体检、参加劳动技能培训等活动。如今，社会组织展示了自己的优势。如慈善帮扶协会，利用获取途经多、获取消息快，能够在最短的时间内把救济金送到最需要的地方。全国首家社区医疗药品经营者协会更为典型，宝民28家医疗药品经营单位成为协会会员，他们在活动中相互制约，抱团经营，互惠互利，既消除了假冒伪劣商品，净化了药品市场，又实现了公平竞争，利润增长。由此可见，只要正确引导和管理，社会组织在社区的建设中可以扮演着上为党委、政府分忧，下为人民群众解难的角色。

（四）开展多彩活动，社区文化“自觉”

社区文化是社区的灵魂，社区文化建设水平是衡量城区现代化水平和程度的重要标志，丰富多彩的社区文化起着凝聚人心、增强认同感、升华精神境界的作用，同时对提高整个城区的治理能力和软实力具有重要意义。近几年，在社区中通过各种形式弘扬“阳光、辛勤、感恩”的新风尚。宝安区是深圳人口和经济大区，也是外来务工人员居住、生活、工作高度集中的地区，在这样劳务工聚集的地域，维系了人们对于幸福与快乐的深刻理解，以阳光正能量推进社会管理，以心灵和谐建设促进社区和谐建设，“阳光”品牌成为社区文化重要标志之一，推行“阳光达人”社区行活动常态化、“阳光驿站”服务全天候，“阳光宝安”、“阳光组工”政务微博公开化，大大提升社区居民的奉献精神和城市文明水平。开展“文化春雨行动”，通过从喜爱公益文化活动的热心人中招募“文化义工”，从有文艺特长、热爱广场文化的市民中签约采购“文化钟点工”，从专业院团招聘“文化辅导员”，成为社区文化建设的助手、推手与能手，编织一张覆盖全区的“基层文化服务网”。

三、公民走向理性：建构根基

社区是近代经济、政治文明发展的产物，社区的真正本质是社区精神理念，虽然社区物质方面的硬件必不可少，但社区精神方面的软件才是社区善治的根本标志，其途径就是培育公民，促成人的现代化。

（一）重塑价值观体系，构建善治社区之“魂”

一个国家、一个社会必须有核心价值观来引领，作为社会的基本单元——社区，必须要有社区普遍认同的核心价值观来凝聚共识。精神是凝心聚力的社区之魂，现代化社区不仅仅是物质上富有，更重要的是要有人文价值精神的文化内核。一个良性发展、秩序井然的社区，首先具有健康正确的价值观，倡导和培育社区居民“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”价值观，用积极价值观引领社区居民的行动，营造文明向上的风气，才能形成积极、正面、和谐的社区。社区公民法制意识、公德意识、诚信意识非一朝一夕形成，价值观的培育离不开教育，没有教育，人的现代化无从谈起，家庭、社区和学校的日常教育是形成核心价值观的最重要一环。宝安部分社区正在打造社区“三教一体”的立体教育平台，贯通家庭教育、学校教育、社区教育，以教育让价值观内化于心、外化于行，把24字核心价值观通过春风化雨的形式传播到社区的每一个居民。

西方国家之所以能达到高度自治、实现治理的现代化，一是西方社会传统的自由民主核心价值传承的结果，二是通过社区大量的文体活动造就了熟人社会的维护机制。社区公共设施完善不仅仅是满足居民活动的需要，更重要的是一种精神交流场所。公共图书馆、公园、公共体育馆等硬软件设施为居民定期举行公共交往活动提供了文化空间、营造了浓郁的精神氛围。生人社会到熟人社会的过渡，社区公共意识的产生，都潜藏在公共交往活动中，居民的观念与行动在相互交往中会自动地调节，最终形成价值认同的熟人社会。

（二）重塑基层党组织体系，筑牢善治社区之“核”

社区自治事务是公共事务，极易出现“搭便车”和“不合作”现象，成为人人享受却很少人参与的事务。现代化小区的形成，要经历一个从自发到自觉的过程，就目前经济社会发展水平，如没有有效的引导和监管，很难打造真正意义上的社区。由于国家与社会之间的互动不是等值互补的，即社会自主性和独立性的发展程度不单纯由国家权力从社会中退出的程度决定，它在很大程度上还取决于社会结构、社会发展的水平、公民素质以及社会组织培育程度等多重因素。目前阶段，党组织还不能完全当“甩手掌柜”，公民社区没形成之前，有事找党组织的惯性思维还存在，党组织的引导和监督作用不能忽视，其核心地位在很长一段时间内不能动摇。

社区由行政化向自治的目标的变迁过程必将是长期的，党组织如何通过基层政权力量动员和整合由“单位人”转化为“社会人”城市居民，培育居民的参与意识和公益观念，当前社区党组织需革新目前的组织架构和功能，促进社会组织、居民常态化进行互动，以参与互动对社会组织和公众进行自主管理的实践和训练塑造公民，培养居民的理性精神。宝安区党代表工作室进社区、派驻社区第一书记、区领导包干社区都是党组织的一种重塑。

（三）重塑基层服务体系，强化善治社区之本

“单位人”转为“社会人”，居民过去所依附的空间出现巨大变化，人们的依托地由单位变成社区，社区是诸多社会问题的载体，从精神需求到物质需求，人们在很多方面寄希望于社区，良好的社区服务是人们的最根本需求，也是解决社会治理最后一公里的关键点，社区和谐就意味着社会和谐。“民有所呼、我有所应”，社区服务到位了，居民生活的热点难点问题解决了，许多社会矛盾就能解决在社区，不至于外溢对社会构成剧烈震荡，更重要是能促进居民的社区价值认同，增强居民的归属感和家园感，从思想上热爱社区。重塑服务体系，构造公共服务、市场服务和社会服务“三位一体”的社区服务机制，提供以民意为导向的服务。社区服务的平等化、人性化居是社区善治的最终归宿。

面对经济体制的变革、利益格局的调整和思想观念的变化，社区治理思想、治理体制和治理方法理应由传统转向现代。社区善治的基础依赖理性公民的产生，其产生的条件是各种因素合力的结果。通过深化改革，重塑社区治理体系是社区善治的必由之路，这既需要政府层面以权力重构的顶层设计，也需要社会层面以权利重塑的公民活动。我国的社区治理虽然取得一定成绩，但善治依然任重道远，探索仍在路上。

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责任编辑：周修琦

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1673-5706（2016）01-0046-04

2015-09-14

王振江，深圳市委党校宝安分校讲师、博士。