制度之笼 可以关权——以民主集中制在党章中的演化为视角

周福振

制度之笼可以关权
——以民主集中制在党章中的演化为视角

周福振

把权力关进笼子里，让政治生态山清水秀，必须要靠制度。民主集中制是党的根本组织原则，它在党章中以党的总规矩的形式逐渐予以明确化，并经历了一个由萌芽、确立、发展、破坏再到重新确立进而不断完善的过程。这一过程体现了党内民主建设科学化程度的变化。当比较好地坚持民主集中制时，党内民主就发展得较好，政治生态也较为风清气正。因此，要把权力关进制度的笼子里，必须贯彻落实十八大修正的最新党章对民主集中制的规定。

党章；民主集中制；政治生态；权力笼子

要把权力关进制度的笼子里，民主集中制不可或缺。民主集中制的确立是党在结合中国国情、总结古今中外历史经验教训的基础上提出的，并明确地写入党章，赋予了党内总规矩式的崇高地位。英美等西方国家的政党，是民主发展到一定阶段而自发产生的，称先发型政党，所以这些国家能以民主为原则建立政党。而中共是在国家和社会的控制力量相对薄弱的情况下建立的后发型政党，决定了不能以民主为原则建立政党，只好将民主原则与中国传统的集中原则相结合。然而，作为少数服从多数的民主原则与少数领导人决定的集中原则并不是常常相互促进，有时也会发生矛盾，会使民主集中制变为单一的集中制，使少数人的权力得以扩展和滥用。我们必须重视民主集中制“二律背反”原则，即我们努力使民主与集中形成良性循环，但是有时却往往出现恶性循环。

一、民主集中制是把权力关进笼子里的必然制度抉择

鸦片战争以后，中国逐渐沦为半殖民地半封建社会，被强行纳入资本主义世界一体化体系中。中国各民族各阶级为了实现民族独立和人民幸福，摆脱严重的民族危机，提出了各种各样的救国救民方案。这些方案虽然取得了一定的成果，但是并不理想，中国仍然是“国破山河在，城春草木深”。中共通过总结中外历史经验教训，提出以民主集中制为原则建立政党，适合中国国情，成为中共区别于中国历史上其他党派的重要原则。

第一，康梁改良派和孙中山革命派以民主为原则建立的政党内部涣散，争斗不已，不能挽救民族危机，为中共提供了重大的教训借鉴。康梁等人试图学习英国，实现英国式君主立宪制，在戊戌变法时期就组织了许多派别组织。虽然他们认识到英国政党是按照民主原则建立的，也想以此原则组织政治团体，公开宣扬自己的思想，但是又囿于中国传统的不结党习惯，所以开始建立的团体都称为“会”。戊戌政变后，他们组织保皇会，后又改为帝国宪政会，虽然有“党”的实质，在名称上却仍然不敢称“党”。之后他们的组织改称帝国统一党，成为中国历史上第一个敢称“党”的政治组织，成为政党组织的滥觞。这些政党组织的建立促进了西方自由民主共和思想在中国的传播和发展，但是没有继承和发扬英国政党的民主精神，致使改良派成为一个非常松散的政治团体。梁启超认为一个政党就应该如此，显然是从理论上来说的，在实践中梁启超们组织的政党并没有真正发挥民主的效用，也就没有能够使中国实现英国式的君主立宪。

革命派建立政党，也是从“会”开始的，即中国同盟会。同盟会试图学习美国的政党组织原则以实现美国式资产阶级共和国，仿照西方立法、行政、司法三权分为执行、评议、司法三部。它反映孙中山革命党向美国学习的精神，然而却导致同盟会内部争斗不已，领袖与领袖之间矛盾重重，上级与下级之间各行其是，个人与组织之间亦是各干各事，不能像美国政党一样通过民主方式解决问题和争端。民主虽好，三权分立在美国虽优，但是孙中山以民主为原则建立的政党却导致政党涣散，虽然推翻了清王朝的专制统治，却没有完成反帝反封的任务。所以，孙中山后来才会转向列宁领导的布尔什维克和共产国际的组织原则，强行在国民党党纲之中专设“总理”一章，超然于其他权力之上。后来“总理”一职，成为国民党内孙中山的专称，其他人都不敢称“总理”。但是，这并没有解决国民党内部的权力纷争。共产党在共产国际的帮助下，很快以民主集中制为原则建立政党，有效地解决了这个问题。

第二，列宁领导的布尔什维克在力量弱小的情况下依靠民主集中制建立了世界上第一个社会主义国家，并且挫败了资本主义国家试图毁灭苏俄的多次阴谋，为中共提供了重大的经验借鉴。列宁力主民主集中体制，第一次将民主与集中放在一起，指出要“实现彻底的集中制”和“坚决扩大党组织内的民主制”；［1］又说：“我们在自己的报刊上一向维护党内民主，但是我们从未反对过党的集中。我们主张民主集中制。”［2］列宁提出以民主集中制为原则建党，也是与党内不同意见的同志做斗争的结果。列宁领导的布尔什维克在20多万党员之时，取得二月革命的辉煌胜利，在30多万党员之时取得了十月革命的伟大胜利，引起了中共早期领导人的向往，而列宁为了打破帝国主义对其的包围和封锁，也希望与中国共产党搞好关系。在这种情况下，中共在布尔什维克的帮助下以民主集中制为原则建党是很自然的事。

第三，中共以民主集中制为原则建党，并将其明确写入党章，作为党的总规矩之一，经历了一个长期的过程。中共受到列宁民主集中制的影响，逐渐认可了民主集中制。中共一大党纲并没有明确提出民主集中制，但是规定党采取苏维埃的形式，即委员会制度，具有了民主集中制的萌芽特征。中共二大通过《中国共产党加入第三国际决议案》，规定党完全承认并加入共产国际，而加入共产国际的党都是按民主集中制原则建立的政党。这说明党愿意以民主集中制原则建党，但是并没有写入二大制定的第一部党章之中。这一原则明确写入党章是1927年6月中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》，并作为党部的指导原则。虽然这部党章没有具体阐释民主集中制的具体原则和相关内容，但是它确立了党是以民主集中制为原则建立的政党。

共产党总结中外历史的经验教训，以民主集中制为原则建党，并将其明确写入党章，有力地扭转了改良派和革命派组织，包括后来的国民党的政党分散性及政党权力纷争现象，使共产党逐渐成为一个坚强的团结统一的政党，有利于以弱小的力量领导和团结全国各族人民取得革命的胜利。但是，我们也要看到民主集中制中的集中相对民主来讲更有决定权，以至于长期以来党内集中占有极大优势，对革命造成了许多不良的影响，特别是共产国际控制党的力量相当大，甚至党的最高领导人都不能由党内同志自己说了算，而是由共产国际指任。所以，民主集中制能否发挥它的最大效果，促进中国革命运动的发展，也是党自主解决问题与共产国际干涉路线之间的较量。

二、十二大党章以前民主集中制的曲折演变与权力笼子的时紧时松

民主集中制的演变与党内民主建设的程度密切相关，也与权力笼子的紧密程度密切相连。当民主集中制坚持较好之时，党内民主建设的程度就较高；当民主集中制坚持不好时，党内民主建设的程度就低，权力就越能冲出牢笼，给党的事业造成重大损失。在十二大之前，民主集中制的发展并不是一帆风顺，而是经过了很多曲折，甚至倒退，所以在这个时期党内民主建设一直没有能够形成一种稳定的秩序，权力时常就像出笼的老虎一样，随意噬人。

自从党章第三次修正案明确确立民主集中制后，民主就展开了与集中之间的较量。党员希望发扬民主，但是中国自古以来“官大一级压死人”的传统在党内还有很大势力，所以在当时处理各种党内关系时，集中经常占有大优势，如陈独秀搞家长制作风，引发了右倾机会主义。后来，在清算陈独秀的家长制错误时，走向了另一极端，出现一些极端民主化的趋势。鉴于此种情况，党的历史上唯一一次在国外召开的党代会，即在莫斯科召开的中共六大，通过的党章不仅确定党的组织原则是民主集中制，而且还确定了民主集中制的三项具体内容。这三项内容强调了选举民主的意义，确定了党员大会、代表会议及全国大会的权力，但是也强调下级“一定要承认”上级的责任。这时还没有用到“服从”之类的词语，说明党内民主还是有一定基础的。本来党章基本上厘定了民主与集中的对应关系，但却明确规定党要“迅速且切实的执行”共产国际执行委员会的决议。这标志着中共是共产国际的一个支部，不能独立自主地解决自己的问题。后来，共产国际强行把王明、博古等人塞进中共中央，并逐渐把持了中央。王明等人的“左”倾教条主义一切围着共产国际转，压制正确的意见和建议，使党所制定的路线、方针、政策与中国国情、党情脱节，导致第五次反围剿失败，被迫进行长征，党及其领导的红军几乎陷于灭顶之灾。遵义会议后逐渐确立了以毛泽东为代表的党中央，重新恢复了民主集中制，为党探索革命道路提供了保证。这也是党自觉将马列主义普遍原理与中国革命具体实践相结合的开始，也是党努力摆脱共产国际强大压力的束缚。而摆脱束缚，就是要扩大民主，减弱集中。民主对弱小力量有利，对强势不力，而集中则对强大势力有利，对弱势不利，民主与集中之间的矛盾最终发生冲突。在共产国际内部，中共拿民主与苏共控制的共产国际相对抗；在党内，毛泽东等拿民主与王明、博古等人的错误相较量。这些势力相互较量的结果，是逐渐形成了以毛泽东为核心的党中央，逐渐确立了党自己的指导思想，即毛泽东思想。

经过长期的革命斗争，党深刻认识到灵活运用民主集中制的重要性。在二战期间，苏联自顾不暇，第三国际被迫解散，为党独立解决自己的问题创造了不可或失的大好条件。党摆脱共产国际束缚之后，随着毛泽东在党内地位的巩固，为了更好地将党的分散力量进行统一，党内集中逐渐占了优势。中共七大修正的党章是党独立自主修正的第一部党章，标志着中共已经脱离了苏联和共产国际的控制和束缚，可以自己解决中国及党内的问题。党章将“民主集中制”一词改为了“民主的集中制”，加了一个“的”字，正是这一个“的”字表明民主在民主集中制中的重要含金量。这次党章修正是对民主集中制理解的几大进步：一是它第一次解释民主集中制的含义，即民主基础上的集中和集中领导下的民主；二是它第一次将四个服从写入民主集中制的内容之中，即“党员个人服从所属党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，部分组织统一服从中央”，将六大党章确认的民主集中制的三项具体内容增加为四项基本条件。四个服从之中，只有“少数服从多数”的一项明确体现了民主的内容，其他三项强调集中，这说明虽然强调民主的重要性，但是集中强调得更多。这也是为了将党在革命时期分散的力量进行整合的必然要求。七大以后，民主的集中制得到了很大的贯彻和落实，共产国际再也不能控制共产党，革命力量得以迅速发展，很快就取得了抗日战争和解放战争的胜利，并建立了新中国。

在新中国成立初期，党很好地坚持了民主的集中制，又取得了土地改革、恢复发展国民经济、抗美援朝等新的胜利。因此，中共八大对民主的集中制又有了新的认识。它修正的党章不再提“民主的集中制”，而是鉴于建国后国家形势发展的需要再次提“民主集中制”，将民主与集中并列。并对贯彻民主集中制作了很多新规定：一是党章第一次将“集中领导下的民主”改为“集中指导下的民主”，说明党内民主的扩大化，充分考虑了下级的权力。这为后来历次修正的党章所遵循。这说明，党中央虽然强调民主与集中并重，还是希望进一步发扬民主，但是实际上集中的优势已经突显，特别是八大二次全会后集中已经取得了对民主的压倒性优势。二是党章在总纲中第一次将民主集中制分为党内民主和党内集中两个方面进行阐释，指出党内民主要是“鼓励一切党员、党的基层组织和地方组织的积极性和创造性，加强上下级之间的生动活泼的联系”；党内集中主要指“党是以一切党员都要遵守的纪律联结起来的统一的战斗组织”。三是党章第一次确立了集体领导和个人负责相结合的原则，以及自上而下的和自下而上的监督。四是党章第一次明确了民主集中制的意义，指出只有发扬党内民主，党的纪律才能是自觉的而不是机械的；只有发扬党内集中，才能保障党的团结和统一，而“团结和统一是党的生命”。五是党章第一次明确规定“各级领导机关必须经常听取下级组织和党员群众的意见”、“任何重大问题都由集体决定”、“党的决议必须无条件地执行”的内容，将七大党章规定的四项基本条件扩展为六项要求。

九大党章虽然仍然明确规定党的组织原则为民主集中制，但是将民主集中制的基本条件取消，只是简单地规定党的各级领导机关由民主协商、选举产生。民主协商、选举也是民主的重要内容，但它只是理论上的，实际上并未真正实行。党章虽然仍有四个服从的规定，但是没有将它作为民主集中制的基本条件，在实践中四个服从中的民主的意味变淡了。九大党章第一次提出了民主集中制的目标，即“要造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面”，不得不说这是一次进步，尽管在实践中却没有得到实施。十大党章继续延续九大修正的党章，简单地规定党的各级领导机关应根据无产阶级革命事业接班人的条件和老、中、青三结合的原则，由民主协商、选举产生。虽然九大、十大从党章总规矩上仍然强调民主集中制，但是理论与实践已经发生了严重背离。事实上，九大和十大修正的党章只有集中指导下的民主，没有民主基础下的集中，严重破坏了党内民主建设，权力得到了肆无忌惮的扩张，“权力笼子”早已不见了踪影。

十一大修正的党章修正了民主集中制：一是在充分发扬党内民主中加上了“反对官僚主义、命令主义和军阀主义”的内容；二是特别强调了遵守党的纪律、维护党的集中统一的内容，指出反对分裂党的行为和派别活动、向党闹独立性和无政府主义；三是在党内同志的关系上，实行“知无不言，言无不尽”、“言者无罪，闻者足戒”的原则。在这次会议上，邓小平为大会致闭幕词，强调一定要恢复和发扬民主集中制的优良传统和作风，为党的拨乱反正、恢复和完善民主集中制作了准备。

从十二大以前修正的党章中可以看出，党对民主集中制的认识虽然越来越深刻，但是受到国内外各种恶劣条件的影响，使民主集中制原则经常受到损害，导致党内民主的科学化程度不高，权力时常冲出制度的笼子，给中国革命和建设事业造成了很大危害。

三、民主集中制的不断完善与权力笼子的日趋严密

中共面临的最迫切问题不是民主问题，而是民族解放问题，因此党成立时主要致力于挽救民族危亡，而民主是为挽救民族危亡服务的一个工具，并没有上升为政党的一种价值。但是，改革开放以来，党深刻认识到党内民主的重要价值。“党内民主是党的生命”一语可谓党内民主的重要体现。这说明我们已经从理论上认识到民主的绝对价值。民主集中制必然要过渡到民主，但是在目前条件下还必须坚定不移地坚持民主集中制。

十一届三中全会有力地打破了个人崇拜，恢复了党的集体领导，并坚决纠正一切不符合民主集中制的做法。鉴于历史上常常把民主与集中割裂开来的做法，十二大修正的党章不仅明确规定民主集中制的原则，而且在民主与集中二字前面加上“高度”两字，反映了党对民主集中制的新认识。一是党章在总纲中将“坚持民主集中制”作为加强党的建设、发扬党的优良传统、提高党的战斗力的三项基本要求之一，强调党要加强组织性纪律性，要正确地开展批评和自我批评，党纪面前人人平等。二是党章总结了党的历史上的经验教训，明确列出了民主集中制的六项基本原则：对四个服从进行了完善，为后来党章所遵循；强调了党内选举权；强调了党的最高领导机关和地方各级领导机关，并指出各级委员会向同级代表大会负责并报告工作；强调上下级之间的相互协调，要互通情报、互相支持和互相监督；强调集体领导和个人分工负责相结合的制度；强调禁止任何形式的个人崇拜。这部党章对民主集中制相关内容的规定有利于提高党内民主建设的科学化，但是却将民主集中制的目标取消了，直到十四大修正的党章才明确得以确认，并为此后历次修正的党章所遵循。可以说，十二大修正的党章清除了一系列“左”的错误，继承和发展了七大和八大修正的党章的优点，将历史的经验，特别是十一届三中全会以来的经验加以总结，进一步健全和发展了民主集中制，为以后历次党章修正的范本。

民主和集中本身是一对矛盾，十二大修正的党章同时讲高度民主和高度集中，实际上是很难实现的。随着改革开放的深入和发展，党对民主集中制原则又有了新认识。十四大修正的党章将“它在高度民主的基础上实行高度的集中”一语去掉；在民中集中制原则第四条后面加上“党的各级组织要使党员对党内事务有更多的了解和参与”；在第五条后面加上“委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责”。这标志着党的民主集中制日益走上正轨。十六大修正的党章将民主集中制原则第五条“凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论”改为“属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论”，明确了集体领导的四个原则。十七大修正的党章第一次将“党的各级组织要按规定实行党务公开”写入民主集中制原则第四条。党章将党务公开作为民主集中制的原则，说明了党内民主的扩大化。只有党务公开，才能有效地克服决策的神秘性，更好地让普通党员进行监督。毋庸置疑，改革开放以来，党章对民主集中制的原则进行多次修改和完善，推动了党内民主建设的科学化，加强了把权力关进制度的笼子里的力度。

新时期的党章不仅对民主集中制的原则作了具体规定，而且还将坚持民主集中制的情况作为领导干部必须具备的基本条件之一。十二大修正的党章，规定党的各级领导干部必须在坚持党的原则的基础上，善于广泛地团结同志，包括团结同自己有不同意见的同志一道工作。这里只提到了党的原则，并没有明确提出民主集中制原则，但是十四修正的党章则明确提出坚持和维护党的民主集中制，有民主作风，有全局观念，善于团结同志，包括团结同自己有不同意见的同志一道工作。这为此后历次修正的党章所遵循。

民主集中制适合了目前中国的国情，但是也有向单一集中制发展的现实性。实际上，毛泽东曾经考虑到这一点，专门从民主与集中的统一性上指出了两者的意义，即民主制的意义是政府“必须是能够真正代表民意的政府”，“人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策”；集中制的意义是“当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻”。［3］关于毛泽东所说的民主，我们做得还远远不够，这就需要党进一步创造条件，让人民影响政府的政策。关于毛泽东所说的集中，现在一些领导干部将其严重异化，当民主决议符合领导意图时就搞民主，当民主决议不合领导意图时不搞集中。所以，党中央很有必要通过一个关于民主集中制程序的党内法规或规范性文件进行规划。

从历届党章对民主集中制的规定来看，反映了党对民主集中制的认识有着一个曲折经历，最后走向了一个不断完善的时期。但是，在现实中，党通过民主集中制提高党内民主建设的科学化水平仍有许多不尽人意之处。因此，虽然党章对民主集中制的原则及内容的规定已经相当完善，但是党必须在实践中贯彻和落实，以提高党内民主建设的科学化水平，真正把权力关进制度的笼子里。

［1］列宁全集（第8卷）［M］.北京：人民出版社，1987：325.

［2］列宁全集（第27卷）［M］.北京：人民出版社，1990：89.

［3］毛泽东选集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1991：383.

责任编辑：李 彦

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1673-5706（2016）01-0016-05

2015年度全国党校系统重点调研课题“把权力关进制度的笼子里，让政治生态山清水秀”阶段性成果。

2015-09-16

周福振，江西省委党校党史党建教研部副教授、博士。