以改革创新精神推进“十三五”期间法律援助工作完善发展

周济生（河南省司法厅副厅长）



以改革创新精神推进“十三五”期间法律援助工作完善发展

周济生（河南省司法厅副厅长）

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视法律援助工作，对加强法律援助工作、完善法律援助制度作出战略部署，对做好新形势下法律援助工作提出新的更高的要求。“十三五”期间，必须坚持以习近平总书记对法律援助的重要指示为指导，全面贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善法律援助制度的意见》，以改革创新精神把握新形势，研究新变化，出台新举措，推动法律援助制度在以下五个方面取得突破。

一、降低法律援助申请门槛——低收入标准

无偿性是法律援助的基本属性，决定了法律援助不是普惠制度，其服务对象有一定的范围限制。《法律援助条例》把经济困难公民和特殊案件当事人作为法律援助的主要服务对象。各省（区、市）按照《法律援助条例》的基本精神，相继以地方性法律援助法规和规范文件形式，确定了以低保标准为界限的法律援助服务对象。在我国法律援助制度发展早期，政府承担“法律援助责任”能力有限的情况下，确定以低保人群为法律援助服务对象，有利于集中法律援助资源，优先保障最困难、最弱势的群众的法律援助需求。经过改革开放30多年的发展，中国全面进入社会转型期，社会结构发生了深刻变化，人民群众的法治观念普遍增强，潜在的法律援助需求不断增加，原有的法律援助人群覆盖范围不再适应经济社会发展的需要。广大低收入群体，其收入水平只能满足最基本的生活需要，当遇到法律纠纷时，或面对高额的律师费用“望而却步”，放弃主张权益；或因为打官司花光积蓄“因诉返贫”。可见，现行的以低保（或略高于低保）为界限的经济困难标准把广大低收入群体排除在法律援助覆盖范围之外，导致法律援助人群覆盖率过低，不利于最大限度地发挥法律援助的救助职能。随着经济社会的发展进步，政府的法律援助提供能力增强了，有能力满足更大范围人群的法律援助需求。我们必须旗帜鲜明地坚持以维护贫弱者合法权益为工作重心，在此基础上，适应经济社会发展需要，对如何满足低收入群体的法律援助需求，做前瞻性思考和制度安排。笔者认为，必须适应形势发展需要，科学界定困难群众的范围，将“低收入标准”作为法律援助经济困难标准，扩大法律援助人群覆盖率，使法治建设成果惠及广大低收入群众。

长期以来，河南省根据经济社会发展实际，大力开展法律援助“应援尽援”，其内涵是通过加强和改进法律援助工作，提高法律援助提供能力和覆盖范围，确保每一个符合法律援助条件的人员都能获得及时有效的法律援助服务。其中一条重要举措就是逐步放宽法律援助经济困难标准。2002年制定的《河南省法律援助条例》明确规定“经济困难标准参照法律援助实施地人民政府规定的最低生活保障标准执行”；2007年，河南省人民政府办公厅印发《关于确定全省法律援助范围和经济困难标准的意见》，规定“法律援助经济困难标准由各地根据当地经济发展状况和法律援助工作的需要，可适当高于最低生活保障标准执行”， 据此，河南省法律援助经济困难标准逐步放宽至最低生活保障标准的2- 3倍；2012年在全省探索执行以城镇居民最低工资标准和农村居民上年度人均纯收入作为经济困难标准，努力实现法律援助覆盖范围由困难群体向低收入群体的扩展。实践证明，把法律援助覆盖范围扩展至低收入群体，可以最大限度地保障社会公平正义和维护社会和谐稳定，且法律援助案件量呈合理增长态势，没有超出政府的承受限度。经河南省司法厅积极推动，2015年11月河南省人民政府、河南省军区印发的《关于进一步加强军人军属法律援助工作的通知》，首次以省政府规范文的形式确定“全省执行以城镇居民最低工资标准和农村居民上年度人均纯收入为上限的法律援助经济困难标准”，在把更多的军人军属纳入法律援助覆盖范围的同时，也实现了法律援助经济困难标准与城乡居民收入水平的有机衔接、动态调整，法律援助人群达到全省总人口的40%以上。

二、扩大民事和行政法律援助范围——民生事项全覆盖

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善法律援助制度的意见》明确提出“法律援助是一项重要的民生工程”，要求“逐步将涉及劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等与民生紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围”。《法律援助条例》对民事、行政法律援助事项规定了6条，并对省级政府扩充法律援助事项进行了授权。笔者认为，从立法本意看，之所以设立法律援助事项范围，是因为国家的法律援助资源是有限的，不可能把弱势群体遇到的所有法律问题都纳入援助范围。随着法律援助知晓率的提高和人民群众法治观念的增强，潜在的法律援助需求越来越大。各省（区、市）政府根据经济社会发展实际，依法对法律援助事项进行补充，一定程度上满足了人民群众日益增长的法律援助需求。比如，河南省人民政府办公厅于2007年下发通知，在《法律援助条例》规定的事项基础上，把工伤、医疗事故、交通事故、家庭暴力以及农民工、老年人、残疾人、未成年人权益保护等事项纳入法律援助范围。但是，穷尽列举式的扩充事项范围，相对于经济社会的发展和人民群众的需求总是滞后的，形成了从“扩充事项范围”到“暂时满足需求” 到“难以满足需求”到“再扩充事项范围”的怪圈。从全国范围内看，由于各地经济社会发展水平存在差异，执行的法律援助事项范围也不一致，导致同样事项的案件，在A省可以获得法律援助，但在B省却不能，对法律援助省际协调协作带来障碍，不利于最大限度地保护困难群众合法权益。

在全面推进依法治国的大背景下，必须运用法治思维和法治方式，对法律援助事项范围进行科学设计。笔者认为，法律援助事项范围应与时俱进，将目标从保障困难群众的“基本生存权”提升到保障他们的“体面生活权”，把与民生紧密相连的事项全部纳入法律援助范围。从可行性角度而言，随着经济社会的发展，国家承担“法律援助责任”的能力增强了，使法律援助对民生事项的全覆盖成为可能。

推行法律援助民生事项全覆盖，必须建立在深入调研和科学论证的基础之上，需要逐步探索，不可能一蹴而就。现阶段，要按照先保生存权益、再保发展权益，先保人身权益、再保财产权益的原则，把服务重点聚焦于群众的最直接、最现实、最迫切的事项，逐步实现民生事项全覆盖。在此基础上，进一步明确不予援助的事项，比如担保物权纠纷，经济合同纠纷，知识产权纠纷，证券纠纷等涉及经济活动的事项，不纳入法律援助范围。除此之外，凡是困难群众的人身、财产合法权益遭受侵害的，皆可纳入法律援助范围。

三、提高法律援助质量——质量管控体系

法律援助质量，直接决定了法律援助工作的社会效果和法律效果，是法律援助活动的内在品质和价值所在。近些年，各省（区、市）法律援助案件都在迅速增加，法律援助业务量达到一定规模，但却没有统一的案件质量衡量和评价标准，导致各地对法律援助案件的管理和导向出现很大差异。以案件结构为例，河南省坚持以办理诉讼案件作为工作重点，把诉讼案件所占比重作为衡量法律援助工作的重要指标，认为只有办理诉讼案件，才能深度介入诉讼过程，才能切实解决人民群众“打官司难”问题。但是，有些地方没有这样的衡量，非诉讼案件比重甚至超过80%。笔者认为，做好法律援助质量管理，应该从人员管理、标准制定、全程监管三个层面建立“三位一体”的法律援助质量管控体系。

一是要加强对法律援助办案人员的管理。严把办案主体资格关，挑选政治可靠、责任心强、业务精通、热心社会公益事业的律师和基层法律服务工作者建立法律援助人力资源库，加强对在库人员的业务培训，提升服务意识和业务水平，综合考虑案件性质和律师专业特长等因素确定合适承办人员，为办好法律援助案件奠定坚实的人力资源基础。此外，河南省积极开展“十大精品法律援助案件评选”“优秀代理词、辩护词评选”等评选表彰活动，有效提升了办案人员的工作积极性。

二是制定法律援助质量标准体系。探索制定不同类型案件的质量标准体系，实现法律援助质量管理的规范化、精细化、专业化。调控优化案件结构，保持诉讼案件与非诉讼案件、刑事案件与民事行政案件、律师办案与其他人员办案的合理比例。实践中，河南省把受理诉讼案件作为重点工作，切实解决困难群众打官司难问题，使全省诉讼案件比重保持在90%以上，确保法律援助工作的“含金量”；不断提高社会律师承办案件比重保持在70%左右，确保了办案主体的“专业化”；不断提高刑事法律援助案件比重保持在30%左右，确保了法律援助职能发挥的“均衡性”。

三是建立案件质量全程监管机制。进一步规范完善法律援助案件受理、审查、指派等工作制度。对法律援助案件受援人、承办单位及承办人进行权利义务书面告知，及时备案开庭时间，加强旁听、回访等工作，及时征询受援人、办案机关的意见；组建案件质量评估专家组，建立第三方独立评估程序，确保评估工作的客观、公正；对受理的案件实行同步录入管理信息系统，建立律师承办法律援助案件诚信服务记录，定期向律师协会、律师管理部门通报；实行案件定期清结归档，坚持一案一号，防止案件脱管失控，建立事前、事中、事后监管相结合的案件质量全程监管机制。

四、加强法律援助资金管理——改进资金管理方式

近年来，从中央到地方各级党委政府高度重视法律援助工作，不断加大法律援助资金投入力度。中央和省级财政普遍建立了法律援助专项资金，用以帮助提高基层保障水平。以河南为例，2015年接收中央转移支付办案专款2780万元，省级财政投入法律援助专项资金2000万元，以上共计4780万元全部下拨到各县（市、区）。市、县两级政府立足实际，把法律援助经费纳入同级财政预算，有力促进了法律援助事业的发展。

中央和省级法律援助专项资金直接下拨到县（市、区），优先保障基层办案需求，极大缓解了基层的经费压力，确保了法律援助工作的顺利开展。但是，随着时间的推移，这种由中央和省直接向县（市、区）拨付专款的模式逐渐出现了一些弊端，主要表现在：一是中央和省级法律援助专项资金直接下达到县级，缺少了承上启下的省辖市层级，导致对资金的监管脱节；二是法律援助专项资金分散下拨到各县（市、区），部分基层财政部门不能及时把资金划拨到司法行政部门账户，存在延迟拨付甚至挤占、截留、挪用等问题；三是部分县级财政存在实际困难，法律援助经费投入不足甚至没有投入，对中央和省财政转移支付专项资金依赖严重，甚至是削足适履，上级下拨多少办案专款，就相应办理多少案件，影响了法律援助业务的正常开展。鉴于此，对现有法律援助资金拨付模式进行改革势在必行。

笔者认为，法律援助制度相对成熟的国家在法律援助经费管理方面的经验做法可资借鉴。如在英国，设有专门的法律援助机构——法律服务委员会，拥有专门的财政预算；英国的法律援助活动，包括制定法律援助运作规则、监督法律援助质量，都是围绕资金管理进行的。结合我国国情，建议对资金管理方式进行改进。一是严格推行县级法律援助账户单列，真正实现法律援助资金专账核算，确保专款专用。二是各级司法行政机构要会同财政部门建立资金效益考核制度,对法律援助办案专款的使用情况进行量化考核,并通报考核结果,及时提出问题和改进意见，确保资金合规使用。三是发挥中央和省转移支付办案专款的杠杆作用，把专款下拨与业务量、同级财政资金投入等因素挂钩，以办案专款撬动基层保障水平的提高，促进法律援助事业的全面发展。

五、公共法律服务体系建设——发挥法律援助的重要支撑作用

建设公共法律服务体系，是全面推进依法治国大背景下的崭新法治命题。公共服务体系，是指以政府为主导、以社会团体和私人机构等为补充的供给主体，为公民及其组织提供基本而有保障的公共服务为主要目的而建立的一系列有关服务内容、服务形式、服务机制、服务政策等的制度安排，最主要表现为政府主导、社会参与和体制创新，比如公共医疗、公共教育等都是最典型的公共服务。就公共法律服务体系建设而言，搭建提供公共法律产品的平台，营造出更加浓厚法治文化氛围，启迪公众法治思维，维护群众合法权益，对于全面推进依法治国战略具有基础性、先导性作用。由此可见，建设公共法律服务体系，是时代赋予司法行政系统的一项重要历史使命，也是党和政府赋予司法行政机关的一项新的工作职责，必须抓住机遇，乘势而上，有所作为。

实现公共服务均等化，是现代政府追求的目标。公共法律服务是公共服务体系的重要组成部分，其提供主体只能是政府。司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》明确提出，公共法律服务是由司法行政机关统筹提供的，旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。具体包括：为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动；为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助；开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务；预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。由此可见，法律援助的无偿性和政府责任性，与公共法律服务的公益性是一致的，法律援助的服务内容与公共法律服务体系的要求是高度契合的。

在公共法律服务体系建设中，法律援助机构要把自身摆进去，找准位置，主动而为，做好职责范围内的免费法律咨询、刑事辩护、案件代理等工作。在此基础上，应该从体制机制、工作内容、网点布局等方面对公共法律服务体系作出科学合理的制度设计。笔者认为，各级司法行政机关应争取设立专门的公共法律服务工作机构，整合法律服务资源，统筹开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务。作为过渡性措施，公共法律服务工作机构可以和法律援助管理机构实行两块牌子，一套人马。各级财政部门应划拨专款，确保公共法律服务工作顺利开展。要依托现有资源，发挥法律援助在公共法律服务体系中的支撑作用，以法律援助中心接待室为主阵地，以“12348”法律服务电话为纽带，以律师事务所、公证处、司法鉴定机构、司法所为延伸，以律师和基层法律服务工作者担任乡村法律顾问为基本形式，争取早日建成符合国情、覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系，更好地满足人民群众的基本法律服务需求。

（责任编辑 赵海鸥）