关于制定公共法律服务促进法的思考和建议

徐永伟（江苏省司法厅、南京师范大学特约研究员）



关于制定公共法律服务促进法的思考和建议

徐永伟（江苏省司法厅、南京师范大学特约研究员）

党的十八届四中全会明确要求，建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。推进公共法律服务体系建设是各级司法行政机关在新形势下的一项新任务，司法部专门作出部署并出台了《关于推进公共法律服务体系建设的意见》,全国各地都在积极推进。借鉴公共服务相关立法经验，笔者就制定公共法律服务促进法提出如下建议。

一、制定公共法律服务促进法的必要性

（一）制定公共法律服务促进法是建设法治中国的需要。十八大以来，习近平总书记就“法治中国”建设作出了一系列重要指示,提出了法治中国建设的新目标，指明了法治中国建设的新路径，确立了法治中国建设的新方针，规定了法治中国建设的新方法。特别强调要“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。公共法律服务是由政府或者法律公益性组织的法律服务人员为公民或者一定条件的公民提供的无偿或者减免费的法律服务，对很多经济落后地区和自身经济条件较差的群众获取必要的法律服务、保障合法权益具有重要意义。但在很多地区受制于各种因素，经济困难群众在获得基本法律服务方面仍存在较大困难，急需通过公共法律服务体系提供相应保障和支持。因此，通过制定公共法律服务促进法推动和加强公共法律服务体系建设，有利于为最广大的人民群众特别是经济困难的群众提供基本法律服务保障，维护其合法权益，促进社会公平正义，推动法治中国建设。

（二）制定公共法律服务促进法是满足公民、企业、社会组织法律服务需求的重要途径。法治是现代社会治理的基础模式。法律服务是所有公民、企业、社会组织参与社会治理的必然需求。在法律服务需求不断增长的过程中，市场法律服务在经济规律的驱动下会有较大的增长，但经济规律的导向作用也会导致市场法律服务不能满足所有社会主体的需求，需要公共法律服务来进行调节和补充。因此，加快制定公共法律服务促进法，有利于推动公共法律服务供给的增加，满足人民群众、企事业单位、社会组织对法律服务的需求，确保经济社会生活规范有序运行。

（三）制定公共法律服务促进法可以强化政府公共法律服务的供给责任。为人民群众提供充足及时的公共法律服务供给是服务型政府建设的基本职能，需要从增强供给能力、完善供给体系、提高供给质量、加强政策法律和财政支持等方面统筹推进。目前，对公共法律服务体系建设的推进仍然处于政策推动阶段，缺乏强有力的系统保障尤其是法律保障。因此，通过制定公共法律服务促进法，可以进一步规范强化政府公共法律服务供给责任及其供给，提升公共法律服务供给的稳定性和可持续性。

（四）制定公共法律服务促进法有利于解决公共法律服务供给不足、区域城乡发展不平衡、社会力量作用发挥不够等瓶颈问题。根据广东、江苏、浙江等地推进公共法律服务体系建设的情况来看，阻碍公共法律服务发展的问题主要有三个方面：一是从总体面上来看，公共法律服务供给量不足、产品单一、持续供给能力不强；二是从区域分布来看，公共法律服务受制于地方经济发展水平，存在城乡、区域发展不平衡；三是从参与力量来看，目前仍以司法行政机关主导的政府力量为主体，社会组织参与少，社会力量的动员和引入不足。因此，通过制定公共法律服务促进法，可以通过系统科学的立法论证规划，为上述问题的解决提供一个一揽子解决方案，推进公共法律服务均衡健康持续发展。

（五）制定公共法律服务促进法有利于凸显司法行政功能，打通公共法律服务“最后一公里”。“最后一公里”不畅是制约公共法律服务效能发挥的瓶颈，目前大量的公共法律服务资源还难以直达有需求的群众手中，需要强有力的措施打通关键阻碍，立法是最有效的方式之一。因此，通过制定公共法律服务促进法，有利于更好地贯彻落实司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，推动公共法律服务体系建设进入快车道，向村（社区）延伸，向互联网延伸。如江苏、浙江、广东等地在村（社区）设立司法行政服务站（法律顾问），进一步健全完善覆盖城乡的公共法律服务网络, 提升公共法律服务能力, 提高群众满意度,凸显司法行政的社会服务功能，让人民群众看得见、用得上、得实惠。

二、公共法律服务促进法的主要内容

（一）公共法律服务促进法的结构布局。按照一般法律法规的布局结构，建议公共法律服务促进法分为三个部分：总则、分论和附则。

第一章总则，主要规定立法目的、立法依据、基本原则、责任部门和运行机制。

分论部分主要包括：第二章，公共法律服务的内容；第三章， 公共法律服务体系建设的规范标准；第四章，公共法律服务的管理与监督；第五章，公共法律服务与社会法律服务的对接；第六章，公共法律服务的财政保障（扶持与奖励）；第七章，公共法律服务的区域调节以及与公共法律服务运行相关的法律责任。

第八章附则，主要规定与本法相关的补充规定。

（二）公共法律服务体系建设的导向原则。公共法律服务体系建设是政府民生工程的重要组成部分，要根据其特点、职能、目标，把握相关原则。一是均等化原则。所谓均等化，是指全体公民都能够公平可及地获得大致均等的公共法律服务，其核心是机会均等、全面普惠，并非简单地平均化和无差异化。具体而言，就是要推动一定区域内的公共法律服务资源分布大致相当，区域内居民获取公共法律服务的机会大致均等，并通过不断增加公共法律服务数量供给，不断提升公共法律服务水平和质量，促进居民公共法律服务获取和消费逐步平等化。二是标准化原则。标准化是确保公共法律服务管理规范、质量保障的重要措施。为了确保公共法律服务产品的供给稳定和质量稳定，必须使服务产品的基本形式、质量、提供方式、管理流程等方面遵循标准化要求，统一规范、规格量化、可复制可监督，便于实施和监管。三是便民化原则。便民，简言之就是方便人民群众。公共法律服务要着力解决服务提供过程中环节过多、手续繁琐、时限过长、人民群众办事难等问题，优化服务流程，改进服务方式，为人民群众提供快捷、方便、高效的服务。四是信息化原则。信息化是新时期快速推进公共法律服务体系建设的重要手段。在推进公共法律服务建设过程中，要充分利用现代政务信息化建设成果，积极推动公共法律服务与智慧城市、智慧法务建设的深度融合,依托本地区公共服务网络,尽快建成公共法律服务网络,逐步完成连接省、市、县、乡四级地方公共法律服务网络信息通道。加强“12348”法律服务热线平台基础设施建设,促进免费法律咨询、宣传法律知识、化解矛盾纠纷、指导群众维权等服务的开展。

（三）公共法律服务促进法的内容范围。公共法律服务内容根据平安中国、法治中国建设和人民群众生活需要，涉及以促进经济社会发展、保障群众诉讼权实现为职能的法律服务，以维稳促和为目标的矛盾纠纷化解，以普法为核心的法治宣传教育，以及促进社会关系修复为根本的社区矫正、特殊人群服务管理等。因此，公共法律服务促进法的内容要以我国《宪法》和其他基本法律为依据，结合《律师法》、《公证法》、《人民调解法》、《监狱法》、全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》、《法律援助条例》等司法行政法律法规要求，对公共法律服务涉及的服务、产品、管理以及公共法律服务标准和质量评价机制、监督机制、失信惩戒机制、政府购买机制和补偿机制等内容作出系统规定，推动公共法律服务能力和水平不断提高。

（四）公共法律服务的产品供给机制。通过立法进一步明确政府购买服务、公共法律服务志愿参与等形式，引导律师事务所、法律援助中心、基层法律服务所、公证处、司法鉴定所、人民调解委员会等专业法律服务机构及其人员，积极参与公共法律服务工作，形成有效的服务资源供给、配置和协同体系。加强公共法律服务体系基层基础建设，推进和规范村（社区）法律顾问工作，优化法律服务资源配置。推进公共法律服务均衡化供给，优先建设偏远地区、经济欠发达地区以及法律服务力量薄弱地区的公共法律服务中心、站点，打通公共法律服务供给“最后一公里”。集中各专业法律服务机构和队伍力量，加强公共法律服务志愿者队伍建设，将法律服务资源向上述地区倾斜，合理定位服务站点，拓展法律服务辐射面，实现公共法律服务“集约化”“精准化”供给。充分借助互联网和现代科技手段，利用网络服务平台、热线电话、手机客户端APP等实现远程服务和实时服务，保证各地区居民享受的公共法律服务资源均等化、多元化。

（五）公共法律服务的人力保证。针对城乡之间、区域之间、中心城市与县城之间法律服务资源分布不平衡，农村法律服务资源过于稀缺等问题，可以通过立法发挥司法行政机关统筹协调作用，分类整合各方资源，建立一支由司法行政干部、律师、公证员、专职人民调解员、基层法律服务工作者和社区矫正工作者等组成的“便民法律服务团”，强化公共法律服务人力资源保障。将公共法律服务纳入地方经济社会发展规划和政府公共服务范围，按照政府主导、社会协同、专业发展、项目合作的原则，大力培育发展公共法律服务组织，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。在加强专业公共法律服务队伍建设的同时，注重吸纳社会资源，建立不同层面的法律志愿者队伍，动员吸纳法律职业资格证持有者、大学生村官、离退休法官、检察官等参与村（社区）公共法律服务活动。注重培育新型社会组织资源，积极扶持村（居）法律服务社、调解沙龙、乡音调解室、学法俱乐部等新型社会组织成长，为村（社区）公共法律服务提供人力保证和支持。

（六）公共法律服务的财政保障。通过立法进一步建立健全公共法律服务财政保障的长效机制，推动打造政府部门、社会组织和广大群众共同参与的服务保障体系，加大公共法律服务体系建设财政保障力度，确保公共法律服务的持续、规范发展。坚持以政府财政保障为主体，按照明确责任、分类负担、收支脱钩、基本保障的原则，完善公共法律服务经费保障体制，明确经费适用范围和保障标准，确保经费保障水平适应公共法律服务发展需要。中央、省级财政要为公共法律服务发展提供经费支持，加大对经济欠发达地区的转移支付力度，提高经济欠发达地区的财政保障能力。市、县（市、区）级财政要将公共法律服务经费全部纳入同级财政预算，根据地方财力和公共法律服务需求量合理安排经费。认真落实《国务院关于政府向社会购买服务的指导意见》，推动公共法律服务进入政府集中采购目录，完善补偿激励机制，实现公共法律服务提供主体和提供方式的多元化和规范化。

（七）公共法律服务的技术支持。信息化、智能化是提升公共法律服务水平的技术保障和支撑。按照人民满意标准和建设服务型司法行政机关的要求，积极推动司法行政系统信息化建设，实施一网联通、流程再造、全员应用、提档升级、创新研发等举措，全面推进一体化智能平台部署应用，积极构建司法行政“智慧法务”，在更高层次上实现工作流、信息流和管理流有机融合，构建以“智慧决策观”“智慧服务观”“智慧组织结构观”为重点的公共法律服务信息化、智能化建设新格局，为推动全省公共法律服务体系建设提供技术支撑。

三、公共法律服务促进法的立法路径

（一）加强立法调研。理论是行动的先导。推进公共法律服务促进法立法，要针对公共法律服务体系建设中存在的问题，进一步加大调查研究力度，拓宽调查研究思路，明确调查研究重点，特别是在不同地区公共法律服务差异化发展、公共法律服务供给模式、保障模式、专业（志愿）人才队伍建设等方面进行深入调查研究，充分把握公共法律服务建设的基本规律，系统构建推动公共法律服务发展的理论框架和具体举措，为科学立法奠定理论基础。同时加强立法调研和论证，从公共法律服务促进法立法工作的实际出发，紧紧围绕立法的全局性、战略性、前瞻性问题，开展应用性、对策性研究，将服务地方经济社会发展与公共法律服务自身发展有机结合，对立法过程中的技术问题提出具体的、操作性强的解决方案，大力推进立法实务。

（二）地方立法先行。公共法律服务促进法的制定是发展需要、大势所趋，但因基础法律法规较少以及中央立法周期长等原因，一时难以制定全国法律和行政法规。制定公共法律服务促进法是一个系统工程，不可能一步到位。目前，各省在推进公共法律服务体系建设过程中侧重点、难点和进度各不相同，立法需求不同，建议采取地方立法先行、逐步推进的策略。各地可将那些实际工作急需、立法条件比较成熟的部分先行制定地方性法规，以适应公共法律服务发展的需要；在此基础上，可以根据新形势新发展，将成熟的制度创新、机制创新等改革成果反映在后续的地方立法及其修订中。

（三）中央立法指导。公共法律服务促进法的制定，离不开中央层面的有力指导和推动，特别是要以上位法律的形式加强对地方立法的认可、升华和固化。从立法时机来看，地方是公共法律服务发展的前沿，地方公共法律服务促进条例的立法着力于总结成功经验，推动改革政策和措施的固化和稳定化。中央统揽全局，立法则要坚持超前立法，从引领带动全国地方立法实践的角度，突出立法的前瞻性、预见性和科学性，在公共法律服务发展的原则性规定上及时予以确立，引导和促进公共法律服务地方实践的发展。建议司法部对全国公共法律服务体系建设形势进行全面的评估，制定出台公共法律服务促进法的立法指导意见，积极争取将公共法律服务促进法列入全国人大和国务院法制办的立法调研范畴，适时推动其进入正式立法项目，从而加快公共法律服务促进法的立法进程。

（责任编辑 张文静）