推进权力清单制度的实践与思考——以山西省为例

乔希玲 白芳

（中共太原市委党校，山西太原030012）

推进权力清单制度的实践与思考
——以山西省为例

乔希玲 白芳

（中共太原市委党校，山西太原030012）

推行权力清单制度是转变政府职能，简政放权，强化对权力运行制约和监督的重要举措。深入推进权力清单制度，必须充分认识其重要作用，认真对待实践中存在的问题，努力完善制度体系建设，从而保障其有效实施。

权力清单；六权治本；权力运行；监督制约

权力清单制度是深化行政体制改革，建设法治政府的一项制度创新和重要举措，也是山西“六权治本”的重要内容和关键环节。深入推进权力清单制度，既要以转变政府职能、提升治理能力为核心，又要以净化政治生态、实现弊革风清为目标，认真对待其制度构建与运行实践中存在的问题，努力完善制度体系建设，夯实“六权治本”基础，加快山西法治建设，为全面深化改革提供制度保障。

一、权力清单制度是“六权治本”的前提和基础

“六权治本”是立足山西，以权力制约为手段，以净化政治生态为目标，在制度层面打出的法治反腐“组合拳”，是一项系统工程。深入推进“六权治本”，应以权力清单制度为重要抓手，从权力运行的源头进行规范与治理。

（一）“六权治本”是法治反腐的重要举措

2014年10月，时任山西省委书记王儒林同志在太原市调研考察时指出：要按照习近平总书记的要求，在清除发生腐败的土壤上下功夫，加强对权力运行的制约和监督，要重点抓好“六权治本”，即依法确定权力、科学配置权力、制度限制权力、阳光使用权力、合力监督权力、严惩滥用权力。同年12月7日，省委十届六次全会作出“实施‘六权治本’，深入推进反腐败斗争”的重大部署，并明确指出：净化政治生态，实现弊革风清目标，必须依法治理，标本兼治，既要突出治标，坚持重拳出击，始终保持反腐败高压态势，遏制腐败蔓延势头，更要在治标的同时，在治本上下功夫，即突出治理严重腐败现象与不正常政治生态的根源所在，要通过实施“六权治本”，从源头上把制度的“笼子”织密、编牢、扎紧，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。可见，“六权治本”是立足山西，在制度层面打出的法治反腐“组合拳”，它始终以法治理念为引领，紧扣山西实际，具有很强的科学性、系统性和针对性，对推进山西法治建设具有重要意义。

（二）权力清单制度是“六权治本”的关键环节

权力清单制度是政府各部门按照法定职责，梳理和界定其权力边界，并按照行政权力基本要素，将梳理出来的权力事项进行规范，以列表清单形式公之于众，主动接受社会监督的制度。推行权力清单制度的根本目的，在于依法界定政府干预市场和社会的权力边界，准确定位政府在市场中的角色，正确行使政府各项管理职能，建构符合市场经济规律和现代法治发展要求的政企关系、政民关系，约束公权力、保障私权利、服务社会大众，建设有限、高效、廉洁的法治政府。推行权力清单制度，既是党中央、国务院部署的重要改革任务，也是山西“六权治本”的基础和前提。“六权治本”是从源头上预防腐败、在流程中遏制腐败与事后惩治腐败相结合的治本之策，是强化对权力运行监督制约的重要措施。要防止权力的滥用，首先应从源头上对权力进行规范，即“依法确定权力”，就是要按照“职权法定”原则和“权责一致”要求，以法律法规为依据，对权力加以规范和确认，以确保权力的来源合法。而要解决好这一问题，应以权力清单制度为有力抓手，实现权力的法治化和公开化，这是推进“六权治本”的基础性工作。为此，各级政府部门要依法对其行政职权进行全面梳理并及时进行清理调整，在清理过程中，对没有合法性来源的行政职权，及时予以取消；对直接面向基层，由基层管理更为便捷有效的管理类职权事项，进行下放管理层级，实行属地管理。目前，从山西已公布的省市政府部门权力清单来看，各级政府部门都精简了不少职权，如太原市43个政府部门权力清单事项，由原来的6033项精简到2764项，总精简比例达到54%。可见，推行权力清单制度，是政府实现简政放权的一场自我革命，它给政府权力“瘦身”，让行政权力“减肥”，不仅使政府部门摸清了自身职权的“家底”，解决了“法无授权不可为”问题，并将“家底”“晾晒”在阳光之下，推进了政务公开、强化了社会监督、捍卫了行政法治。

二、权力清单制度建设中存在的问题

2015年以来，山西省市政府网站先后以链接各政府部门网站的形式，集中统一公布了各级政府部门的权力清单，对其权力“家底”进行集中“晾晒”，这意味着“六权治本”迈开了坚实的一步。但同时我们也看到，在权力清单制度建设中还存在不少问题，需要认真对待并加以解决。

（一）思想认识不到位，制度推行有“梗堵”

在具体实践中，有些政府部门及公务人员对推行权力清单制度积极性不高，存在“上热下冷”甚至“走形式”问题。如一些公务人员认为推行权力清单制度会人为地增加工作量，会带来工作上的束缚与不便，不愿意、不主动参与权力清单制度推行。有的政府部门把推行权力清单制度，仅作为一项必须完成的任务，忽视了制度本身应发挥的作用，在权力清单制定中，只埋头对其职权事项进行简单的流程化的梳理，缺乏对公众意见的广泛听取。因此，从一定意义上说，权力清单制度建设成为政府部门的“独角戏”，梳理出来的权责清单也成为现有法条或流程的重复，实用性不强。还有的一些政府部门过度追求“瘦身”减权，盲目合并权力事项或者将管理难度大的审批事项下放，这与梳理行政职权的初衷相背离，不仅达不到简政放权的目的，反而有可能形成政府权力边界的“缺口”，使政府权力的边界依然会模糊不清。

（二）依据标准不统一、类型划分不规范

在建立权力清单的过程中，虽然各部门在职权类别的划分及建立清单的基本流程上做法比较一致，但在具体的梳理口径方面还存在差异。比如关于哪些职权应列入清单的问题，基本的做法是部门规章及以上的职权才可列入清单，规范性文件为依据的职权事项不能列入清单。但实际上有的部门在其权力清单中，将其权力的依据表述为“国家相关部门正在制定的有关法规”，甚至有的还将“红头文件”也列为依据。再者，在职权归类上，存在职权归类不一致问题，比如不同部门将相同的职权归入不同类型，还有一些不能明确归类的职权，普遍的做法是将其放入“其他”类，这样“其他”类则成为一个兜底类别，所有不确定性因素的职权都被归入此类，兜底类别的存在虽然有其现实必要性，但也存在通过兜底类别保留隐形权力事项，这将为清单制度的推行带来一定困难。

（三）清单效力较模糊，监督机制不健全

当前，从相关权力清单制度的文件看，均未提到权力清单属于什么性质，权力清单效力定性不明。如果公布出来的权力清单只是一般性的把资料集中起来，只起到供民众办事时查阅或者了解行政机构权力清单的作用，那它就不具备任何法律效力，既不能作为行政部门执法的依据，也不能作为公民权利保护的依据。权力清单效力不清，必然会给编制部门带来困惑，也让行政执法主体与行政相对人感到迷茫。同时，监督机制不健全，如在权力清单编制中，有的政府部门自称“清水衙门”，不愿意将权力公开，使之受到监督和制约。有的政府部门将非行政许可项目实际上合并或者捆绑到其他权力之中。还有的部门权力清单虽然公布了，但存在“公布了事”现象，一些已经取消或转移的事项还继续在做，一些应该承担的职责尚未真正履行等。

三、推进权力清单制度的对策建议

推行权力清单制度是强化对权力运行制约和监督的重要举措，是“六权治本”的重要内容，为确保权力清单制度稳步有效推进，应做好以下几方面的工作。

（一）加强顶层设计、统一梳理标准、规范清单内容

一是要进一步统一梳理标准。将各政府部门在梳理过程中一些不确定的职权，如不确定是否应该列入清单或者不确定应该归入哪个类别的职权，进行全面汇总整理，经过充分论证后，给出一个相对规范的参考意见。同时，规范对“其他类”事项类别的划分及处理，解决部分事项归类不准确、命名不统一、上下不对应等问题，加快建成统一规范、上下衔接的省市县三级行政权力事项库，尽量减少梳理过程中的随意性。

二是要健全权力清单的程序机制。任何权力运行都必须遵循程序理性，从规范权力和高效便民角度完善权力运行流程，减少行政机关内部流转环节，明确每一个环节的办理机构、时限和要求等，防止权力的任性。

三是要完善法律保障。实现“法无授权不可为”“法定职责必须为”的一个重要前提，就是要有健全的法律法规体系，为权力行使和责任履行提供保障。因此，要及时修改或废止不适应经济社会发展现状的法律法规，逐步消除由现行不合理规定带来的阻碍。同时，要明确权力清单制度的效力，维护权力清单制度的权威性，保障权力清单制度有效推进。

（二）加大宣教力度、扩大公众参与、提高清单质量

权力清单制度无论是在制定过程中，还是在实施方面，都离不开社会公众的广泛参与。因此，要强化宣传教育，充分利用报纸、电视、简报、网络等多种途径与方式，广泛宣传推行权力清单制度的目的及意义，通过宣传扩大社会知晓度，让广大民众充分认识推行权力清单制度，会使政府部门的权力更透明，老百姓办事更方便，从而提高其参与的积极性。只有扩大公众参与，才能广泛征求公众的意见，真正了解公众的需要，制定出来的清单才接地气。通过宣传教育，让公务员认识到推行权力清单制度，不是给政府权力运行套上了“紧箍咒”，而是明晰政府与市场的界限，减少政府的非法定责任，给政府“减肥”，使政府将重点工作集中到创造良好发展环境、提供优质公共服务上来，从而提升公务员参与推行权力清单制度的主动性。

（三）科学精简职权、注重流程再造、优化政府服务

推行权力清单制度，既要把推动简政放权作为一个主要目标，又不能简单地给行政权力做减法，而是要科学精简职权。因此，对于一些毫无争议的可以取消的职权，如调整对象消失，多年不发生管理行为的可以取消，但对于一些有争议的职权，要经过更为仔细地论证，然后再决定对其作何处理。同时要考虑精简的程度和范围，对于所取消的职权，还要注意其他部门与之有关的职权作何处理，也就是各部门之间应就后续事项的办理进行协调达成一致，避免出现“取消了事”现象。所以，要考虑到权力取消或调整后的对接工作，要优化权力运行流程，对每项职权进行全面的流程再造，在厘清已有流程的基础上，对应当减化的流程果断减化，对应当整合的流程优化整合，对应当公开的信息全面公开，打造出便捷可行的权力运行流程图，优化政府公共服务功能。

（四）完善监督机制、发挥监督合力、强化运行保障

权力清单制度能否有效推行，很大程度上取决于是否有完善的监督制约机制，因此要进一步完善监督体系，加强对权力清单推行工作进行全方位、多层次监督。首先，强化专门监督作用，要保障行政监察、审计、纪检等监督部门依法独立行使监督权，保障其对政府推行权责清单情况进行全面监督。其次，发挥社会监督力量，要通过建立和完善大数据时代“互联网+”模式的行政权力运行基础平台及监督平台，大力推进行政职权网上运行，加大公开透明力度，主动接受社会监督，不断提高人民群众、社会组织、新闻媒体等社会力量的监督效力。再次，加强政府内部监督，要建立健全定期监督检查制度，对不按权力清单履行职权的行为进行督促检查，并将上述多方监督评议结果作为政府部门绩效考核的重要指标与奖惩机制直接挂钩，尤其要强化责任追究，对于行政不作为、慢作为、失职渎职等不按权力清单履职的情形，依纪依法严格追究责任，并将问责落实情况向社会公布，全过程接受公众监督，切实维护权力清单的严肃性、规范性和权威性，保障权力清单制度有效实施。

（责编：张清雅）

D672

A

1008-8431（2016）05-0035-03

2016-06-09

乔希玲（1962-），女，中共太原市委党校法学教研室教授；白芳（1980-）,女,中共太原市委党校经管教研室副主任。