社区矫正法律监督疑难问题研究

●江苏省人民检察院课题组/文

社区矫正法律监督疑难问题研究

●江苏省人民检察院课题组*/文

本文选取了对社区矫正调查评估、社区矫正人员外出、对社区矫正人员收监执行等领域作为研究重点，以发现问题-分析问题-解决问题为脉络，通过完善法律法规、推进制度建设、提出针对性的具体举措等途径就完善社区矫正相关领域的法律监督提出建设性意见。

社区矫正检察机关法律监督

近年来，在社区矫正领域发生得违法违规现象和职务犯罪案件呈上升趋势，涉及社区矫正工作的方方面面，特别是对社区矫正调查评估、社区矫正人员外出、对社区矫正人员收监执行等领域存在问题较为突出，对检察机关的法律监督提出了更高的要求。

一、法律监督存在的问题及面临的困难

（一）社区矫正调查评估法律监督中存在的问题

1．对流动外来犯罪嫌疑人的调查评估难以进行，检察机关监督难以延伸。由于对长期固定居住地的认定标准不统一，法院一般倾向于由户籍所在地矫正组织列管进行矫正，客观上造成户籍地矫正机构“够不着”，实际居住地矫正机构“管不着”的后果。

2．社区矫正调查评估报告质量不高。一是调查者立场不客观。是否利于纳管成为司法行政机关调查的主要内容。二是调查评估意见质量不高。没有专门的调查评估人员和统一规范的调查评估操作流程，调查评估时间紧，时间不足。三是调查评估存在徇私枉法空间。

3．法院提请委托和采信调查评估意见不规范。一是委托调查评估必要性没有统一规定，部分地区法院对委托调查评估不重视，有些案件不委托。二是委托调查评估不及时，在调研中发现有部分法院案件到了快判决才向司法行政机关发出委托调查函。三是人民法院往往对相关被评估人员的简要情况不予介绍，对调查评估的具体要求不予明确，导致司法行政机关抓不住调查评估的重点。四是多数法院对不予采信的调查评估不予评述或者反馈司法行政机关，导致司法行政机关的积极性不高。

4．检察机关法律监督机制建设不完善。一是目前对社区矫正各个环节如何开展检察监督尚未出台细则，具体到拟适用社区矫正调查评估的监督更是缺失。二是检察机关不知晓拟适用社区矫正调查评估相关信息，同步检察监督无法启动，只能进行事后的程序性审查。三是调查评估涉及到拟适用社区矫正的被告人或者罪犯的日常表现等具体情况，传统书面检察，无法了解具体情况。

（二）社区矫正人员外出审批制度执行中存在的问题及检察机关监督面临的困难

1．社区矫正人员外出事由规定不明确。对于何种情况下可外出就医，家庭重大变故包括那些情形理解不一致。司法行政机关对社区矫正人员外出的审批流于形式。

2．社区矫正人员外出不申请现象多发，审批手续不完备和补审批手续现象较普遍。由于部分地区司法所对社区矫正人员的报告、见面和走访制度未能落实，导致对社区矫正人员离开辖区外出无法及时发现。部分社区矫正人员利用监管漏洞，离开所居住的市县不向司法所申请报批。社区矫正人员私自外出后被司法所发现，司法所往往会让社区矫正人员补一份书面申请来应付上级机关的检查。

3．对社区矫正人员外出审批制度故意变通或不执行。部分司法所工作人员对社区矫正人员外出时间较长的采取化整为零的方法，一次审批7天，多次审批，以规避报县级司法行政机关审批的规定。

4．检察机关监督存在困难。一是不掌握社区矫正人员外出信息记录，难以有针对性重点开展检察监督。二是检察人员仅通过查阅档案难以发现社区矫正人员外出审批中存在的问题。三是检察机关对社区矫正人员外出的监督更多的是对其外出申请手续及外出时间是否超期的监督。对于社区矫正人员的外出是否必须，是否属于重复审批变相脱离监管，缺乏监督。四是对于社区矫正人员外出审批中发生的违法违规问题，检察机关往往不能及时发现，监督纠正存在滞后性。

（三）社区矫正人员收监执行存在的问题及检察监督面临的困境

1．“异地提请”收监难度大。社区矫正实行居住地管辖原则，收监裁决实行原裁决机关管辖原则。原裁决机关所在地与罪犯居住地不在同一个县、市，甚至同一个省的情况比较多。由于居住地与裁决地分离，相关法律资料只有通过书信邮寄送达，导致此类案件办理拖延、滞后，效率不高。由于司法行政机关与裁决地、居住地公安机关相互推诿，导致投送监管场所难。检察机关也难以对跨区域裁决机关进行有效监督。

2．收监条件标准模糊。目前相关法律法规对撤销缓刑、假释、暂予监外执行收监执行的某些标准，缺乏具体的规定。特别是“情节严重”、“严重违反”、“仍不改正”等词汇的内涵与外延以及“接受社区矫正期间脱离监管，超过一个月”的期限的起算标准等尚无相当权威的法律意义的界定。

3．交付执行主体冲突。司法行政机关认为人民法院裁定撤销假释法定的交付执行主体应该是公安机关。而公安机关认为交付执行主体应该是县级司法行政机关。司法行政机关将收监执行的罪犯送哪所监狱服刑也没有规定。如果看守所因罪犯身体健康原因不接受罪犯羁押或不配合，司法行政机关往往就不知道该将罪犯投送哪个监狱。

4．因脱、漏管提请收监执行，检察机关如何监督存在争议。首先，法律法规对缓刑、假释罪犯在执行期间脱逃的，如何执行刑期法律没有明确规定。其次，法院在对下落不明的罪犯进行收监裁决时，是否必须该罪犯到场才能进行裁决未作出相应规定。由于理解上的不同，导致有的案件法院搁置无法审理，超过考验期限，只得不了了之。第三，收监执行裁决下达后，抓捕力度不够。根据公安部的内部规定，发布网上追逃必须以逮捕证为依据。缺乏有强制力的抓捕手段也造成个别被裁定收监的罪犯长期潜逃在外。

5．法院决定暂予监外执行的罪犯收监执行存在漏洞。法院裁定暂予监外执行的罪犯在期限到期而刑期未满的情况下无人问津。检察机关如果对暂予监外执行的罪犯的数据和刑期掌握不及时，就会发生脱管漏管现象。法院决定对暂予监外执行罪犯收监执行病请鉴定时间冗长。调研中曾发现前后拖延长达5个月的情形。

6．对保外就医犯、怀孕哺乳女性罪犯收监送监难。司法行政机关对保外就医犯的监管本身就是工作的难点，对保外就医犯的收监执行更是难上加难。此外，存在部分女性罪犯钻法律的空子，利用怀孕生育逃避刑罚执行。检察机关往往付出极大的精力进行监督、沟通、协调，而效果并不理想。

二、强化法律监督的设想

如何解决目前社区矫正工作中存在的难题并使检察监督落到实处是亟需攻克的难题：

（一）完善相关规定，使得检察机关的法律监督有据可依

建议将已经试行成熟的、零散的社区矫正规定、制度、办法整合形成系统的、科学的、成熟的社区矫正法律，作为实践的依据和指导。

1．对社区矫正调查评估制度的完善。（1）明确社区矫正调查评估的适用对象。调查对象宜调整确定为缓刑犯和假释犯；（2）明确委托机关委托调查评估的程序及应提供的材料；（3）明确对“居住地”的认定标准。可以从以下几个方面考虑：［1］犯罪嫌疑人、被告人在被启动刑事诉讼程序前在同一暂住地已连续居住满6个月，且可能以后连续在此居住地居住6个月以上；［2］犯罪嫌疑人、被告人或其监护人在该暂住地有稳定的收入来源；［3］犯罪嫌疑人、被告人或其监护人在该地具有购房、就业、创业、婚姻、房屋租赁、就学等情形之一。是否连续居住满6个月以居住证或房屋租赁合同、劳动合同等材料为判断依据。犯罪嫌疑人、被告人、罪犯无固定住所的，则委托户籍所在地的县（市、区）司法行政机关进行社区矫正调查评估；（4）明确司法行政机关开展社区矫正调查评估的工作流程和要求。包括调查评估的时间要求、调查评估小组人员构成、调查评估人员的回避、调查内容、调查方式和保密要求等；（5）明确调查评估意见的性质和法律效力；（6）明确对调查评估结论的补充调查、采信及反馈机制。如规定对调查事项没有发生重大变化的同一案件，司法行政机关在六个月内不再出具新的调查评估意见，避免实践中出现的重复评估问题；（7）明确异地移送委托调查的协作机制，建立跨地区、跨省的信息联通和工作配合机制；（8）明确法律监督的流程、信息通报、制度保障以及责任追究等内容。

2．对社区矫正人员申请外出审批制度的完善。（1）建议明确社区矫正人员可申请外出的事由。检察机关监督司法行政机关对社区矫正人员外出的申请要把紧审批关口，解决对社区矫正人员外出审批过松、过滥以及连续审批，变相允许社区矫正人员长时间外出的问题。（2）对未申请外出、外出时间超出批准期限、脱离监管的社区矫正人员，授权社区矫正执行机关相应的“建议延长矫正期限”权力，使得社区矫正人员外出审批制度的执行带具有刚性。（3）严格执行社区矫正人员申请外出（7日以内）司法所批准后报县级司法行政机关登记备案制度。（4）建议建立社区矫正人员外出后跟踪监管制度及外出目的地协助核查制度。要求社区矫正人员外出后必须每天电话汇报；经矫正地司法行政机关委托，外出目的地司法行政机关可以对外出社区矫正人员行踪进行协助核查。

3．对社区矫正人员收监执行工作制度的完善。（1）建议明确收监执行标准和证据规则；（2）建议确立“就近提请、就近裁定、就近收监”的收监原则；（3）建议明确收监交付执行主体和方式；（4）建议明确追逃机制。对缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯在社区矫正期间脱逃的，应当立即报请公安机关发布通缉令或网上追逃。（5）建议明确收监裁决程序。在罪犯去向不明的情况下，明确可缺席作出收监裁决。（6）建议设立“矫正期限中止”制度。对涉嫌再犯罪被采取强制措施的社区矫正人员，从被采取强制措施之日起实行“矫正期限中止”；（7）建议明确暂予监外执行罪犯病情鉴定的期限。设定标准期限，并考虑到特殊情况下的延长问题；（8）建议对保外就医犯、怀孕哺乳女性罪犯收监执行作出专门规定。

（二）加强人员组织建设，使得检察机关的法律监督组织保障到位

明确司法行政机关从事社区矫正工作的人员选用、编制、机构、资金保障、监管责任等并成立专门调查评估机构和队伍，建立司法机关联合执行社区矫正收监工作的组织。同时，加强刑事执行检察队伍自身建设，增加人员数量，提高人员素质，以更好地应对社区矫正检察监督工作。

（三）畅通各司法机关信息联通，使得检察机关的法律监督有的放矢

明确相关信息通报和联系制度。如建立社区矫正调查评估委托函、调查评估报告副本同时抄送人民检察院刑事执行检察部门的制度。建议逐步设立全国社区矫正工作网络平台，全国人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关、监狱等涉及社区矫正的单位，设立社区矫正信息化管理系统，或将现有的司法部社区矫正信息化管理系统平台升级，加入其它职能部门，建立全国性的公检法司矫正工作信息网络平台。

（四）加强协作配合，使得检察机关的法律监督形成合力

检察机关与法院、公安、司法等部门定期召开社区矫正工作联席会议，联合制定规范社区矫正工作开展和法律监督工作的文件，指导和规范社区矫正相关工作的开展。同时，充分发挥“检察一体化”优势，实现社区矫正检察工作与派驻乡镇检察室的有机整合。使得对社区矫正法律监督工作在基层得以延伸，形成以刑事执行检察部门为主导，以派驻检察室为一线平台，点面结合、延伸触角，实现真正意义上的同步动态监督。

（五）加强基础工作，使得检察机关的法律监督更及时、准确、有效

1．加强对社区矫正调查评估工作的检察。检察机关对于部分特殊案件，如自行立案侦查的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，未成年人犯罪案件以及认为应当参与调查监督的案件，对可能适用社区矫正的，由刑事执行检察部门同步参与监督社区矫正机构的审前调查评估。检察机关要重点核实调查评估材料内容是否全面、客观，对在审查中发现的问题及时提出纠正意见。对于弄虚作假骗取缓刑的罪犯依法向司法行政机关提出收监执行的检察建议。对于司法行政机关最终的调查评估结论仍存在不同意见的，可以出具检察意见，与司法行政机关的调查评估意见一并交委托调查评估机关和部门。

2．加强对社区矫正人员的外出申请审批工作的检察。社区矫正人员外出审批工作中出现的问题，往往带有一定的隐蔽性。检察人员可以结合社区矫正人员电话汇报，参加劳动、教育学习记录，工作人员走访记录等材料，查阅手机定位，加强走访，相互对照，发现违法违规线索。

3．严格收监执行程序，切实杜绝权力滥用。把好“启动关”和“证据关”，日常考核记录、谈话笔录、走访记录、社区和司法所意见以及其它相关文书，能真实客观地反映矫正对象不服从监管、脱管等需要收监的情况。在监督中，检察机关要注意杜绝两种倾向，一是不该收监的乱收，二是该收监的不收。

4．加强对社区矫正工作中违法行为的查办力度。“查案是最好的监督”，从近年来曝出的社区矫正领域职务犯罪案件来看，许多案件都涉及调查评估，外出申请审批过程中的行贿受贿、徇私枉法。检察机关必须进一步加强机制建设，加强社区矫正领域职务犯罪案件查办力度；检察人员应增强工作的敏锐性，多方面采集信息，对检察监督中发现的疑点及时跟进。对违反法律规定的司法行政工作人员及时建议转交纪律处分，构成犯罪的坚决追究其法律责任。

注释：

［1］赵玉丽：《社区矫正检察监督中存在的问题探析》，载《赤峰学院学报》2011年第3期。

［2］张劲：《社区矫正检察监督机制研究》，载《人民检察》2013年第5期。

［3］尤君泽：《社区矫正同步动态监督机制的构建》，载《人民检察》2013年19期。

［4］许芝萍：《天津市社区矫正工作的机制及对策研究》，载《天津法学》2012年2期。

［5］崔仕绣：《当前我国社区矫正工作的不足与完善》，载《湖北警官学院学报》2014年7期。

［6］田野、王方：《社区矫正法律监督的必要性及其完善进路》，载《湖北警官学院学报》2014年4期。

［7］孙文红、王旭：《犯罪控制视野下社区矫正法律监督体系的完善》，犯罪防控与平安中国建设——中国犯罪学学会年会论文集（2013年）。

［8］刘立霞、单福荣：《社区矫正协同检察监督研究》，载《法学杂志》2014年第2期。

*课题组负责人：叶正刚，江苏省人民检察院刑事执行检察处处长。其他课题组成员：朱鹏，江苏省如皋市院刑事执行检察科科长（主笔）；周垚，江苏省苏州市院刑事执行检察处副处长；姚界承，江苏省苏州市吴江区院刑事执行检察科科长；王莉，江苏省泰州市高港区院刑事执行检察科科长；周旸，江苏省宜兴市院刑事执行检察科科长；何盼，江苏省宜兴市院驻社区矫正检察室主任；章钟元，江苏省人民检察院监所检察处检察员。