上林县县乡行政体制改革的实践探索

● 黄振生 陈 宏 卢荣富

上林县县乡行政体制改革的实践探索

● 黄振生 陈 宏 卢荣富

广西壮族自治区南宁市上林县位于广西中南部，辖7镇4乡，约50万人口。上林县不沿海、不靠边、无铁路、未开通高等级公路，工业基础薄弱，农业发展水平不高，公共服务保障水平低，是国家扶贫开发工作重点县。近两年，上林县找准县域经济发展定位，积极转变政府职能，整合优化管理和服务资源，探索推进县乡“大农业”、“大执法”、“大服务”、“大卫生”等体制机制改革，构建符合基层实际且具有地方特色的职能体系和公共服务模式。

一、整合县级农林水部门，推进“大农业”、“大执法”

上林县着眼服务涉农大企业大项目助推现代农业发展，整合了县农业局、水产畜牧兽医局、林业局、水利局、农机局，组建县农林水利局，统一印章、统一机关财务、统一办公场所。改革后，涉农领域主管机关由原来的5个整合为1个，涉农机构的内设股室从整合前的24个精简为12个。通过整合精简机构和人员编制，解决了涉农部门职责交叉、协调复杂的问题，提高了办事效率。一是方便了企业和群众办事。如在农村集体土地流转项目的审批上，改革前，项目业主需要在农、林、水三个部门间来回跑，整合后，只需到县农林水利局一家就可以办结。据统计，2015年上林县农林水利局办结的行政审批事项共计12197项，比上一年同期增加20.3%，办理效率平均提速60%以上，先后引进龙母湖、云里湖、金莲湖、鼓鸣寨、农耕文化园等总投资额超过100亿元的大型涉农旅游项目以及乡村旅游、养生茶、优质米等特色项目，有效地把资源优势转化为产业优势、发展优势。二是涉农项目的布局安排更加科学合理。如在“三湖一寨”等大型涉农旅游综合开发项目上，由农林水利局一家综合布局和协调实施水利、林业资源保护利用和现代农业开发等事项，避免了以往各自为政的问题，项目涉及的各项可持续性指标得到统筹考虑，项目推进更加顺畅。三是有效堵住了涉农项目管理的漏洞。机构整合前，少数涉农项目存在“一项多报”超出政策扶持标准的情况，如一些林下经济项目，既向农业部门申报养殖扶持资金，又向林业部门申报林业经济扶持资金，由于部门间沟通协调不畅，往往出现整体项目扶持超出政策规定的问题，整合后杜绝了这种情况的发生。

在整合组建县农林水利局的基础上，上林县对涉农执法机构进行了整合，实行涉农领域“一支队伍管全部”。改革前，上林县原农业局、水产畜牧兽医局、农机管理局、林业局、水利局5个部门共设有农业行政执法大队、渔政管理站、动物卫生监督所、种子管理站、农机安全监理站、林政稽查大队、水政监察大队7个行政执法机构。7支涉农执法队伍中，渔政管理站仅有4名编制，林政稽查大队仅有7名编制，动物卫生监督所编制最多共有17名。执法队伍分散、规模小，执法面临诸多困难，执法效果也不理想。改革后，上林县将上述7个涉农执法机构整合为农林水利行政执法大队1支队伍，集中行使农资、动物检疫、渔政、农机安全、林政、水资源监管等执法职能，核定编制49名，内设5个中队，分片开展涉农执法，遇到特殊情况，可以在一处出动2个甚至全部5个中队一起执法，形成了有分有合、灵活安排、协同执法的工作格局。

通过改革，涉农领域的执法资源得到有效整合，形成了执法合力。由一支队伍执法，解决了多头执法、重复执法的问题。目前，涉农法律法规比较多，各项管理、执法权限分散，涉及种子、农药、肥料、饲料、兽药、农机具、渔机具等农业生产资料及林业、水政监管执法等，仅种植业内部就有种子、农药、肥料、植物检疫、绿色食品等各项专业执法，且现实中各类违法违规问题交错复杂。改革前，各执法队伍多头执法、重复执法的问题比较严重，互相推诿扯皮的现象时有发生，耗费大量的时间及精力，群众也不满意，改革后这一问题得到有效解决。同时，整合资源更好地形成执法合力，也解决了“不能执法”、“不敢执法”的问题。整合7个涉农执法机构的人员、车辆装备、经费，合7为1，大大增强了队伍综合执法能力。县农林水利行政执法大队自组建以来，先后对辖区内的狮螺河盗采河砂行为、大龙湖水面非法网箱养鱼、非法诱捕行为、私宰生猪等违法顽疾进行了综合整治，先后出动执法人员近200人次，对违法行为形成了较强的威慑力。

二、乡镇“四所合一”、“五站合一”，推进“大服务”

为强化乡镇政府的社会管理和公共服务职能，上林县统筹推进乡镇行政体制改革，解决长期困扰乡镇履职存在的权责不对等、有责无权等问题。一是整合乡镇国土资源管理、村镇规划建设、环保和安全生产等4方面的职能和机构，成立国土规建环保安监站，加挂综合行政执法队牌子，实行“四所合一”。乡镇国土规建环保安监站（综合行政执法队）站长由1名乡镇政府副职兼任，按照任务量，每个乡镇分别调整核定8-18名编制，承担法律法规赋予乡镇政府国土、规划、环保、安监方面职责和县直国土、住建、环保、安监部门委托或授权行使的部分管理职责。改革后，农民建房涉及用地、规划、报建等事项在乡镇就可以“一站式”解决。同时，推行综合执法，乡镇街区和农村违法占地、违规建设、环境卫生脏乱差等问题得到解决。二是整合乡镇农业技术推广站、农机技术推广站、林业站、水利站、水产畜牧兽医站等乡镇涉农站所，成立农业水利综合服务中心，实行“五站合一”，变管理为服务。乡镇农业水利综合服务中心实行一岗多责、一专多能，“一站式”为农民提供农业技术服务、信息服务，并通过政府购买服务的方式为农村种养大户提供技术扶持，增强服务“三农”的能力。三是搭建县乡综合沟通协调平台，通过赋权乡镇党委、政府参与县直派驻乡镇机构的绩效考评、人事任免提名等手段，增强乡镇对县直派驻单位人、财、物的影响力，形成工作合力。制定《上林县县乡综合协调工作联席会议工作规划》，乡镇政府和县直财政、工商质监、食药监、农林水、公安等部门原则上每季度召开一次联席会，研究解决乡镇在相关领域管理存在的困难。乡镇设置24小时“政务110”服务热线，为群众提供方便快捷的政务咨询和预约服务。通过加强县乡综合沟通协调平台和政务服务平台的建设，与群众生产生活密切相关的民政、计生、劳保、农业等40多个事项在乡镇就可以直接办结。

三、实行县乡医疗一体化改革，推进“大卫生”

上林县共有县级公立医疗机构3所、乡镇卫生院11所。改革前，县乡医疗卫生事业发展滞后，群众看病难、看病贵的问题突出。一是医疗资源匮乏且县乡分布不均衡。全县1408名卫生专业技术人员中，高级职称仅有22人，其中乡镇卫生院只有1名；中级职称317人，乡镇卫生院只有71名，大部分中高级职称的卫技人员都集中在3家县级医院。全县乡镇卫生院拍片设备大多是分辨率低的200毫安X光机，只有3台彩色B超机和1台呼吸机。医疗卫生资源主要集中在县级医疗机构，而基层卫生院专业技术力量薄弱、设备落后、就医环境较差，患者不管大病小病都往县级医院涌，造成县级医院“一号难求”、“一床难求”，而乡镇卫生院门可罗雀。二是乡镇卫生院技术人员招不来且留不住。由于乡镇条件艰苦，卫生院很难招到临床医生，招进来的临床医务人员两三年技术成熟后也都想方设法要离开。据统计，2010年至2014年间，全县乡镇卫生院约680名医务人员基数中有近190名外流。三是农民“看病难”、“看病贵”。由于医疗资源配置不合理，农民群众看病只能舍近求远，不仅增加了时间成本、路途成本，还可能延误治疗时机，而且到县级或县外医院就医费用高、报销比例低。2014年全县新农合报销15076万元，县外诊疗报销资金达5895万元，将近40%的新农合资金流到县外。

为破解上述难题，2014年，上林县按照“保基本、强基层、建机制”的思路，采取“三不变、三统一、两完善”等措施，全面启动县乡医疗一体化改革，在县人民医院与乡镇卫生院之间确立统一管理、资源共享、优势互补、协调发展的关系。一是坚持“三不变”原则。县级医院和乡镇卫生院保留原有机构设置和行政建制不变，各乡镇卫生院增挂“上林县人民医院XX分院”牌子。乡镇卫生院承担的公共卫生服务职能不变，仍然负责辖区内预防、康复、妇幼保健、爱国卫生、健康教育、计划生育技术指导等服务职能。收费标准不变，乡镇卫生院仍按原定等级执行收费，确保公益性。二是实行“三统一”管理。人员统一管理，由县医院根据医疗卫生任务、岗位职责要求和医技人员特点统筹调配使用人员。各岗位适时重新竞聘上岗，实现了县医院和乡镇卫生院医务人员双向流动。业务统一管理，乡镇卫生院医疗卫生业务由县医院统一管理，统一工作规范、统一业务指导、统一人员培训、统一设备和药品采购、统一业务考核，实行首诊负责、双向转诊、分级诊疗。由县医院中层领导担任各分院业务副院长，每周到分院业务指导1至2次，实行院本部临床业务骨干轮流到各分院出诊制度，进行“传帮带”。仅2015年，县级医院技术骨干在分院组织业务培训180多次，开展病例讨论270多次，护理查房近300次。财务统一管理。由县医院统一管理县乡两级财务，统一审核各卫生院的财务支出、基础建设、设备采购等，县乡实行相同的绩效工资政策，并向临床、关键岗位倾斜，向边远乡镇卫生院发放边远地区补贴。三是完善信息管理和财政投入机制。投入近700万元建立县乡医院信息管理系统，实现县乡医疗卫生信息共享。在国家、自治区和县级现有医疗卫生补助标准的基础上，每年从公共财政预算中增加1000万元统筹用于县乡两级医疗机构基础设施建设、医疗设备更新等。

通过整合全县医疗卫生资源，由县级医院辐射带动乡镇卫生院提升医疗卫生服务软硬件水平，群众会自觉就近到乡镇卫生院就医，卫生院对危急重症病人通过双向转诊“绿色通道”直转县医院治疗，对需动手术但难度不是很高的，由县医院本部医生到卫生院实施手术，避免病人来回奔波之苦，使农民群众在家门口就能享受到县级医院的医疗服务，而且按照乡镇卫生院标准收费、报销，有效地缓解了看病难、看病贵问题。据统计，2015年1-9月，各乡镇卫生院门诊人次总数比改革前的2014年同期增加5.6%，住院人次增加32.5%，医疗业务总收入4731万元，增加46.6%。各乡镇卫生院开展手术近300例，是以往的几倍。乡镇卫生院职工人均工资性收入每人每月增加了1022元，有效遏制了人才外流的问题。上林县通过县乡医疗一体化改革，形成了“基层首诊、分级诊疗、急慢分治、双向转诊”的诊疗模式，使患者、县医院、乡镇卫生院三方都受益。

（作者系广西自治区南宁市编办主任；南宁市编办行政管理体制改革科科长；上林县编办主任）