成都探索重塑城市街道办事处功能定位

● 曾 珂 邓国彬

成都探索重塑城市街道办事处功能定位

● 曾 珂 邓国彬

街道办事处是政府行政和社会管理的末端，在城市基层治理中发挥着中枢作用。2008年以来，成都市启动实施了旨在推动街道办事处职能回归社会管理和民生服务本位的城市街道综合管理体制改革试点，在明晰街道职能定位、增强便民利民功能、整合基层治理资源、培育发展社会组织等方面进行了一系列探索，积累了一些好的经验。

一、改革的背景与动因

随着经济社会发展和统筹城乡进程的快速推进，街道的职能定位、管理体制、运行机制和服务方式都已不适应经济社会发展的现实需要。

一是街道办事处的功能定位亟需法律支撑。1954

年的《城市街道办事处组织条例》，以法律形式规范了街道办事处的设置、明确了街道办事处的性质和任务。对街道办事处的功能定位，重点强调社区管理与服务，基础是“居民工作”。随着城市体量不断增大，城市形态也发生了巨大变化，事实上演变成了“两级政府、三级管理”体制，街道办事处变成了“一级管理”甚至是“一级政府”，承担着招商引资、协税护税等经济管理职能，这突破了“居民工作”的边界。2009年全国人大常委会废止了《城市街道办事处组织条例》。这意味着在法律层面为街道办事处新的职能定位及体制革新扫除了障碍。但是，目前新的街道办事处组织条例尚未出台，街道办事处的功能定位没有明确的法律支持。

二是街道办事处的组织架构亟待重组再造。一方面，随着城乡一体化进程的加速推进，大批乡镇通过撤镇建街道实现了从农村向城市的转型，大批农村居民实现了从农民向城市居民的身份转变。截至2015年底，成都市街道办事处共117个，市辖区建成区面积已由2008年的408平方公里增加至604平方公里，部分街道办事处人口规模超过10万人。然而，由于思想观念和工作方式转变滞后，部分街道办事处仍沿袭着传统的乡镇管理模式，在实际运行中权责关系不清、管理体制不顺、运行机制不活、管理服务不到位等问题突显。再加上大量的非户籍流动人口涌入城市就业，又增加了街道办事处履行社会管理和公共服务的职责。另一方面，随着简政放权改革的深入推进，街道办事处承接了大量上级政府下放转移的事项。但是改革缺乏自上而下的统筹设计，街道体制改革与地方政府机构改革存在着脱节和衔接不紧密的问题，街道在处理相关问题时，有责无权、权责不一，责任落实不到位。再加上不同区域之间街道承担的职责任务、管理方式和运作流程差别较大，街道办事处精细化管理服务的质量不高。

三是街道办事处的管理服务功能亟待强化提升。

随着经济社会的快速发展，城乡居民对社会管理和公共服务的要求不断提高，在安全感、幸福感和融入感上都提出了全方位多层次的需求。一方面，街道办事处仍普遍存在重经济、轻管理、弱服务的现象，地方政府为促进区域经济发展，给街道办事处下达了招商引资和协税护税等指标，街道办事处的一切工作都围绕经济指标这个“指挥棒”转，从而影响了街道办事处履行城市管理和公共服务等基本职能的发挥，偏离了街道办事处的工作重点，街道办事处基本职能长期处于错位状态。另一方面，由于街道办事处与上级部门的职责边界模糊不清，上级部门往往习惯于按照“属地化”管理的原则，将大量事务性工作下派到街道，且“放责不放权、给事不给钱”，导致街道在处理相关问题时有责无权，工作疲于应付，影响到街道办事处的本职工作。同时，由于街道承担了大量上级部门下派的任务，在人员有限的情况下，又不得不将一部分任务下派给社区居委会承担，这在一定程度上又影响到社区自治活动的开展和社区自治组织作用的发挥，造成了街道管理职能与社区居委会自治职能混淆、职责交叉和社区“行政化”现象。因此，尽快打通城市政府为基层群众提供便利化公共服务“最后一公里”中梗阻已成为解决社会问题的内在要求。

二、改革的路径探索

近年来，成都市结合“大城市带大农村”的城市基本结构和经济社会发展实际，从破解“三农”难题、破除城乡二元体制、建立城乡一体的制度体系入手，运用统筹城乡的思路和全域成都的理念，在锦江区和武侯区率先启动街道职能转变改革试点，通过一系列大刀阔斧的“还权、赋能、归位”改革，在着力解决街道办事处“该干什么”、“能干什么”、“如何管理”、“怎样服务”等方面进行了一系列有益探索。

一是明晰街道功能定位，着力解决街道办事处“该干什么”的问题。2010年成都市全面取消乡镇（街道）原承担的招商引资等具体事务和经济考核指标，重点考核街道办事处履行城市管理、社会稳定、社会保障等职能的情况，推动政府履职从以农村为主向城乡并重转变、从以抓经济为主向经济与社会建设并重转变、从重管理轻服务向管理与服务并重转变。

二是增强便民利民功能，着力解决街道办事处“能干什么”的问题。成都市在全面完成市、区、街道、社区四级便民服务平台建设的基础上，按照“权责一致、依法下放、能放则放、按需下放”的原则，采取授权、委托或下移等形式，将与居民生产生活密切相关的社会保障、社会救助、就业、计生、教育等服务事项下沉到基层便民服务平台办理，目前街道和社区便民服务平台办理事项最多的已达100多项，初步构建起了方便群众就近办事的15分钟公共服务圈，基本实现了居民办事“小事不出社区、大事不出街道”。

三是整合行政执法资源，着力解决街道办事处“如何管”的问题。成都市按照下移执法重心、强化属地管理的原则，在推进跨部门、跨行业的综合执法方面进行了探索。在区级层面，整合公安、交通、城管等执法资源，组建区城市综合管理巡逻执法大队，下设若干中队和巡逻执法组，采取“网格管理、巡逻联勤、严格执法”方式分片区对街面治安、交通、市容等实施24小时综合管理。在街道层面，依托区城管执法机构派驻街道执法中队设立综合执法队，采取部门联合执法、部门委托执法、部门力量下沉和执法辅助力量整合等方式实施城市综合管理。同时，在街道层面统筹设置市场监管和环境保护机构，破解城市基层管理中存在的“看得见的管不住”、“管得住的看不见”等难题。

四是搭建多元共治平台，着力解决街道办事处“怎样服务”的问题。为加强基层自治组织和支持社会中介组织建设发展，成都市建立了按每百户不低于3000元标准的城市社区公共服务与社会管理专项资金，用于城市社区自治范畴的公共服务和社会管理项目，由社区居民自主确定专项经费支出项目。目前部分社区专项资金已超过40万元。同时，通过成立以市政府作为发起人的社会组织发展基金会，全面实施工商经济、公益慈善、社会福利、文体活动等社会组织直接登记或备案运行“双轨制”等培育发展社会组织的措施。锦江区设立区社会组织管理局，街道设立社会组织指导中心，专门负责社会组织培育发展、监督管理和服务指导工作，截至目前，成都市登记注册的社会组织达10006个，初步形成了门类齐全、结构优化、布局合理、管理规范的社会组织体系。这一系列措施的实施，既为社会组织更好地承接政府转移职能奠定了基础，也充分发挥了公众在基层社会管理中的主体作用，达到了“民生带动民主，民主保障民生”的效果。

三、深化改革的具体措施

2016年5月，成都市出台《关于加快推进街道办事处职能转变全面深化街道综合管理体制改革的实施意见》，开启了构建新型基层治理体制机制的序幕，力争用两年左右时间，在进一步明晰街道职能定位、强化便民利民功能、提升基层治理能力方面取得实质性突破。

一是明晰街道功能定位，推动职能配置“合理化”。充分赋予街道在社会管理和公共服务方面的管理权限，重点强化基层党建、城市综合管理、组织公共服务、维护公共安全、搞好社会治安综合治理、指导社区自治、动员社会参与等职能，切实将街道职能回归到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。进一步厘清区级部门、经济功能区与街道办事处的权限关系，编制公布街道权力清单和责任清单，从职责配置的源头推动街道履职重心从抓招商、抓项目向回归社会管理和民生服务本位的根本性转变。

二是再造街道组织架构，推动产业布局“特色化”。根据街道新的职能定位，重点围绕街道履行社会管理和公共服务职能归口设置内设机构，实行“大科室”制。统筹推进街道内设机构、部门派驻机构和各类经济功能区职责整合，着力构建区级部门、经济功能区、街道办事处各司其职，合力推进区域经济社会发展加速转型升级的城市基层政府组织体系。

三是挖掘行政资源潜力，推动基层治理“精细化”。从改革执法管理体制、整合行政执法职能、再造行政执法流程、优化行政执法资源配置等方面入手，统筹推进市、区、街道三级综合行政执法体制改革，重点推动城市管理、市场监管、环境保护、安全生产、文化管理等领域行政执法重心下沉，积极探索执法力量大整合、投诉受理大平台、任务派发大统筹、行政执法大联动的有效措施，着力构建责任清晰、运转顺畅、监督有力的城市基层政府行政执法运行体系。

四是拓展便民利民功能，推动公共服务“便利化”。统筹优化三级便民服务平台布局，按照“小街区规制”的思路，适当调整街道和社区规模，进一步缩小街道和社区服务半径，切实打通基层公共服务“最后一公里”。推动政务服务事项下沉，统筹推动与企业、城乡居民生产生活密切相关的审批服务事项进驻便民服务中心集中办理，着力构建综合性更强、更加便捷高效的城市基层政务服务平台。

五是搭建社区共治平台，推动惠民利民“多元化”。

结合推进政府职能转移，完善社会组织购买服务制度，重点培育公益慈善类、社会福利类、文化教育类、社区服务类社会组织，通过政府购买服务、项目管理等方式，将更多的社区公共服务事项委托给社会组织承接，促进社区公共服务社会化、市场化、多元化。完善现代社区治理机制，发挥居民自治组织自我管理、自我教育、自我服务的作用，推动街道行政管理与社区居民自治有效衔接和良性互动。

（作者系成都市编办副主任；体改处处长）