关于改革完善我国监狱制度体系的若干思考

李豫黔（司法部监狱管理局巡视员）



关于改革完善我国监狱制度体系的若干思考

李豫黔（司法部监狱管理局巡视员）

当前，我国进入了全面建成小康社会决胜阶段，监狱工作也要随着国家形势变化而不断发展完善，更好地发挥其独特职能优势和作用，为维护国家安全、社会稳定、促进社会公平正义作出新贡献。监狱制度作为监狱工作的重要组成部分，是为监狱工作提供法治保障和规范的法律制度，具有根本性、稳定性、权威性、引领性。改革完善监狱制度体系对于全面推进监狱工作改革发展具有十分重要意义。本文立足监狱工作改革发展需要，坚持目标导向、问题导向，从制度建设角度，阐述对如何完善我国监狱制度体系，推进监狱工作改革发展的几点思考。

一、充分认识改革完善我国监狱制度体系的重要性和紧迫性

我国监狱工作经过近几十年的改革发展，目前已制定出台《监狱法》这一专门法律，司法部和有关部门制定了监狱执法管理教育及保障等方面的规章和规范性文件80多件，地方也制定出台了一系列制度规范，基本形成了以《监狱法》为核心，相关规章、规范性文件配套的制度体系，确保了监狱工作法治化和规范化，适应了我国不同历史时期预防打击犯罪和改造罪犯的需要。当前，监狱工作已迈向全面推进改革发展的新阶段，加快并真正实现监狱教育矫正罪犯的功能尤为紧迫。从全面推进依法治国、国家刑事法律政策调整、监狱内部改革发展等诸多方面来看，都亟需改革完善监狱制度体系，引领、规范和推进监狱工作改革发展。

（一）从全面推进依法治国来看

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“严格规范公正文明执法、严格规范减刑假释保外就医程序、健全人民警察职业保障制度”等改革任务。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“优化司法职权配置。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”，“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”等改革任务。这些重大改革任务已列入深化司法体制改革和社会体制改革项目，涉及监狱工作方方面面，亟需加强制度顶层设计，高层推动，从上至下，改革完善监狱制度体系，构建统一的刑罚执行体制，形成监禁刑和非监禁刑由司法行政机关统一执行、相互衔接、相互配合的刑罚执行体系。

（二）从国家刑事法律政策调整来看

刑事政策是刑事立法和刑事司法的灵魂，对于刑事法治建设具有重要指导意义。近年来，随着我国经济社会快速发展和民主法治建设巨大进步，刑事政策发生了较大变化，适应预防打击犯罪和构建和谐社会需要，宽严相济刑事政策逐步予以确立。具体表现在，《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》、减刑假释有关司法解释、中政委关于严格规范减刑假释暂予监外执行切实防止司法腐败的意见及社区矫正实施办法等刑事法律政策陆续制定或修改，对刑罚结构和刑罚执行作出了重大调整，完善规范了刑罚执行的条件、程序和执行制度，特别是社区矫正法律制度的确立，是我国刑罚执行制度的重大改革和完善。全国人大常委会颁布的《反恐怖主义法》对涉恐怖主义罪犯的关押、管理和改造作出明确规范。这些都是我国宽严相济刑事政策在立法和司法环节的具体体现，对监狱工作产生了深刻影响。一是监狱押犯情况发生了变化。监狱押犯总量居高不下；押犯结构日趋复杂，监狱将收押终身监禁罪犯，限制减刑犯、短刑犯增长较快，危安犯、暴恐犯、重大刑事犯、判刑两次以上罪犯、老病残犯、精神病犯继续上升，极大增加了监管安全的风险和教育管理的难度。二是对减刑假释暂予监外执行等刑罚执行制度影响。对刑事诉讼的执行环节来说，整个刑罚执行制度的法定条件、程序和执行更加严格规范，要求必须严格按照法定条件、程序、权限、时限办理减刑假释暂予监外执行，切实防止司法腐败，实现公正司法。对具体罪犯的刑罚执行来说，对终身监禁、限制减刑犯，暴恐犯、危安犯、“三类罪犯”，附加财产刑和履行民事赔偿罪犯等这些罪犯的刑罚执行体现了宽严相济刑事政策从“严”要求；对未成年犯、老病残犯等这些罪犯的刑罚执行体现了从“宽”要求。

如何根据国家刑事法律政策调整，在监狱刑罚执行环节贯彻落实宽严相济刑事政策，当宽则宽，当严则严，宽严相济，针对不同情况、不同类型罪犯进行有针对性的关押管理和教育改造，严格依法规范办理减刑假释暂予监外执行，与社区矫正、安置帮教等部门形成密切配合、规范运行的工作机制，这些问题都需要在设施场所建设、分押分管、刑罚执行、教育改造、释放安置等方面，对现行的监管改造制度作出改革完善。

（三）从监狱工作自身来看

监狱工作自身的改革发展，需要不断改革完善监狱制度体系。一是将多年来监狱工作改革成果上升为法律制度的需要。近十年来通过监狱体制改革、监狱建设和布局调整、监狱信息化建设，着力解决了制约监狱工作发展的体制性、机制性、保障性等重大问题，各地在工作中总结形成了许多成熟经验和改革成果，需要上升为法律制度，特别是需要通过修改《监狱法》予以确认和巩固。二是深入推进监狱工作改革发展的需要。目前监狱履行法定职能的基础保障和现实条件都已具备：以《监狱法》为核心的法律制度体系基本形成，新型监狱体制基本确立，监狱经费财政保障率达到91.5%，监管环境和执法条件得到根本性改善，监狱信息化建设成效显著，干警队伍的执法管理水平明显提高，警囚比达到20.47%。当前，监狱工作已站在新的历史起点上，进入一个全面推进改革发展的新时期，监狱工作重心应当更加注重罪犯教育改造，更加注重严格刑罚执行，更加注重监狱内部管理的规范化和精细化，更加注重监狱综合保障能力提升，真正履行好监狱法定职责，发挥好监狱职能优势，这些都需要完善监狱制度体系。三是解决监狱工作具体困难问题的需要。当前监狱工作仍然面临诸多具体困难问题，制约着监狱工作的发展。（1）重病罪犯收监后执法管理难。2012年修改后的《监狱法》对罪犯交付执行实行“无门槛”政策，使本来法院审判环节即可决定适用暂予监外执行的罪犯送交监狱服刑，监狱收押重病或病危罪犯后执法管理风险加大。（2）罪犯分押分管分教难。监狱长期以来基本按照性别、年龄、刑期等标准对罪犯进行初步分类，对不同类型、不同危险、不同恶性程度的罪犯基本使用同一教育管理模式，对监狱基本执行统一的功能设施及警力配备标准，既带来了监管安全风险，也影响了改造质量，造成了行刑资源浪费。（3）罪犯保外就医难。一些符合保外就医法定条件的罪犯，由于罪犯亲属难以承担医疗费用，或是有关部门出于利益考虑不愿接收。一些符合保外就医条件的罪犯无法保外。（4）罪犯脱逃追捕难。现行法律对罪犯脱逃后公安机关和监狱机关追捕罪犯的职责规定不够明确，造成工作中职责不清，追捕不及时，有的脱逃罪犯难以及时抓获。（5）刑满释放难。罪犯出狱后面临就业安置、生活保障等实际问题，“三假”“三无”以及精神病、传染病等罪犯刑满后释放不出去，或释放时难以与地方有关部门实现衔接。（6）罪犯死亡处理难。罪犯在监狱死亡后处理持续时间长、难度大，牵扯监狱大量精力。（7）相关政策和保障到位难。经费保障科目不全、标准不高，动态增长机制尚不完善，罪犯医疗、罪犯职业技能培训、监狱建设、信息化建设等专门经费缺口较大。在政策保障上，罪犯的文化教育和职业技能培训从法律上、政策上还没有纳入政府总体规划。在队伍保障上，干警分类管理制度不完善，专业技术干警缺乏；基层警力不足，特别是女犯监狱警力更为紧张。这些问题既需要加强与相关部门沟通协调，更需要从法律制度层面上作出规范，切实解决监狱在执法上、管理上、保障上的困难问题。

二、改革完善我国监狱制度体系的主要内容

改革完善我国监狱制度体系是一项长期任务。总体思路是，坚持以法治为引领，自觉运用法治思维、法治方式思考问题和推进改革，坚持目标导向、问题导向，突出改革完善具有标志性、引领性的重大重点重要制度，加强顶层设计，形成系统完备、科学规范、运行高效的监狱执法管理教育保障全覆盖的制度体系，全面推进新时期监狱工作改革发展。

（一）积极推进修改《监狱法》及制定实施细则

《监狱法》是整个监狱制度体系的核心。现行《监狱法》主要是一部执行法，兼有组织法、实体法、程序法的特点，对监狱工作宗旨、原则、刑罚执行、教育改造、狱政管理、机构设施经费、监狱警察权利义务等内容作出规范，结构、体例比较科学合理，总体上能够适应监狱工作的需要。2012年全国人大常委会修改了《监狱法》，属于应因性修改，主要解决了《监狱法》与修改后的《刑法》《刑事诉讼法》相衔接一致问题。目前《监狱法》修改仍然非常必要，主要是对监狱改革发展成果予以制度确认和解决监狱工作中的困难问题。

经过近几年来的修法调研论证，多次征求相关部门和司法行政及监狱机关对《监狱法》修改的意见建议，目前比较集中成熟的意见主要有：一是完善刑罚执行制度。完善罪犯交付执行以及办理减刑假释暂予监外执行的条件和程序，增强刑罚执行的确定性和公正性。建立保外就医的保证人制度，明确罪犯不计入执行刑期的情形和决定程序，完善罪犯申诉控告检举的处理程序、释放安置等规定，确立狱务公开制度，解决罪犯收监执行难、保外就医难、释放难等问题，维护罪犯合法权益。二是完善狱政管理制度。贯彻落实宽严相济刑事，完善罪犯考核奖惩及分级处遇，完善罪犯死亡处理程序，完善罪犯通信和会见等规定，解决分押分管分教难、死亡处理难等问题。三是完善教育改造制度。确立罪犯心理矫治制度，加强对未成年犯保护，完善未成年犯义务教育等规定。四是完善监狱保障制度。规范监狱分级设置和管理，有效配置监狱资源，明确监狱人民警察的配备数量应当根据押犯规模、戒备等级以及改造罪犯的实际需要确定，不断适应关押改造罪犯需要。五是增加违反《监狱法》实施的法律责任。

这些具体修改意见都是监狱执法、管理、保障中的难点问题，或是工作改革成果需要上升为法律制度的问题。各地总结形成了行之有效的工作制度，又有较丰富的司法实践作为支撑，国外也有类似的制度和实践，上升为法律制度条件成熟，可以在现有《监狱法》框架下，对有关内容作出修改完善。《监狱法》作为法律制度比较简约、原则，必须制定出台相配套的实施细则（或条例），细化法律规定，增强《监狱法》实施过程中的操作性。

关于《监狱法》的修改，也有些意见和建议值得商榷。比如，在《监狱法》中是否规定监狱企业有关制度，是否将罪犯劳动改造单独列章，是否对罪犯医疗保障模式作出调整等问题。笔者考虑，《监狱法》作为一部执行法，内容主要规范刑罚执行制度，结构、体例服务于内容，有关监狱企业制度不是《监狱法》主要规范的内容，可以通过其他的立法形式，如制定条例，予以规范更为合适全面。劳动是我国监狱教育改造罪犯三大手段之一，《监狱法》将劳动改造制度放在“第一章总则”和“第五章教育改造”中了，明确了劳动改造手段的法律地位，结构、体例比较合理，可以对劳动改造罪犯的新成果吸收进来，对现有内容作出补充完善。

关于监狱工作的有些困难问题是否通过修改监狱法就可以解决的问题。监狱实际工作中遇到的执法标准不明确、程序不够具体、经费保障不足、基层警力不足、干警职业保障等问题，基层反映希望通过修改《监狱法》予以明确、细化、规范，实现可执行性和具体操作性。实际上，很多问题在《监狱法》中都已经有相关规定了，作为法律制度设计安排不存在问题；只是因为法律制度的特点—比较原则宏观，司法实践中难以操作、难以落实，《监狱法》不可能穷尽解决所有实践中的具体问题。从必要性、可行性和合理性来看，可以《监狱法》的法律规定为依据，通过强化部门间的配合支持，形成工作制度和机制，或者通过法规规章、规范性文件等下位法予以解决，明确具体操作层面的规定，是更现实、更管用的办法。

（二）制定监狱执法教育管理保障的相关规范性文件

目前，《监狱法》正在积极推进修改，相关法律规定较为原则，对于司法实践中的很多问题大多通过制定规范性文件加以解决。同时，全面推进监狱工作改革发展面临很多新形势、新任务、新要求，有些改革任务遵循试点先行、循序渐进的原则，只能先以规范性文件的形式作出规范，条件成熟时再进行其他位阶的立法研究或制度设计。因此，研究制定规范性文件的任务繁重，涵盖了监狱执法、教育、管理和保障等各方面，在监狱制度体系中具有重要地位。

1.改革完善监狱刑罚执行制度。减刑假释暂予监外执行是刑罚执行制度的重要组成部分，是宽严相济刑事政策在刑罚执行中的具体体现，对于激励罪犯改造、实现司法公正具有重要意义。近年来，习近平总书记多次专门对刑罚执行工作作出重要批示指示，中政委多次召开会议对刑罚执行工作进行专题研究，中央司改办明确了刑罚执行改革任务。主要包括4个方面：一是从整体制度上，更加依法严格规范减刑假释暂予监外执行；二是从具体罪犯适用上，更加体现宽严相济刑事政策的从严和从宽；三是从制度执行上，强化司法责任制度，提高执法司法公信力；四是从体制机制上，更加明确优化司法职权配置，优化行刑资源配置，完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。

围绕刑罚执行工作的改革任务，在严格执行《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》及相关司法解释，中政委5号文件、《监狱提请减刑假释工作程序规定》《暂予监外执行规定》等法律规章制度的同时，重点在刑罚执行的实体上、程序上、执行上、监督上加以完善。一是修订计分考核奖罚罪犯规定。罪犯计分考核是监狱对罪犯决定提请减刑假释的主要依据，是从源头上保证刑罚执行公平公正的制度。这项制度是监狱对罪犯提请减刑假释刑事奖励和行政奖罚、分级处遇的实体性制度。监狱现行的罪犯计分考核办法实行20多年来发挥了巨大作用，但也出现了一些问题：如考核标准、内容、办法不够规范和合理，没有突出教育改造考核分，执法自由裁量权较大，减刑假释有失统一和公平；现在又遇到一些新情况：对不同情况、不同类型罪犯的考核缺乏细化分类，特别是终身监禁犯、限制减刑罪犯、“三类罪犯”、短刑犯等，他们的犯罪类型、主观恶性、危险程度、生理心理等情况与其他罪犯显著不同，对这部分罪犯需要体现分类考核的原则。规定的修改要体现规范自由裁量权和分类管理、区别对待的思路，对考核原则、考核内容、设置标准、组织方法、奖罚及处遇等方面作出调整，激励所有罪犯积极改造，实现公平公正统一。二是完善暂予监外执行程序规定。2014年颁布施行的《暂予监外执行规定》对暂予监外执行的适用范围、审批程序、相关执法部门配合衔接等内容作出规范，废止了1990年以来施行的《罪犯保外就医执行办法》。再加上长期形成的重实体、轻程序的传统思维和工作模式，一些监狱对暂予监外执行工作中程序性规定重视不够、执行不严、程序瑕疵，需要出台监狱办理暂予监外执行程序规定，进一步从程序上作出规范，以严密的程序和流程来保证监狱严格规范办理暂予监外执行。三是研究制定监狱与社区矫正工作衔接配合的办法。社区矫正法律制度的确立体现了宽严相济刑事政策对罪犯从宽处理的立法原意。将符合法定条件的罪犯适用假释和暂予监外执行放在社区进行教育矫正，监狱重点对重刑犯、主观恶性深或者危险程度大的罪犯进行教育改造，充分贯彻了宽严相济刑事政策，促进行刑资源有效配置。但因受到地方政府、部门利益影响或罪犯家属因素，监狱与社区矫正部门的沟通协作还有待进一步加强。应树立司法行政系统内部一盘棋思想，充分用好“从严”和“从宽”两手政策，研究制定监狱与社区矫正工作衔接配合的办法，完善监狱与社区矫正部门在调查评估、交付执行、收监执行、法律文书送达等方面的衔接制度，研究罪犯暂予监外执行就医与社会医疗保险的衔接办法，依法扩大适用假释和暂予监外执行，实现监禁与非监禁刑罚执行制度互为补充、整体发展，完善刑罚执行制度，强化司法行政机关的执行权。关于统一刑罚执行体制问题。目前刑罚执行主体多元化，涉及到其他职能部门，人民法院负责死刑和罚金、财产刑执行，公安机关负责拘役、剥夺政治权利和交付执行前剩余刑期在三个月以下的刑罚执行，这种状况是由多种客观因素和历史原因形成的，还需要在司法体制改革中统筹规划、稳步推进刑罚执行一体化。四是建立实行执法问责制度。按照“谁承办谁负责、谁主管谁负责、谁签字谁负责”的原则，建立健全监狱执法办案质量终身负责制。建立推行执法全过程记录制度，加强执法证据保全，确保所有执法留痕有据。建立完善领导干部和监狱机关内部人员干预刑罚执行活动、插手具体案件办理的记录、通报和责任追究规定，确保严格依照法定条件、程序、权限和时限执行刑罚，增强制度执行力。

2.改革完善罪犯教育改造制度。对罪犯的关押、管理、教育要贯彻落实宽严相济刑事政策，区别对待罪犯，增强教育改造的有效性和针对性。紧紧抓住提高教育改造质量这个关键下功夫：一是深化分押分管分教制度。对罪犯实施分押分管分教是提高教育改造质量的必由之路，是对监管改造工作的一项带有整体性的改革，这项制度规范非常重要、必要和紧迫。1991年司法部监狱局出台了对罪犯实施分押分管分教的试行意见，全国监狱实现了按照性别、年龄、刑期、刑种等标准予以分押分管，形成了分类教育和个别化教育的措施办法。在全面总结经验做法的基础上，加快研究制定深化分押分管分教的实施意见，逐步推行按犯罪性质、危险程度等为主要标准进行分押分管分教的制度，实现教育管理罪犯的根本性突破和深化。二是制定出台不同类型罪犯的专门教育改造制度。分押分管分教制度的细化和延伸，需要针对不同类型罪犯制定专门的教育改造制度。目前监狱押犯结构发生很大变化，按照不同标准来分类，有终身监禁犯、限制减刑犯、短刑犯等，有暴力型罪犯、危安犯、暴恐罪犯等，有男犯、女犯、未成年犯，有港澳台罪犯、外国籍罪犯等。不同类型罪犯其教育改造的内容、方式、手段也不同。比如各地反映限制减刑犯、短刑犯管理难、教育难、改造难。这两类罪犯难管难教的主要原因是以计分考核为主要手段，以减刑假释为主要导向的传统的激励机制已失去意义，没有让罪犯在希望中改造的“尚方宝剑”了，又缺乏其他有效的手段，即将收押的终身监禁罪犯也是这种情况。再如暴恐类罪犯、危安犯等的教育转化问题，需要在分押分管的基础上，对不同类型罪犯的教育改造作出专门规范。三是探索建立罪犯改造质量评估制度。改造质量评估是提高罪犯教育改造质量的内在要求，体现了教育改造的科学化，是检验教育改造工作成效的重要尺度。这项制度涉及狱政管理、教育改造、狱内侦查、刑罚执行等各项具体工作，也是一项系统性工程。可以先出台一个指导性意见，选取地方试点先行，对罪犯从入监开始到出监整个服刑期间，分阶段对其心理特征、认罪悔罪、遵守监规、参加学习、劳动改造、再犯罪风险、社会适应性等方面进行评估，为罪犯新收分流、分类关押管理教育、出狱前衔接帮教等提供科学依据。待条件成熟时再出台规范性文件予以全面规范。

3.改革完善全面加强监狱内部管理制度。习近平总书记2014年对司法行政工作作出重要指示，其中对监狱工作强调要进一步强化监狱内部管理。笔者认为主要包含三方面要求。一是从内容来看，包括横向管理和纵向管理两个维度，横向上是指对监狱各项工作的管理，按照《监狱法》规定，主要涉及机构设施经费管理、刑罚执行、狱政管理、教育改造、监狱警察管理等各项工作；纵向上是指对监狱机关的组织管理，主要涉及机构设置、经费保障、人员配置管理及待遇等。二是从目的来看，通过全面加强监狱内部管理，严格执行各项管理制度，实现切实履行好监狱刑罚执行和改造罪犯法定职责的工作目标。三是从价值来看，通过监狱持续安全稳定、刑罚执行的确定性和公正性，最终体现监狱对维护国家安全和社会稳定、促进社会公平正义的社会价值；通过内部管理的规范化和精细化，有效配置行刑资源，提升管理效能，体现监狱在国家治理结构和治理能力现代化中的经济价值。

这是一项涉及监狱全面工作的课题。近几年，全国监狱系统在司法部的统一部署和推动下，通过规范化管理年、教育质量年、基层基础建设年等措施，监狱各项工作管理的规范化、标准化得到显著提升，在此基础上要推进精细化、信息化管理，管出质量和效率。在此重点谈谈监狱机关的组织管理和狱政管理。一是研究制定监狱机关组织管理办法。管理上提能增效必须要有严密合理的组织机构管理制度。目前，研究制定监狱机关组织管理办法的条件已经具备。现行的《监狱法》《警察法》《公务员法》国务院关于《司法部主要职责内设机构和人员编制规定》《监狱基本支出经费标准》《监狱人民警察政治工作条例》《监狱人民警察违法违纪行为处分规定》等法律文件，已经碎片化地对监狱机关组织管理的相关内容作出规范。可以借鉴公安等部门的组织管理制度，研究制定监狱机关的组织管理办法，一揽子对监狱机关的事权划分、职能定位、机构设置、职务序列、经费保障、警力配置、管理待遇等问题作出规范，在纵向上全面加强监狱内部管理。二是改革完善监区建设和管理制度。监区是直接承担教育改造罪犯的基层组织，所有教育改造罪犯的工作都要落实到监区。司法部《关于加强监狱监区分监

区建设的若干规定》《关于加强监狱安全管理工作的若干规定》等规范性文件，对监区设置、押犯规模、警力配备及保障等作出规定，适应了长期以来把劳动作为主要手段改造罪犯的需要，形成了现行的监区管理和警务运行模式。针对监区一线警力不足和警务运行效能不高两个突出问题，应当认真总结广东、上海、江苏等地监区建设管理及警务运行模式改革的经验做法，适应监狱信息化技术应用和深化罪犯分押分管分教的需要，修订完善加强监区建设和管理的意见，科学分类设置监区，明确监区机构设置、押犯数量、警囚比标准、警力配备、运行管理和警务机制等规定。深入推进监区规范化、标准化、精细化管理，推动资源要素向监区集中、倾斜，提升监区管理效能。三是完善狱政管理制度。狱政管理是法律赋予监狱在对罪犯实施惩罚和改造过程中的行政管理活动，法定职责是对罪犯进行日常管理，保证监狱场所安全稳定。当前，应当坚持总体国家安全观，适应《反恐怖主义法》对监狱工作的新要求，监狱在加强管理、确保安全稳定的同时，还要加强监狱风险防控和反暴恐工作。（1）建立完善安全风险评估制度。拉网式梳理和厘清监狱安全稳定的风险点，明确风险易发高发的人员、时段、部位和环节，建立起风险点清单制度。加快建立罪犯危险性评估的指导意见，开展罪犯危险性评估试点。建立完善安全风险预警制度，把风险评估作为工作决策和工作部署的前置程序，防范和降低可能引发的矛盾或风险。（2）健全完善监狱外防工作机制。在健全完善监狱安全“四项机制”和“四防一体化”安全稳定长效机制的同时，要与检察、武警、公安、消防、卫生等多警种、多部门建立健全情报信息互通和联防联动机制，健全完善应急处置预案和工作制度，提升监狱快速处理突发事件、甄别罪犯身份、打击狱内犯罪、严防狱内外勾连、防灾减灾、安全生产等多种能力，完善监狱外防工作机制。（3）制定出台监狱舆情工作办法。监狱舆情安全特别是网络舆情应对处置是监狱工作的一个短板。确保监狱舆情安全，从工作层面上，增加“无重大舆情事件”形成监管安全“五无”目标，推动认识提高、措施强化、工作落实；从制度层面上，总结各地行之有效的经验做法，吸纳现行有关监狱舆论宣传工作规定，制定出台监狱舆情工作办法，对工作原则、任务、工作机制、舆情的收集研判及应对处置、保障等内容作出规范。

4.改革完善监狱保障工作制度。监狱保障是监狱履行法定职责的基础和条件。通过多年努力，全国监狱财政经费保障、监狱建设和布局调整、监狱信息化、干警队伍建设等保障工作有了显著改善，基本适应当前监狱工作新形势新任务新要求，但仍需全面提升监狱综合保障能力水平，着力健全完善监狱分级分类建设管理、信息化技术应用和干警队伍分类管理制度。一是研究制定监狱分级分类建设和管理标准。监狱押犯结构已经发生很大变化，适应罪犯分押分管分教需要，积极推进高度戒备监狱（监区）、老残监狱、病犯监狱、出入监监狱（监区）等监狱分级分类建设，制定出台相关监狱建设标准。同时，加快研究分级分类监狱（监区）的组织机构、关押数量、警力及警用装备配备、设施配备等问题，制定出台相应管理标准。二是研究制定监狱信息化技术应用标准。推进数字化监狱建设，在全国30个省份已经完成监狱信息化一期工程建设任务的基础上，要加快推进信息化技术在监狱执法教育管理工作中的实际应用和深度融合，统一全国监狱业务软件的研发、应用及规范，实现全国监狱系统信息化互联互通、整体联动、统一指挥。研究制定信息化技术应用标准，规范信息化技术的全员应用、全岗位应用和全业务应用，提升监狱工作信息化技术保障能力。三是完善监狱警察分类管理制度。目前监狱职能的法定化和监狱警察职业的专业化，要求改革完善监狱警察管理制度，形成一套有别于其他公务员，体现监狱警察职业特点的管理制度。认真梳理监狱工作涉及警察的岗位和职责，探索实行按照职位标准进行分类管理的制度，对不同职位类别监狱警察的招录录用、教育培训、考核奖惩、工资福利、职业保障等方面作出规范，推进正规化、专业化、职业化建设。以监狱警察职位分类为基础和标准，研究制定监狱警察分类招录制度，科学划分招考职位类别，加大从司法警察类院校招录入警力度；健全完善监狱警察教育培训制度，突出加强岗位练兵和实战训练，逐步形成岗位练兵制度；健全完善监狱警察职业保障制度，建立监狱警察执法权益保障制度，明确职责和权限、责任认定和追究及尽职免责等内容；建立干警执法风险保障制度，实行特殊病罪犯专管警察岗位津补贴制度。

关于进一步提高监狱经费保障问题。经费保障到位是监狱真正履行教育改造罪犯法定职责的前提和基础，经费不足是多年来制约和影响监狱工作发展的因素。我国监狱改造罪犯经费实行国家保障制度，有关制度规定已在《监狱法》《监狱基本支出经费标准》《监狱体制改革中央财政补助资金管理办法》等法律和规范性文件中予以明确。通过监狱体制改革，目前形成了以省级财政为主、中央转移为辅的经费保障体制，初步建立了经费动态调整机制，但是由于多种原因，监狱经费财政保障与监狱经费实际支出仍有缺口。当前主要是在工作层面上，重点围绕提高标准、健全科目和优化结构，采取多种措施加以解决。

三、改革完善监狱制度体系应注意的几个问题

改革完善监狱制度体系是一项涉及全局的系统性工程，也是一项艰巨复杂的长期性工程，政治性强、法律性强、政策性强，必须提高认识，把握原则，结合实际，严格执行。

一是提高认识，解决思想上重视制度建设的问题。党的十八大以来，中央反复强调要把制度建设摆在突出位置，部署的改革任务举措更加强调制度体制机制的建构完善，更加强调制度对推进工作的引领和规范作用。当前，全面推进依法治国正在稳步实施，法治建设环境和机遇非常好，要紧紧抓住这个有利时机，从思想上真正对制度建设重视起来，真正认识到制度对解决当前监狱发展深层次矛盾、推进工作改革发展重要性的认识，克服监狱系统长期以来形成的经验主义、实用主义的传统思维和工作模式，花大力气，下狠功夫，打持久战，大力推进监狱制度体系建设，全面推动监狱工作改革发展。

二是把握原则，解决建立“什么样”制度的问题。习近平总书记指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的集合和配套，确保针对性、操作性、指导性。”于法周延强调的是制度在法理上、法律上要考虑周到、周密、全面，增强制度的覆盖面与指导性，扎紧扎实制度笼子，减少制度盲点和钻制度空子；于事简便强调的是制度在实践中、操作中要可用、易用、好用，增强制度的吸引力和实用性，防止“牛栏关猫”、形同虚设。这也是监狱建章立制工作应当遵循把握的原则。要积极适应和引领监狱工作新形势、新任务、新要求，从宏观上，形成《监狱法》、行政法规、部颁规章、规范性文件相互衔接贯通支撑的法律制度体系；从微观上，各项制度要素要齐备，统筹设计好制度的假设条件、行为模式及法律后果，协调安排好实体性、程序性、保障性规范，构建形成系统完备、结构合理、科学规范、精简高效的制度体系。

三是结合实际，解决“怎么样”建制度的问题。监狱刑罚执行作为一项严肃的执法活动，职能重要，涉及面广，必须符合中国国情、结合工作实际。要在中央司法体制机制改革框架内，对监狱法律、体制机制、制度政策、人财物保障等方面作好顶层设计，实现国家层面监狱法律制度体系的立改废。地方依据事权划分和管辖权限，结合自身工作实际相应作出规划设计。在建章立制工作中，要广泛深入开展调研，多方听取意见建议，摸清工作实际情况，找准问题及原因，为制度设计提供准确依据。要研判预测风险，尽可能降低和防范制度改革带来的各种矛盾。要处理好制度的继承和创新，对于已有的制度，要充分吸纳其中的合理成分，确保制度政策的衔接和连续；对于制度空白点，要大胆探索、勇于试点、总结经验做法，为制度设计提供有力司法实践支撑，待条件成熟时再上升为制度。

四是严格执行，解决制度成为硬约束的问题。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。党的十八届四中全会《决定》指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。好的法律制度一经形成，就要严格执行，坚决维护法律制度的严肃性和权威性，使其成为硬约束，推动制度落地生根。要落实执法管理责任制，严格确定不同部门、不同岗位执法管理人员的执法责任，确保制度执行主体明晰到位。要在法定条件、程序、时限和权限内严格执行各项执法教育管理制度，严格规范执法管理行为，确保制度执行到位。要加强执法管理监督考核，建立健全执法管理评议考核指标体系，督促和引导执法管理人员严格依法执行制度，确保制度执行监督到位。要建立健全执法管理责任追究制度，及时发现、纠正和追究制度执行过程中出现的问题，确保制度执行追责到位。

（责任编辑 赵海鸥）