新生代农民工城市融入进程中住房保障的困境与出路*



新生代农民工城市融入进程中住房保障的困境与出路*

赵宁

(河南师范大学法学院，河南 新乡 453007)

【内容摘要】近年来，新生代农民工进城后的住房保障问题成为横亘在新生代农民工城市融入进程中的主要障碍。构建新生代农民工城市融入的住房保障法律框架将其纳入法治轨道，运用市场和政府互补的途径是解决新生代农民工的住房保障问题的关键所在。政府在为新生代农民工提供保障性住房过程中，应当树立以人为本的立法理念和公平优先兼顾效率的原则，将新生代农民工的保障性住房纳入城市规划中，分层次解决住房问题，提高住房购买能力以及拓宽保障性住房资金来源。

【关 键 词】新生代农民工城市融入住房保障经济法

一、问题的引出

新生代农民工的城市融入即新生代农民工在城市确立其经济地位，适应城市社会规范，并获取市民身份、享受市民待遇，最终实现有机会享受城市市民生活模式的融入过程。城市融入的过程涉及的内容包政治、经济、文化、社会等多方面，其更多地体现为一种由结构融入到内核融入的动态融入进程，即由外在的经济地位提升、就业空间扩大、消费模式转变等表现，逐步过渡到在文化、价值、观念等对城市环境的认可。[1]P236不同于改革开放初期的农业劳动人口利用农闲时节进城务工和半工半农的第一代农民工，我国市场经济体制确立以来大规模的城市化过程所催生的农民工，因其长期在城市务工而对城市生活有着更加深刻的认同和渴望，这些不同于他们的先辈的新生代农民工一旦离开农业生产而进入城市，就不愿再次回到农村定居生活。实际情况是，新生代农民工渴望摆脱贫困的生存状态甚至祖辈的农民身份，希望享受与城市居民同样的公共服务、城市设施以及寻求发展、实现自己的理想。[2]P48相比上一代农民工，新生代农民工因家庭随迁比例和可能性较高，考虑到自身的养老和子女学习就业等因素，他们永久居住在城市工作生活的意愿更加强烈。然而，在一段时期内，作为新生代农民工城市融入过程最为重要的城市住房问题却处于各类住房政策的真空地带。为了解决城市市民住房难题，政府建立了以保障城市低收入居民的基本住房需求为目的的经济适用房、限价房、廉租房等城市住房保障体系。受住房身份的限制，已经在城市工作生活多年的新生代农民工因其不具有城市居民户籍，而被排除在城市住房保障制度覆盖范围之外。由于城乡发展不均衡和二元制结构，市民化能力较弱的新生代农民工无法享受新型城镇化所带来的成果，住房问题的矛盾不断凸显。如果他们融入不了城市，又退回不了农村将导致严重的社会问题。

随着城镇化进程加快，进入城镇务工的新生代农民工数量不断增加，他们的住房问题得到各级政府的重视。在中央层面，2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出要多渠道解决农民工居住问题，各地要把长期在城市就业与生活的农民工居住问题纳入城市住宅建设发展规划。2007年出台的《国务院解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出将农民工作为城市中其他住房困难群体，逐步改善其居住条件；同年，建设部、发展改革委等部门联合发布《关于改善农民工居住条件的指导意见》，明确把改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容，提出用工单位是改善农民工居住条件的责任主体。2014年出台的《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》指出，要逐步改善农民工居住条件，通过统筹规划城镇常住人口规模和建设用地面积、将解决农民工住房问题纳入住房发展规划、增加中小户型普通商品住房供给、规范房屋租赁市场、支持符合条件的农民工购买或租赁商品住房并按规定享受购房契税和印花税等优惠政策、逐步将在城镇稳定就业的农民工纳入住房公积金制度实施范围等措施作为推进民工住房保障的具体方法。除中央层面的政策外，四川、河北、杭州等地方政府也相继制定了相关政策，探索解决农民工住房的有效途径。①目前制定的各类政策措施表明政府有决心解决农民工城市住房保障问题，但实践表明，任何类型的保障性住房供给都受制于市场机制的约束，同时离不开政府发挥其经济社会职能。

事实上，延缓农民工市民化进程，迟滞的农民工融入城市社会的过程，对我国农业剩余劳动力转移乃至城市化、工业化都会带来不利影响。新生代农民工的城市融入问题中，住房问题是物质层面融合的一个难点，甚至是目前最难突破的一个制度瓶颈，也是乡—城流动人口融入城市的最大障碍。由于目前解决新生代农民工住房保障问题的各种措施缺乏立法层面的及时回应，加之这些政策措施大多属于倡导性的，其实施难度也较大，导致新生代农民工城市融入进程中的住房保障难以有效实现。要解决这一关系到经济发展、城市化进程和城乡居民基本住房保障的问题，就要从法治的视角厘清新生代农民工城市住房保障供给与需求中市场功能与政府职责的边界。

二、新生代农民工城市融入中住房保障面临的困境

(一)居住条件缺乏稳定

住房保障以本地户籍作为申请的基本条件，使作为城市流动群体的外地新生代农民工没有纳入到公房租售、经济适用房和廉租住房体系内，他们在城市缺乏永久性的居住地。新生代农民工在城市拥有自有住房的数量很少，住在企业提供的宿舍、经营场所、工棚、租用民房仍是农民工住房的主要来源。农民工据此空间而与城市发生深度关联还需假以时日，且取决于他们对自身居住环境改善的要求与实践。对农民工城市融入实践的结果评价不高，在城市中仍存在着居住层面的“空间剥夺”现象，它阻碍了农民工的城市社会融入。[3]P44根据国务院发展研究中心“统筹城乡发展，推进农民工市民化”课题问卷调查的6000余份调研问卷，分析显示，与我国城镇原住居民相比，农民工在务工地的住房自有率处于很低的水平。租住房屋是农民工解决住房的最主要方式，比例达到34.4%，其中34%的农民工在住房市场解决租房，只有0.4%的农民工享受到廉租房保障，占租房农民工总数的1.16%。[4]从事制造业的新生代农民工多数都居住在工作单位提供的集体宿舍，从事餐饮服务业的新生代农民工的住房主要以工作场所附近的出租房为主；在工地上从事生产的新生代农民工一般都住在临时工棚；此外，还有极少数新生代农民工寄住在亲友家中。

(二)空间隔离严重

在现阶段的空间治理结构中，新生代农民工是城市空间中的“他者”。城市居民和城市管理者利用制度性标准将农民工降低至缺失的“他者”地位，并利用体制内的判断标准来表现自身的优越性和合法性，通过制度的合法性实现对城市资源的一种垄断性控制和分配。许多地方政府集中规划建设的保障性住房将新生代农民工强行导入单一地区，这种特殊群体的空间集聚在一定程度上滋长了阶层空间分化、社会心理隔离，甚至衍生成为城市新的贫困地带。这些贫民区往往是被城市规划“遗忘的角落”，往往有别于周边环境，在城市中形成了一定程度的居住隔离，减少了农民工和普通市民沟通交流的机会，加大了农民工融入城市的难度。城市社会的某些群体与个体对新生代农民工存在一定程度的偏见与歧视，这更加强化了他们的卑微和无助心理。因此，他们普遍渴求一种精神依托和心理归属，大多集中在房租低廉、流动人口集中的城市边缘区和老城区，社会网络结构出现单一化、封闭性的特点，形成一个“自愿性的隔离区”或自我交往的封闭群体。在选择居住地点时，他们往往会选择与亲人、老乡、朋友、进城后结识的工友等同质群体成员聚在一块，以求相互间的支持与安慰，从而在一些城中村形成了以亲缘、地缘和业缘为纽带的聚居，如“河南村”“新疆村”等。[5]居住条件的差距削弱了新生代农民工对城市的认同感，阻碍了其享受城市经济社会发展成果，形成了低收入群特有的经济和文化群落，甚至造成其与城市居民的隔绝。新生代农民工居住的房屋面积狭小，配套设施不全，居住环境较差，不利于身心的健康发展。在制造业和服务业务工的大多是年轻的“打工仔”和“打工妹”，显然他们普遍向往城市生活，在居住上渴望有一个舒适、独立的空间，但他们进城后面临的首要问题便是维持生存，在收入微薄的情况下，他们更愿意选择那些提供“包住”待遇的企业，不得不接受拥挤、简陋的集体宿舍。与租住出租屋相比，居住集体宿舍的新生代农民工与城市社会更加隔离。

(三)住房支付能力不足

从近年来大城市商品住房价格不断上涨的情况看，我国商品房市场存在着过度市场化的现象。新生代农民工收入普遍不高，在城市购买商品房成为他们不可承受之重。新生代农民工平均年龄在25岁左右，大多数在一线，劳动密集型企业对此群体的岗位工资定位基本上是当地的最低工资标准。由于城市房价居高不下，在住宅消费过滤效应作用下，对住房支付能力极其有限的新生代农民工处于住房消费链的末端，其居住状况明显地劣于城市居民，这直接影响他们城市融入的进程。可见，现阶段新生代农民工的住房困境表明商品房模式难以有效解决农民工住房问题，只有经济房或廉租房的价格水平才更加符合农民工的支付能力。另外，由于农村住宅的产权属性和不可交易性，新生代农民工无法通过出售宅基地以购买城市商品住宅，也无法以宅基地作为抵押获得金融机构的贷款，这在很大程度上也制约了新生代农民工在流入地的住房消费。加之新生代农民工住房公积金缴纳力度不够理想，很多用工企业没有为农民工缴纳住房公积金，导致他们无法通过住房公积金获得低息贷款。从而降低了他们的住房购买力。

(四)保障性住房供需失衡

在新生代农民工住房保障供给方面，地方政府一度不够重视导致新生代农民工住房保障制度建设相对滞后，住房保障领域存在身份隔离和不公平现象。在强势群体占优越社会资源和拥有充分话语权的情况下，缺乏公正理念支撑制定的社会政策对弱势群体来说便失去了意义。新生代农民工用自己的辛勤劳动为城市的繁荣做出了巨大的贡献，却受到来自各方面歧视和排斥，甚至连基本的生存权和发展权也难以得到保证。大部分地区未将对新生代农民工住房问题提出一个系统性、长期性、可操作的政策框架，他们既不在公房租售、经济适用房体系内，又无法像在原居住地那样获得宅基地自建房屋。住房保障制度始终是以城市户籍居民作为保障目标的，流动人口被排斥在住房保障边界之外，因此政府在规划城市住房问题时就跳过了新生代农民工这个特殊的群体。目前，我国的城市规划更多地针对城市市民和地方经济发展，由于新生代农民工的户籍已经忽视了他们对经济发展所起到的作用，无论是土地、资金还是机构设置等方面都没有针对这一群体做出专门的政策安排。因此，新生代农民工的住房问题从宏观方面就被忽视了，新生代农民工住房保障水平较低。

三、新生代农民工保障性住房供给中政府干预的边界

市场运行的基本逻辑是只要有需求，就会出现与之对应的供给，供求双方通过价格机制实现各自的目标。市场良好运行的基本前提是自由竞争、公平交易，而且交易领域主要限于私人物品。然而，由于住房具有公共物品的特性，而且存在外部效应、竞争不充分和信息不对称等问题，所以通过市场机制不可能解决低收入群体的住房问题，必须进行政府干预。相比城市居民，国家推出的住房补助和补偿制度很难惠及这些受户籍限制的新生代农民工，这就导致新生代农民工的住房支付能力不足的矛盾日益显现。由于新生代农民工的住房支付能力弱，他们无力通过自身努力从市场上获得安全和有尊严的居住条件，从该意义上说，住宅市场存在市场失灵。由此可见，单纯依靠市场机制无法解决新生代农民工住房问题，市场失灵之处就是政府发挥其作用的地方，当住宅市场失灵时需要政府施以援手供应住宅或改善居住条件。住房保障的覆盖面广、支出规模巨大，绝非某个社会阶层或社会成员能够单独应对，只有政府才有能力动员和调节全社会的资源。因此，政府有责任建设保障性住房，公平地分配各种保障性住房，从而消除住房排斥、缓解社会矛盾、促进社会融合。

此外，在新生代农民工保障性住房供给领域，应当准确定位政府的经济角色，明确政府与市场的合理边界。由于国家资源的有限性，住房保障制度与财政支持密切相关，进而，只有建立与经济发展水平相适应的住房保障制度，才能防止因过度追求形式平等而忽略了实质性平等的保障，将住宅社会权的实现落到实处。[6]P141住房保障中需要强调政府的主体地位与责任，但这并不是说政府对居民住房承担无限责任。现实中，新生代农民工的保障性住房在我国城市住宅里应当占有多大比率取决于需求方面的因素，比如消费偏好、收入周期变化、工作岗位的稳定程度、城市化的进程等。地方政府能够提供多少保障房取决于其有多大的财力，尤其是土地财政的规模。②可支付住房理念在全国各不相同，因此在地方定居应当对当地住宅的可支付性进行评估，评估过程要考虑地方住宅的可支付性和当地收入水平，并对实际的住房市场区进行跨地区的合作。在新生代农民工住房保障领域要防范“福利陷阱”，即在住房保障领域政府承担的是兜底职责，建立政府住房保障范围的动态调整机制，当目前突出的住房问题得到缓解、社会矛盾趋于缓和后，政府应逐渐缩小政府保障的范围，将政府保障的范围仅限于廉租住房。地方政府要为处于流动状态的新生代农民工建设公寓，要有组织、有规划、分期分批地为城市定居的农民工兴建经济适用住房。通过政府对新生代农民工的补助，缩小他们与其他阶层在居住水平上的差距，化解住宅保障与市场化的矛盾，着力实现新生代农民工“住有所居”的追求。

在住房供应过程中，市场和政府都是优化住房配置的重要力量，两者应各负其责。在市场经济条件下，政府提供公共产品的过程也要遵循市场规律。在住房供给中，政府通过建议、说服、诱导等方法鼓励非政府部门参与供给的决策与实施过程，通过税收优惠、财政补贴、或者决策时的听证程序，具体实施中的招投标程序激发其参与的积极性与创造性，并为其提供现实的参与机会和条件。[7]P150发达国家在公共住房鼓励市场供给方面的成功经验值得我国借鉴。例如，美国政府不仅自己直接建设一部分低价房供低收入者租用，还通过优惠利率等市场手段鼓励私人机构参与对低收入家庭提供住房，此外还通过供地或政府用地改造合同约定等方式规定开发商在建设商品房时，必须配套建设一定数量低价房或贡献一部分开发利润供政府开发低价房使用。[8]103

四、新生代农民工住房保障的法治化进路

(一)树立以人为本的立法理念

在法治思维模式下，以人为本理念及其衍生出的共生、和谐、发展理念为指导，法律应以社会主义的最高价值追求和取向，在人本主义理念指引下，法律的社会整体效率为价值取向就是要在根本上实现社会强弱势群体间在经济活动效率上的均衡，以促进他们之间的共生、和谐和共同发展。[9]P102-108人民群众要求解决住房困难和改善居住条件，涉及人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，“住有所居”也是人全面发展的基础。从世界范围看，一些国家的政府已经成为实现公民住宅人权的基本行动主体。例如，美国俄勒冈州的法律为该州的州土地利用规划方案拟定了一项类似的低收入者住房政策，地方规划方案和土地利用管理办法必须遵守这项政策③。德国政府对住房市场制定法律法规、实施调控的基本原则是：用法律来保障公民基本的居住权利，在强调市场根据自身规律进行调节的同时，政府有责任也有必要利用其资源为中低收入家庭提供资金补助。

为了有序推进农民工市民化，新生代农民工住房保障应当需要树立以人为本和包容性理念，逐步降低城镇化门槛。对此，各地纷纷出台政策法规保障新生代农民工住宅权，例如，河北省《关于切实解决城镇外来务工人员住房保障问题的通知》提出，各地不得把本地城镇户籍作为将外来务工人员纳入公共租赁住房分配的准入条件。对凡在本地城镇务工并已经办理居住证，且符合其他基本准入条件的外来务工人员，均应纳入公共租赁住房分配范围。为将更多人员划入保障范围，针对大多数外来务工人员的财产和收入等实际情况，各地可适当放宽对外来务工人员分配公共租赁住房准入的收入线标准。有条件的城镇，可取消收入标准限制。为打破外来务工人员享受城镇住房保障政策的各项束缚，通知取消了社保缴纳和户籍限制这些“硬杠杠”。

以人为本的理念要求政府应该以保障人权和人民生活的幸福感作为政绩评价标准，保障性住房供给必须符合公共利益，排除那些“政绩工程”、“面子工程”的保障性住房设计。政府要为农民工获得城镇住房制定相应的政策，采取多种方式保障“新生代农民工”基本住房需求，有序推进“新生代农民工”市民化。在农民工住房问题上，政府应该加大经济适用房、限价商品房等保障性住房的投入。政府应当多渠道多形式提供农民工居住场所，发展公共租赁住房，建设农民工公寓，鼓励和支持有条件的企业设置夫妻房。④双方在同一城市打工家庭、特别是有随迁子女家庭的住房问题，为新生代农民工家庭提供人性化服务，调整保障房结构，增加公寓式住房，配备食堂、医院、娱乐等公共设施，方便农民工生活并降低生活成本。政府要组织制定农民工居住环境标准，保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件，具备基本生活必须功能，为农民工在城市的务工生活创造必要的住宿环境，体现以人为本。

(二)将新生代农民工保障性住房纳入城市规划

为确保地方政府在商品房开发建设时保障规划一定比例的经济适用房，可以通过制定《农民工保障性住房建设条例》，以法律的形式确保地方政府在承担农民工基本居住权保障目标的法定责任。政府规划部门应当将新生代农民工住房纳入到地区经济社会发展规划、城镇建设规划中统筹考虑，从土地、资金、机构设置等方面做出政策安排。针对新生代农民工工作和生活的需要，地方政府应当放弃“土地财政”，采用多种方式供应土地。目前，各地方也纷纷出台地方性法规将农民工住房保障纳入到城市规划与计划之中。例如，四川省《加强农民工住房保障工作指导意见》中提出，各地要将农民工住房保障需求纳入城市住房建设规划和住房保障规划统筹安排，纳入公共租赁住房年度建设计划落实。结合农民工住房需求等实际情况，合理调整保障性住房建设项目类型，增加公共租赁住房供应。特别是土地的供应规划对于城市规划起着决定性的作用，纳入政府储备的土地要优先用于对新生代农民工的保障性住房建设。政府鼓励用工单位在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，利用自有存量土地，修建适合农民工居住的集体宿舍。⑤对符合城市产业政策的大型企业或项目、新生代农民工集中的区域，安排一定的配套居住用地，就地解决他们的住房问题。政府将地划拨给园区企业，集中选址、统一设计、统一规划的前提下自建自用，最后再由企业以低廉的价格或者免费出租给员工。另外，政府应当加大对闲置土地的清理处置力度，对收回的闲置土地，优先安排用于保障性住房和普通商品住房建设。

新生代农民工的保障性住房建设可以采取混合、嵌入式开发模式——包容性区划的零散建设方式，不应当将新生代农民工的保障住房统一划为几个特定区域，商品住房配建保障住房的方式可以使保障住房范围分布尽可能广泛，最大限度为农民工提供适当位置的房源。混合、嵌入式开发模式——包容性区划改变公共住房以前的分离化运作模式，在保障性住房保障边界适度拓展的背景下，将符合条件的新生代农民工纳入城市公共住房体系。混合、嵌入式开发模式——包容性区划有利于社会不同阶层居民的融合，提高了不同阶层交往的频度，有利于构筑和谐的社区，为社会的安定奠定了基础。不同阶层居民长期比邻而居，高收入居民的行为模式、思想意识、文化观念、价值判断对低收入居民会产生示范、诱致作用，最终会提高整个城市的文明进程。在新生代农民工住房选址方面，要充分考虑方便新生代农民工的工作和生活，不宜在郊区给他们单独先建“农民工小区”，而应根据农民工生产生活的需要，在市民小区中合理布局。这样既方便他们的工作和生活，也可以消除市民和农民工之间的文化隔阂，情感障碍，使农民工从身份职业、生活条件、文化认同、生活方式等方面完全融入城市。[10]P62

(三)分层次解决新生代农民工住房问题

各级政府应当多渠道、多形式改善农民工居住条件，逐步将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出，采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。完善商品房配建保障性住房政策，鼓励社会资本参与建设。农民工集中的开发区和产业园区可以建设单元型或宿舍型公共租赁住房，农民工数量较多的企业可以在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。审慎探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房。把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。对于收入较高、有一定支付能力的农民工，要引导和鼓励他们通过普遍商品市场、私房租赁市场等方式改善居住条件。对于工作逐渐稳定、掌握一技之长、逐渐适应城市生活并具有在城市生活的基本能力和市民化意愿较强，可以选择向政府申请购买经济适用房或限价房。住房保障政策可以在引导农民工在中小城市和小城镇定居上发挥推动作用，即优先在中小城市和小城镇将住房保障体系对农民工开放，鼓励农民工家庭在城镇定居。要使在城市稳定就业一定年限、有一定经济能力的农民工，在其常住地享有与本地区居民平等的资格权益，享受政府提供的基本公共服务，享受城市居民同等住房政策待遇。⑥各地政府可以通过购买方式把适合作为公租房或者经过改造符合公租房条件的存量商品房，转为公共租赁住房，保障性住房要逐步从实物保障为主转向建设和租赁补贴并重，“补砖头”与“补人头”相结合。鼓励和支持符合公共租赁住房保障条件的家庭，通过租赁市场解决住房问题，政府按规定提供货币化租赁补贴。建立住房租赁信息政府服务平台，为租赁市场供需双方提供高效、准确、便捷的信息服务，出租人可随时发布出租房屋的区位、面积、户型、价格等信息，承租人可发布租赁房屋的需求信息，逐步实现在平台上进行对接。

(四)提高新生代农民工的住房购买能力

1.改革住房公积金制度

新生代农民工在城市买房的房款筹集方式越来越接受公积金贷款和银行贷款，特别是高收入农民工，尤其希望通过公积金贷款来提高自身的支付能力。在当前住房公积金制度的基础上，政府应当根据地方财政水平和新生代农民工规模划分多档，按照多缴多得的原则，激励企业和个人缴纳住房公积金。将劳动关系稳定的新生代农民工基本纳入住房公积金制度覆盖范围，允许住房公积金用于其购买或租赁自住住房。因此，地方政府应当逐步将符合条件的农民工纳入城镇住房的保障体系，提高新生代农民工和用工企业缴纳住房公积金的意识。例如，四川省《加强农民工住房保障工作指导意见的通知》指出，在各类用工企业建立住房公积金制度，鼓励企业和农民工个人缴存住房公积金，支持农民工使用住房公积金租赁公共租赁住房及其他住房。增加中小户型中低价位普通商品住房供应，提供住房公积金贷款支持，鼓励农民工在城市购房落户。山东省扩大住房公积金制度覆盖范围，将符合条件的农业转移人口纳入城镇住房保障体系和住房公积金制度。山东省《关于进一步做好农民工缴存使用住房公积金工作的意见》中规定,农民工连续正常缴存住房公积金6个月(含6个月)以上,购买工作所在地自住住房的,可按规定申请住房公积金贷款。农民工在户籍所在地购买自住住房的,可持工作所在地住房公积金管理部门出具的缴存证明,向户籍所在地住房公积金管理部门申请住房公积金贷款。农民工公积金的用途比市民要灵活,农民工购买、建造自住住房,可凭当地住房公积金管理部门规定的有效证明材料,提取本人及其配偶住房公积金账户内存储余额。农民工租住自住住房的,凭有效证明材料可申请提取住房公积金,提取金额不超过当期个人实际支付的房租额。杭州市对此也有类似的规定，《关于为农民工建立住房公积金制度的通知》(杭房公委[2015]3号)支持农民工通过租房改善居住条件，凡连续正常缴存住房公积金满3个月，本人及配偶在住房公积金缴存地无自有住房且租赁住房的，可以提取住房公积金支付房租。降低住房公积金贷款基本条件，支持符合条件的农民工贷款购买自住住房。在现阶段采用完全积累式，农民工自我缴存资金和用人单位缴存资金均存入个人账户，待稳定后统一计入统筹账户。

基于我国农民工流动性强，换工作频繁的现状，政府相关部门要制定完善新生代农民工公积金提取和异地转移的相关政策，建立适合新生代农民工特点的住房公积金异地转移机制。为实现异地转移机制的可操作性，必须充分发挥不同统筹地区住房公积金中心的作用，即在农民工输出地与输入地建立有效的转移机制。各地要实现新生代农民工住房公积金缴存异地互认和转移接续，并推进异地贷款业务，即农民工可持就业地住房公积金管理中心出具的缴存证明，向户籍所在地住房公积金管理中心申请住房公积金个人住房贷款。

2.探索农村宅基地政策与农民工城市住房政策的衔接

在充分保障农民权益的前提下，积极推进土地承包经营权流转，探索建立进城农民承包经营权和宅基地使用权有偿退出机制。探索允许新生代农民工进城落户后依法处置承包地、宅基地等农村土地的有效形式，赋予其农村宅基地使用权出租、担保、抵押和转让的完整产权，允许进城落户的农民用宅基地使用权换房(通过城乡建设用地增减挂钩)，推动农民土地承包经营权、宅基地使用权和林地经营权资产的资本化转变，建立农民工市民化成本的多元担保机制。例如《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》实施方案要求，实行宅基地占用农用地备案核销制度，保障农村村民的宅基地权利可设立专项启动资金，实施农民工宅基地与商品房的互换，农民工宅基地和商品房的互换可由农民工输出地的中小城市和城镇的政府组织实施，政府可以将农民退出的宅基地复垦或纳入建设用地指标转让，所得资金用于补偿退出宅基地的农民在城镇购房。把农民工在中小城市和小城镇购房与农村住房退出和盘活相衔接，可以促进农村住房和宅基地资源的合理流动和充分利用，实现农民工宅基地的财产功能，放大农民工在城市购房的支付能力，促进农民工在城镇永久定居。[11]P242

(五)拓宽住房保障资金来源渠道

1.完善公共财政支持保障性住房政策

政府应当将新生代农民工住房保障纳入公共财政体系，建立稳定的住房保障资金渠道。因此，各级政府必须设立保障性住房的专项财政资金注入保障性住房基金管理系统。其来源主要有各级政府财政拨款、土地出让金收益、住房公积金增值收益和社会保障资金等。[12]P30中央住房专项资金补助不能按照财政多寡，而应该按照住房保障需要程度灵活分配。地方政府可以根据低收入家庭对廉租住房的需要数量先投入财政资金建设廉租住房，建成使用后再向中央财政申请资助，中央按照使用家庭户数占地区总人口数量的比例提供相应的补助。[13]P374目前，只有上海、北京、四川⑦等个别城市将住房保障建设支出列入财政预算支出。要使地方政府承担更多的住房保障责任，还得要求地方政府预算中必须明确用于住房保障建设的资金数额和比例。

2.完善保障性住房建设中的债务性融资机制

条件成熟的地方可以先进行发行地方政府债券的试点，筹集廉租住房建设资金。允许资金信度较好、还债有保障的城市政府发行市政债券，根据住房保障资金的需求量，各省、自治区和直辖市决定发行廉租住房建设的债券数量，发放免税债券筹集建房资金。中央政府对地方政府债券提供担保，对债券发行进行审批和监管。廉租住房建设债券可以向社保基金和住房公积金管理中心定向发行，债券发行收入实行专款专用，只能用于廉租住房建设、维护等支出。债券到期，由中央财政和地方财政按一定比例偿还，中央财政偿还部分包含下拨的专项资金。

3.扩宽民间资本参与住房保障的渠道

《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确规定，支持和引导民间资本投资建设公共租赁住房。国务院七部门联合印发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》也提出，在加大政府对公共租赁住房投入的同时，切实采取土地、财税、金融等支持政策，充分调动各类企业和其他机构投资和经营公共租赁住房的积极性。政府要充分发挥企业和个人在解决住房问题上的优势，坚持市场供应为主，加大新生代农民工保障性住房供给，建立覆盖不同收入人群的城镇住房多元化供给体系。目前，一些地区出台了地方性法规鼓励民间资本参与新生代农民工保障性住房建设。例如，四川省《加强农民工住房保障工作指导意见》中指出，除政府直接投资建设公共租赁住房外，认真落实普通商品住房按比例配建公共租赁住房的规定，鼓励、引导企业和社会资本参与公共租赁住房建设。

4.充分利用PPP模式促进农民工住房市场发展

我国住房保障领域存在着政府与私营机构的合作关系，部分地方已经开展公共租赁住房建设运营管理实施政府购买服务、政府与社会资本合作(PPP)试点。合作运营型项目开发是由政府和私营企业联合组建，政府划拨建设用地、提供税费减免,并委托房地产企业建设和出售公租房，或者政府通过放宽建筑容积率的规划控制，以换取房地产企业在其开发的商品房小区内为新生代农民工配建保障性住房。在PPP模式下，政府充当项目合伙人的角色，对于项目的融资、建设、运营有更多话语权而不是简单的事前特许协议框架的拟定，政府还能够和私人协议共同出资运营形成的资产，和私人共享投资回报和共担风险，通过最终消费者对服务的购买以回收项目投资和实现合理利润。[14]P43国家鼓励民间资本投资公共租赁住房，既可以有效缓解政府的资金压力，也能借助企业投资经营、项目管理、住房建设等方面的专业力量，促进提高公共租赁住房的投资建设和运营效率。

注释：

①例如，四川《关于切实解决城镇外来务工人员住房保障问题的通知》、河北《关于切实解决城镇外来务工人员住房保障问题的通知》、杭州市《关于为农民工建立住房公积金制度的通知》等。

②例如英国《混合社区的规划》提出，需要更多的来自地方规划当局通过地方住房评估、住房需求分析，已经更多的关注能保障产生混合社区多样住房类型。

③美国俄勒冈州法律还规定“地方政府通过的任何审批标准、特别条件以及审批程序应当明确、客观，前述标准、条件及程序不得单独地或者共同地通过不合理的费用或者延误产生阻碍住房需求的效果”。参见[美]曼德克著，郧文聚，段文技等译.美国土地利用管理：案例与法规(第5版)[M]. 中国农业大学出版社，2014:65。

④《山东省农民工公共服务3年行动计划》提出将改善农民工居住条件，用人单位吸纳农民工就业要尽量提供宿舍，有条件的可建设“夫妻房”。

⑤例如贵州省政府出台的《关于进一步做好为农民工服务工作的实施意见》的规定，允许农民工数量较多的企业在符合规划和规定标准的用地规模范围内，利用企业办公及生活服务设施用地建设农民工集体宿舍，督促和指导建设施工企业改善农民工住宿条件。

⑥《山东省农民工公共服务3年行动计划》提出，加大政府公共租赁住房建设力度，尽可能将项目选址在农民工聚集、住房供需矛盾突出的区块。对已在城镇落户农民工给予和城镇居民同等住房保障，对尚未落户城镇但在城镇稳定就业、符合条件的农民工提供公共租赁住房，逐步实现住房保障制度城镇常住人口全覆盖。适当放宽对农民工申请公共租赁住房准入标准，鼓励有条件的城镇取消收入标准限制。

⑦《四川省城镇保障性安居工程财政资金绩效评价实施细则(试行)》方案提出，城镇保障性安居工程财政资金是指各级财政部门用于城镇低收入住房保障家庭租赁补贴，公共租赁住房和城市棚户区改造以及相关配套基础设施的资金，其中包括中央和省财政专项补贴资金，市县财政部门从一般公共预算(含地方政府证券收入)，政府性基金预算，国有资本经营预算中安排用于城镇保障性安居工程建设的资金。

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(责任编辑：黄春燕)

Dilemma and Outlet for the Housing Security Problem of the

New Generation Migrant Workers in the Process of Integrating into the City

ZhaoNing

(Law school of Henan Normal University, Henan, Xinxiang, 453007)

【Abstract】In recent years, the housing security problem of the new generation migrant workers after they entering the city becomes the main obstacles in the process of integrating into the city.To solve the housing security problem ,the legal framework of new generation migrant workers’ housing security should be established,which leads it to the orbit of law，furthermore the complementary way of market and the government should be utilized.In the process of providing affordable housing for the new generation of migrant workers,the government should establish the people-oriented legal idea and follow the principle of equality in priority, and giving consideration to efficiency ,bring the new generation of migrant workers into the urban planning system,increase of housing purchasing power and broaden the affordable housing financing source.

【Key words】New generation of migrant workers; Integrate into the city; Housing security; Economic law

作者简介：赵 宁(1980-)，女，辽宁沈阳人，法学博士，河南师范大学法学院副教授，研究方向为经济法。

*基金项目：国家基金项目《新生代农民工城市融入中法律制度创新研究》(12BFX092)；国家基金项目《我国农村宅基地退出与补偿的法律机制研究》(15BFX108)；河南师范大学博士科研启动费课题资助项目《土地利用规划权力正当性制度研究》(QD4101)的阶段性成果。

【中图分类号】DF529

【文献标识码】A

【文章编号】1002—6274(2016)01—137—08