中国宪法委员会制度初论*



中国宪法委员会制度初论*

江国华彭超

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

【内容摘要】依宪治国和依宪执政背景下，加强宪法实施、维护法制统一、建设中国特色社会主义法治体系内在地需要有专门的宪法监督机关。设立宪法委员会，将其作为全国人大的常设机关，专门负责监督宪法实施，能够有效破解全国人大及其常委会“自我监督”的尴尬悖论和“无暇监督”的现实问题。宪法委员会的核心职能是违宪审查和解释宪法。建立宪法委员会制度应当处理好宪法委员会与党的领导、全国人大、改革开放三者的关系，确立党内法规不审查、基本法律不审查、特别授权立法不审查的原则。

【关 键 词】宪法委员会全国人大常设机关宪法监督宪法实施宪法解释

我国现行的宪法监督制度是由1982年《宪法》规定的，大致沿袭了1954年和1978年《宪法》的规定。①早在1982年《宪法》制定过程中，宪法监督制度就曾作为宪法设计的重要内容，进入修宪者的讨论范围：一种倾向性的意见是要求设立类似宪法委员会的专门机构来监督宪法实施，当时主持宪法制定的彭真慎重考虑过这一设想，但最终没能在宪法中确定。[1]1982年《宪法》施行以来，宪法监督制度一直是备受关注且让人倍感纠结的热点问题。理论界和实务界一直在努力构设符合中国实际情况能够真正有效发挥作用的宪法监督制度方案。党的十八大以来，如何进一步完善宪法监督制度，更是受到了前所未有的高度关注。2014年，党的十八届四中全会确立了“全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，并明确提出，要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”。[2]因此，理性分析完善我国宪法监督制度的问题，构设符合我国政治实际能够有效发挥作用的宪法监督制度方案是一项紧要的时代课题。

一、设立宪法委员会的必要性

国内外的历史和实践已经说明，宪法实施的加强需要全面有效的宪法保障制度，其中尤以宪法监督制度为紧要。但宪法监督制度不健全在我国积弊已久，基础薄弱，不利因素较多。[3]因此，革弊立新，设立专门的宪法监督机关，夯实我国宪法监督制度的基础具有必要性和紧迫性。

(一)加强宪法实施的内在需要

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》突出强调“坚持依法治国首先是坚持依宪治国，坚持依法执政首先是坚持依宪执政”。依宪治国、依宪执政作为治国执政的方略被正式提出来。依宪治国和依宪执政内在的要求加强宪法实施，在执政治国的全过程都必须以宪法作为根据依据。然而，由于宪法条文的原则性和概括性，宪法规范的涵义并不都是不言自明的，在实施宪法对具体宪法性问题进行判断时，必须对宪法进行解释。现行《宪法》将解释宪法的权力配置给了全国人大常委会，由于全国人大常委会的职责任务繁重，《宪法》施行30多年来，全国人大常委会解释宪法的实践活动仅十余次，[4]难以通过解释宪法的方式进行宪法监督促进宪法实施。宪法解释与宪法监督是密切相关的，“没有宪法监督机关的专门化与程序化，宪法解释的功能无法得到有效发挥。”[5]因此，加强宪法实施，需要设立宪法委员会作为监督宪法实施的专门机关。

(二)完善宪法监督制度的内在需要

国家法制统一是法治国家的内在要求，《宪法》和《立法法》确立了我国法律体系的位阶秩序：宪法具有最高法律效力，下位阶法律必须符合宪法和上位阶法律规定。为确保国家法制统一，我国目前以现行《宪法》为核心，以《立法法》、《监督法》等为具体落实，辅之以《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》等程序规范，形成了国家最高权力机关审查制的宪法监督模式。[6]P113

这一监督模式面临如下诘难：其一，“自我监督”的尴尬悖论。现行监督模式下，全国人大常委会自己审查自己制定和批准的法律法规；然而，全国人大常委会同时拥有“解释宪法”的权力，监督宪法实施必然伴随解释宪法，而宪法解释一般认为具有同宪法等同的效力，全国人大常委会完全可能利用释宪权力将自己违宪行为合宪化。其二，“无暇监督”的现实问题。尽管《立法法》规定全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，但是，由于全国人大每年召开一次会议，每次会议7天左右，需要审议决定诸多国家重大事项，很难真正落实对全国人大常委会制定法律的监督。而且，事实上近十多年来全国人大常委会僭越全国人大的立法权限并不鲜见。[7]同样，全国人大常委会亦是以会议的方式进行工作，一般每两个月召开一次会议，每次会期7至10天左右，其承担的立法和审议任务繁重，难以担负起经常性监督宪法实施的职责。因此，完善宪法监督制度，确保国家法制统一，需要设立宪法委员会作为专门宪法监督机关。

(三)中国特色社会主义法治体系建设的需要

在全面推进依法治国的历史新阶段，建设中国特色社会主义法治体系，就是要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系。完备的法律规范体系最基本的要求是所有法律法规都必须符合宪法、下位法符合上位法；法治实施体系当中最重要的是宪法实施机制；法治监督最为核心的是对宪法实施的监督。因而，法治保障中最为紧要的即是要完善宪法实施监督制度。

建设中国特色社会主义法治体系，需要着力解决如下几大问题：其一，法律部门化、地方化问题。我国法律规范体系中有些法律法规作为部门利益或地方利益博弈的结果，带有严重的部门化、地方化倾向，致使实践中争权诿责现象较为突出；[8]其二，法律规范互相冲突问题。对同一事务的规定不一致、互相冲突，使执法者和司法者无所适从；其三，下位法与上位法相抵触问题。违反上位法限缩公民权利、减免行政主体责任的情况依然存在。设立宪法委员会，专门负责违宪审查，能够有效解决上述问题。宪法委员会制度是形成完备法律规范体系、高效法治实施体系、严密法治监督体系的有力保障制度，是法治保障体系中重要的组成部分。

二、宪法委员会的性质和地位

宪法委员会一般被认为是一种政治性机构，组织形式上比较灵活、富有弹性，更易于与我国的政治体制相融合，也符合我国的传统较易为人们所接受，是适合我国的国情和现实的一种最佳模式。[9]

(一)宪法委员会是专门的宪法监督机关

宪法委员会作为专门的宪法监督机关，专门负责监督宪法实施。宪法监督制度的专门化、高效化与规范化是世界各国的发展趋势。[10]监督宪法实施，是适用宪法的专门活动，要求监督宪法实施的主体符合适用宪法的需要，具备适用宪法的资格和能力。具体而言，有两个方面的要求：其一，宪法监督机关作为宪法的“守护者”，应当具有较高的权威，这是由宪法具有最高权威和最高法律效力决定的；其二，监督宪法实施是对违宪的法律和行为进行审查，需要对宪法争议作出裁断，这就要求宪法监督机关必须具有专门性，其组成人员也必须具有较高的专业素质，能够对法律法规和其他规范性文件是否合宪法作出判断。

因此，宪法委员会应被设定为全国人大专门负责监督宪法实施的机关，履行全国人大监督宪法实施的职权；而不宜被设定为全国人大之下的专门委员会或者全国人大常委会之下的专门工作机构。尽管设置专门委员会性质的宪法委员会较现行宪法监督制度而言是一小步完善，符合人民代表大会制度的现行体制，不需要修改宪法，在操作上比较简单可行。但是，这一改革方案没有涉及现行宪法监督在体制上的改革，不能从根本上克服我国宪法监督(违宪审查)的软弱无力状况，难以保证其有效性。

(二)宪法委员会的地位与全国人大常委会平行

宪法委员会设在全国人大之下作为全国人大的常设机关，与全国人大常委会地位平行。在学理上，全国人民代表大会的常设机关可以是两个或者两个以上的机关，在保留现有的常设机关即全国人民代表大会常务委员会的同时，另设一个宪法委员会作为全国人民代表大会的常设机关，不存在法理障碍。

宪法委员会作为全国人大的常设机关，负责监督宪法实施，有权对全国人大常委会制定和批准的法律法规进行审查，可以有效避免全国人大常委会“自我监督”的逻辑悖论。全国人大常委会作为全国人大的常设机关，其制定的非基本法律及其所作的法律解释、法律修改，以及其批准的自治条例和单行条例、国务院的行政法规、省自治区直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，在数量上要远多于全国人大制定的基本法律，在细密程度上也远甚于全国人大制定的基本法律，在违宪的可能性上也远高于全国人大制定的基本法律。因此，全国人大常委会制定或批准的法律法规不能被排除在审查范围之外。这就内在的要求宪法委员会的法律地位至少不能低于全国人大常委会，否则，宪法监督的权威性和有效性难以保障。在人民代表大会制度的体制下，宪法委员会不宜比全国人大常委会地位更高，因此，将宪法委员会设定为全国人大的常设机关是适宜的。

(三)宪法委员会制度是人民代表大会制度的有机组成部分

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，其最为根本的特点就是全国人大掌握最高国家权力，居于其他国家机关之上，处于国家机关体系的核心。这就要求权力必须一统于全国人大，不允许有凌驾全国人大之上的权力存在。宪法委员会制度是人民代表大会制度的有机组成部分，是对全国人民代表大会监督宪法实施制度的完善，并不是对人民代表大会制度的悖逆和脱离。具体而言：其一，宪法委员会从属于全国人大，其监督宪法实施的权力来自全国人大的授予，它必须向全国人大负责并报告工作，接受全国人大的监督。其二，宪法委员会与全国人大常委会并列，都是全国人大的常设机关，它们是分工协作关系，即全国人大常委会主要负责立法和审议，而宪法委员会专司监督宪法实施职权。其三，宪法委员会有权审查全国人大常委会制定或批准的法律法规，这在实质上是对立法权力的制约，但也正体现了“宪法至上”的理念，适应了维护宪法秩序、保障基本人权的客观要求。其四，全国人大保留和掌握监督宪法实施的最高权力，当宪法委员会与全国人大常委会在法律法规合宪性问题上发生分歧时，全国人大常委会可以全体委员三分之二多数通过决议，将争议提交全国人大审议，由全国人大做最终决定。因此，宪法委员会制度是对人民代表大会制度这一根本政治制度的完善，不会动摇全国人大作为最高国家权力机关的地位。

三、宪法委员会制度的基本构造

为保障和规范宪法委员会履行监督宪法实施职权，进一步加强宪法实施保障，在条件成熟的情况下，可以考虑研究和制定《宪法委员会组织法》，对宪法委员会的人员组成、组织机构、职责权限、工作程序等进行规定。

(一)宪法委员会的组成

1、宪法委员会的组织机构

根据我国的实际情况，宪法委员会可以考虑内设一个秘书处和若干办公室，外设若干跨行政区划的巡回审查办公室。(1)秘书处，秘书处协助宪法委员会进行工作，设秘书长一名，秘书长领导秘书处的工作，其职能主要是：其一，为宪法委员会的合法性审查工作提供服务，如准备法律文件、文献资料、会议筹备工作等；其二，负责宪法委员会与党的机关和其他国家机关的沟通联系；其三，负责宪法委员会与社会公众的沟通，秘书长作为宪法委员会的新闻发言人接受媒体采访；其四，协助宪法委员会主任就宪法监督而进行的外事工作，与其他国家的宪法监督机构进行交流；其五，负责宪法委员会内部行政事务管理和财务开支管理工作。(2)若干办公室，负责宪法委员会的专项事物。具体而言：其一，宪法解释办公室，专门负责宪法解释工作；其二，法律法规审查办公室，专门负责全国人大常委会的立法和国务院行政法规的审查工作；其三，地方法规审查办公室，专门负责省自治区直辖市人大及其常委会制定的地方性法规以及有其所批准的自治条例和单行条例的审查工作。(3)巡回审查办公室，根据需要跨行政区划设立若干巡回办公室，作为宪法委员会下属的外设机构，主要负责对部委规章、地方规章以及设区的市权力机关制定的地方性法规审查。巡回委员会的审查效力等同于宪法委员会的审查。

2、宪法委员会主任、副主任

宪法委员会主任由卸任国家元首担任，副主任二名。基于我国实际，宪法委员会设定为全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间，代行全国人大的部分职权。因此，宪法委员会主任应当专职，并不得兼任全国人大常委会委员和其他职务。宪法委员会设副主任二名，协助宪法委员会主任工作。宪法委员会副主任专职化，不得担任任何其他公共职务。

3、宪法委员会组成人员

宪法委员会初步设定为11名组成人员。可考虑由全国人大会议主席团提名，经全国人民代表大会选举产生。人员组成结构中，担任过政府工作的领导人员、法官检察官和法学政治学等专业的专家学者各占三分之一，确保宪法委员会兼具政治智慧、实践经验和学术理性。宪法委员会成员，除能够兼任大学教职外，不得兼任国家立法、行政、司法机关的任何职务，以确保其政治中立性和独立性。

(二)宪法委员会的权限

宪法委员会是专门的宪法实施保障机关，是全国人大的常设机关。其权源由两大部分组成：一是在全国人民代表大会闭会期间，宪法委员会行使全国人民代表大会的部分职权，包括宪法第62条第(一)(二)项所规定的“修改宪法”、“监督宪法实施”之职权，第(十一)项和《立法法》第97条第(一)项所规定的“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会制定的不适当的法律”。二是将部分全国人大常委会的职权划归宪法委员会行使，包括宪法第67条第(一)项规定的“解释宪法，监督宪法的实施”，第(七)(八)项和《立法法》第97条第(二)项规定的“撤销同宪法和法律相抵触的行政法规”、“撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规”、“撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和《立法法》第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例”等职权。

1、提议修改宪法。宪法委员会作为监督宪法实施的专门机关，享有提议修改宪法的职权。宪法委员会可作为宪法修改的专门工作机构，负责接收修改宪法的建议、起草宪法修改草案、组织审议宪法修改草案，有权向全国人大提议修改宪法，并向全国人大报告宪法修改草案，由全国人大对宪法修改案进行表决。2、解释宪法。宪法委员会作为全国人大的常设机关，享有解释宪法、监督宪法实施的职权。将全国人民代表大会常务委员会解释宪法的职权划归宪法委员会行使，是宪法解释专门化、常态化的必然要求。由宪法委员会这一专门监督宪法实施的机关解释宪法，符合宪法实施的需要，其对宪法作出的解释也更切合宪法规范和宪法精神。3、法律法规的合法性审查。宪法委员会作为我国的违宪审查机关，享有对法律法规的合法性审查职权。其审查的范围具体包括：(1)全国人大常委会制定的非基本法律和作出的法律解释；(2)全国人大常委会批准的自治区的自治条例和单行条例；(3)国务院制定的行政法规；(4)省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；(5)省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的自治州、自治县的自治条例和单行条例。根据《宪法》第89条《立法法》第97条的规定，宪法委员会授权国务院审查国务院各部委制定的规章和省自治区直辖市人民政府制定的规章。对以下地方性法规和规章，则依据《立法法》的规定进行审查：(1)省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市制定的地方性法规和规章；(2)设区的市、自治州制定的地方性法规和规章。

(三)宪法委员会的工作程序

1、提议修改宪法的程序。现行《宪法》施行以来的政治实践过程中，我国形成的宪法修改惯例是，中共中央行使修宪建议权，由全国人大常委会向全国人大提议修改宪法，从而启动宪法修改程序。设立宪法委员会后，中共中央和其他组织、个人可以向宪法委员会提出修改宪法的建议；对于中共中央提出的修宪建议，宪法委员会应根据建议负责主持起草宪法修正案草案；对于其他主体的修宪建议，由宪法委员会审查处理。宪法修改草案起草后，宪法委员会负责组织审议宪法修改草案；草案内容经审议修改，认为可以提请全国人大审议表决后，由宪法委员会向全国人大提议修改宪法，并在全国人大会议上就宪法修正案内容作出说明报告。

2、解释宪法的程序。宪法委员会解释宪法的程序主要包括宪法解释请求的提出、宪法解释请求的处理、宪法解释案的作出等环节：(1)宪法解释事由。主要有三种情况：其一，宪法的规定需要进一步明确含义的；其二，宪法实施过程中出现新的情况，需要明确适用宪法依据的；其三，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触，需要解释宪法的。[11](2)宪法解释请求的提出。宪法解释请求主体为两大类：其一，提出解释要求的主体，包括全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会；其二，提出解释建议的主体，包括前述以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民。提请解释宪法的要求和建议，应以书面方式提出，并说明理由。(3)宪法解释请求的处理。宪法委员会秘书处负责接收宪法解释请求文书，对请求人是否具备请求主体资格、请求文书内容是否符合要求进行初步形式审查。若符合形式要求，秘书处则请求文书转送宪法委员会宪法解释专门工作机构，由其决定是否受理；不予受理的，应书面告知请求人并说明理由。对于有权提出“要求”解释宪法的主体的请求，宪法委员会应当受理并作出解释；对于可以提出“建议”解释宪法的主体的请求，宪法委员会宪法解释专门工作机构经审查研究认为有必要解释的，才予以受理。(4)宪法解释案的作出。宪法委员会宪法解释专门工作机构负责对待解释的宪法条文依据宪法学理论进行论证，并联系相关的宪法问题，从待解释条文的制定目的、涵义、功能等方面提出忠于宪法精神和原则的书面意见(宪法解释案)，提交宪法委员会。宪法委员会经审议修改，由宪法委员会全体委员的三分之二以上多数通过，则可正式公布宪法解释案。宪法解释的效力应在宪法的效力之下，等同于基本法律的效力，高于普通法律的效力。

3、法律法规的合法性审查的程序。采用准司法程序，主要包括审查申请的提出、审查申请的处理、主审委员初步审查、宪法委员会审议表决、审查裁决作出等环节：(1)审查申请的提出。审查申请主体为两大类：其一，提出审查要求的主体，包括全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会；其二，提出审查建议的主体，包括前述以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民。公民个人提出审查请求必须采用“附带性审查”方式，即作为具体案件的当事人针对案件所涉及法律的有关条款的合宪性提出申请。此时，法院应中止案件审理，层报最高人民法院；若最高人民法院认为确有必要，则提交宪法委员会进行审理。(2)审查申请的处理。宪法委员会秘书处负责接收合法性审查申请文书，对申请人是否具备主体资格、请求文书内容是否符合要求进行初步形式审查。对于有权提出“要求”审查法律法规合法性的主体的申请，宪法委员会应当受理并进行审查；对于可以提出“建议”审查法律法规合法性的主体的申请，宪法委员会法律法规合法性审查专门工作机构经审查研究认为有必要进行审查的，才予以受理。(3)主审委员初步审查。宪法委员会受理审查申请后，由宪法委员会主任从委员中确定1人担任该项合法性审查事项的主审委员。主审委员在宪法委员会秘书长的协助下开展工作，在经过必要的调查研究之后，向宪法委员会提交一份初步审查报告，在初步审查报告的基础上，主审委员需要向委员会提交一份裁决草案。(4)宪法委员会审议表决。宪法委员会主任或常务副主任召集并主持委员会会议。首先由主审委员对初步审查报告及裁决草案进行说明；然后，各位委员依次发言交换意见，以对裁决内容达成一致意见。全部委员发言之后，主审委员可以请求暂时休会，会同委员会秘书长和一位对裁决草案持反对意见的委员商讨修改裁决草案的内容。最后，由全体委员以举手方式对裁决草案逐条表决，逐条表决后还需要对整个裁决草案进行表决。(5)审查裁决作出。宪法委员会的裁决由主任签署，以全体委员的名义署名，其裁决结论具有终局性。宪法委员会的裁决结论有两种情况：其一，合宪性裁决，即宪法委员会对法律法规经过审查，认为其符合宪法(法律法规与宪法具有一致性)或者不违背宪法(法律法规与宪法具有相容性)，则会作出合宪裁决。其二，法律法规违宪的裁决，具体包括两种情况：一是法律法规全部违宪；二是法律法规部分违宪，即法律法规的部分条款违宪。

四、建立宪法委员会制度应当处理好三对关系

宪法监督制度是国家政治体制的一部分，任何一个国家的宪法监督制度设计都根植于本国的土壤，取决于其历史和现实的政治实际。而且，从比较宪法角度来看，并不存在单一通用的宪法监督制度模式。②建立宪法委员会制度应当处理好以下三对关系：

(一)宪法委员会与党的领导

多年来我们关于宪法监督的种种设想，未能取得成功，根本的原因就是对党的领导缺乏充分的考虑，甚至将党的领导与宪法监督人为的割裂开来了。正确处理宪法委员会与党的领导的关系，必须坚持党的领导与党受宪法监督，确立党内法规不审查原则。具体而言：1、宪法委员会必须坚持党的领导。坚持党的领导既是一项政治原则，也是一项宪法原则。《宪法》序言确立了党的领导的宪法原则，宪法委员会制度必须坚持党的领导。我们不能片面理解《宪法》序言最后一段和第5条的规定③离开党的领导单方面强调对党的监督，而必须认识到宪法监督是在党的领导下进行的。实践中，全国人大及其常委会开展工作，也都是在党中央的领导下进行的。党的十八届四中全会也明确提出，“党的领导是社会主义法治最根本的保证”，“要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”。[2]宪法委员会制度贯彻和实现党的领导，可以仿行全国人大常委会党组向中央政治局常委会汇报工作的方式，④即在宪法委员会成立党组，就宪法监督工作直接向中央政治局常委会汇报。2、党必须接受宪法监督。坚持党的领导与党也必须接受宪法监督并不是对立的，《宪法》和《中国共产党章程》都明确要求，党必须在宪法和法律的范围内活动。四中全会认为“党的领导和社会主义法治是一致的”，[2]因而，党的领导与党接受宪法监督也具有一致性。因为宪法监督制度是社会主义法治的一部分。在理论上论述二者的这种“一致性”并非难题，重要的是如何在制度设计中如何具体体现二者的“一致性”。我们认为，通过建立宪法委员会党组向党中央政治局常委会汇报工作的常态化的制度安排，可以妥善纾解这一问题。在执政党内部，党的各级组织都要坚持党中央的集中统一领导，中央政治局常委会在听取宪法委员会党组工作汇报后，能够通过党内的方式和途径纠正执政党内部的违宪行为；对各民主党派而言，他们也必须坚持党的领导，中央政治局常委会也能够以恰当的方式纠正其违宪行为。如此，宪法监督制度的法律性和政治性得以兼顾，宪法监督的实效也在能够在这一过程中得以实现。3、党内法规不审查。宪法委员会作为国家宪法监督机关，不宜直接审查党内法规，党内法规的审查应由党的机关依据《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》负责审查，宪法委员会可以提供咨询意见。确立党内法规不审查原则主要有以下原因：其一，党内法规的效力来自党员对自己权利的自愿让渡，这种让渡是通过入党誓词以明示的方式表明的；同时，党内法规制定过程的民主性为党内法规的效力提供了正当性基础。其二，党内法规的规范对象是党组织的工作、活动和党员行为，其指向的是党组织和党员。[12]其三，党内法规的制定原则和备案审查要求都明确规定“党必须在宪法和法律范围内活动”⑤。“国家法律无法涉及党内事务，一个政党只要遵守宪法和法律，内部如何管理只能靠党内规范。党内法规的主要功能就是管好党自己。在中国，能够约束中国共产党的只能是中国共产党自己。”[13]

(二)宪法委员会与全国人大

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是最高国家权力机关，享有最高、最全的权力。准确定位宪法委员会与全国人大的关系，必须明确宪法委员会从属于全国人大，确立基本法律不审查原则。

1、宪法委员会从属于全国人大。宪法委员会作为全国人大的常设机关，从属于全国人大，其法律地位处于全国人大之下。这是由人民代表大会制度这一根本政治制度决定的，宪法委员会制度必须坚持人民代表大会制度。具体而言：其一，宪法委员会的组成人员由全国人大决定，全国人大有权罢免宪法委员会组成人员；其二，宪法委员会的职权由全国人大授予；其三，宪法委员会对全国人大负责并报告工作，受全国人大监督；其四，全国人大可以改变或撤销宪法委员会不适当的决定；其五，宪法委员会必须遵从和执行全国人大作出的决定。

2、基本法律不审查。基本法律不审查原则，将全国人大制定的基本法律排除在宪法委员会审查的范围之外。确立这一原则的理由有四：其一，这是由宪法委员会的法律地位决定的，宪法委员会处于全国人大之下，因而其无权审查全国人大制定的基本法律；其二，即便全国人大授权宪法委员会审查其制定的基本法律，由于宪法委员会被设定为全国人大的常设机关，这种审查难以规避“自我审查”之逻辑悖论；其三，全国人大制定基本法律的过程，即提出法律草案-法律案的审议-法律案的表决-法律案的公布，具有广泛的民主性，基本法律的内容较下位法而言具有较高原则性、概括性，因此基本法律不符合宪法的可能性不高；其四，全国人大可以要求宪法委员会在法律案审议过程中报告审议意见，在制定审议过程中确保基本法律符合宪法精神和规范。

(三)宪法委员会与改革开放

30多年的改革开放，国家取得了巨大的成就，给人民带来了福祉。但是，在许多人看来，30多年来的改革开放及市场经济建设，在一定程度上均是在“违宪”状态下进行的，一旦确立动真格的“违宪审查”制度，则反而会“捆绑了改革的手脚”。[14]宪法监督会掣肘改革，这或许是为政者的一个担忧。妥善处理宪法委员会与改革开放的关系，必须坚持重大改革于法有据和立法引领改革，确立特别授权立法不审查原则。

1、重大改革必须于法有据。在法制还不健全的年代，“摸着石头过河”式的改革，如果说有其实践正当性的话，那么，在社会主义法律体系已经形成⑥的今天，国家和社会生活的各个方面，在总体上已经实现有法可依。重大改革必须于法有据。党的十八届四中全会明确指出，要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。这就要求必须改变过去“先改革后立法”的模式，即立法滞后于改革实践，被动回应改革实践需要；⑦确立“先立法后改革”的模式，以立法引领改革，强调改革必须有法可依，于法有据。这即意味着：改革不能突破法律的红线和禁区，必须在法治的轨道上进行改革；同时，立法必须先行，在改革决策伊始，就要考虑改革可能涉及的法律制定及调整问题，做到立改废释并举。法律的立改废释，都需要通过合宪性审查，才能确保立法所引领的改革是在法治的轨道上，符合宪法精神和规范。

2、特别授权立法不审查。改革的实质就是创新，而法律则具有一定的滞后性。改革必须于法有据，要求改革要在现行法律提供的制度空间内大胆探索积极创新，但是，现行的法律法规难免存在不适应改革发展新要求的情况。我们不能以具有滞后性的法律延缓或阻碍改革，在立法条件尚未成熟的情形下，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，就改革的特定事项作出授权决定，由被授权主体根据全国人大或其常委会的特别授权决定进行立法，先行先试。我国经济特区立法就是特别授权立法实践。2015年新修改的《立法法》对授权立法也有明确的规定。⑧除了经济特区之外，自贸区建设和城市群协同发展也会有特别授权立法。

为确保改革于法有据、促进改革全面深化，宪法委员会必须确立特别授权立法不审查原则，即对根据特别授权决定所制定的法律和全国人大的授权决定本身不予审查，但是对全国人大常委会的授权决定本身则需要审查。具体理由有三：其一，特别授权立法获得了最高权力机关的授权，宪法委员会应遵从最高权力机关的授权决定；其二，特别授权立法是为确保改革于法有据，由被授权主体因应改革发展的新要求，针对改革发展中的新情况新问题先行立法，为改革确立规矩。现有法律要么滞后于改革实践发展，要么对改革中新情况新问题没有规定，宪法委员会若对特别授权立法进行审查，将面临审查依据滞后的诟病和审查依据空白的尴尬。因而，宪法委员会不宜审查特别授权立法；其三，宪法法律本身也会发展和变迁，我国宪法法律发展的模式可概括为“回应型发展模式”，即宪法法律的修改与发展是为因应改革发展的实践需要，先有改革实践后有宪法修改，宪法经济制度条款的变迁即是明证。从这一意义而言，特别授权立法是宪法法律发展的试验(试点)，宪法委员会不宜进行审查。

结 语

宪法监督制度本身构成政治体制改革的重要内容，[15]P570-571惟有兼顾政治性和法律性，宪法监督才能发挥实效。宪法委员会制度是符合我国需要的宪法监督制度。设立宪法委员会，将其作为全国人大的常设机关，并列于全国人大常委会，专门负责违宪审查和解释宪法。这一宪法监督的中国模式，是落实依宪执政和依宪治国方略的理性务实的制度设计方案。

注释：

①1975年《宪法》因是文革期间制定的宪法，废止了宪法监督的规定。

②全世界具有典型性的宪法监督制度模式主要有美国式普通法院审查制模式、德国式宪法法院模式和法国式宪法委员会模式三种。在179个国家和地区中，有81个国家采用美国模式、58个国家采用德国模式、12个国家采用法国模式；另外，采用新英联邦式的1个，以其他方式实行宪法监督(违宪审查)的国家和地区有22个，没有宪法监督制度的有5个。See Gagik Harutyunyan, Arne Macic, The Constitutional Review and its Development in the Modern World: a comparative constitutional analysis. Ljubljana; Yerevan: Hayagitak, 1999. 444 str., graf. Prikazi.需要说明的是，根据统计目前全球有224个国家和地区(193个国家和31个地区)。

③宪法序言最后一段规定：各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法第5条规定，各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

④中央政治局常委会会议认为，坚持党的领导，首先是要坚持党中央的集中统一领导，这是一条根本的政治规矩；中央政治局常委会听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组汇报工作，是保证党中央集中统一领导的制度性安排。参见《中共中央政治局常务委员会召开会议听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报》。

⑤《中国共产党党内法规制定条例》第七条第(三)项；《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第七条第(二)项。

⑥2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国在第十一届全国人民代表大会第四次会议作全国人大常委会工作报告时，宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。

⑦比如，先有“小岗村人”的包产到户，才有后来的“家庭承包经营”的修宪条文；先有安徽私营企业“傻子瓜子”，才有“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”的修宪条文。参见聂希斌：《“重大改革于法有据”寓意“先立后破”》，载《检察日报》2015年3月11日。

⑧《立法法》第九条至第十三条、第七十四条、第九十条、第九十五条、第九十七条、第九十八条。

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[15]刘政. 人民代表大会工作全书[M]. 北京: 中国民主法制出版社, 1999.

(责任编辑：孙培福)

On China’s Constitution Committee System

JiangGuo-huaPengChao

(Law School of Wuhan University，Wuhan Hubei 430072)

【Abstract】With the background of rule and administration by Constitution, it inherently demands a specific constitutional supervision institution to enhance execution of constitution, maintain legal system’s unification and construct the system of governing by law with the characteristics of China’s socialism. Therefore, constitution committee’s establishment and being a standing institution under national people’s congress responsible for supervising constitution’s execution will effectively solve the following realistic problems: the embarrassing paradox of national people’s congress and its standing committees’ ‘self-supervision’ and its ‘no time to supervise’. Constitution committee’s core functions are to investigate behaviors against constitution and to give it explanations. To establish constitution committee should deal with its relations with Chinese Communist Party’s leadership, national people’s congress and China’s reform and opening, for doing this, it needs to confirm the following principles: no investigating intra-Party laws and regulations, no investigating basic laws and no investigating special authorized legislation.

【Key words】Constitution Committee; National People’s Congress’s Standing Committee; Constitution’s execution; Constitution’s explanation

作者简介：江国华(1972-)，男，湖南茶陵人，法学博士，国家司法文明协同创新中心首席科学家，武汉大学法学院教授、博士生导师，研究方向为宪法学、行政法学、司法法学；彭超(1986-)，男，湖南武冈人，武汉大学法学院博士研究生，研究方向为宪法学、行政法学。

*基金项目：国家“2011”计划“司法文明协同创新”研究、教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《推进人民代表大会制度理论和实践创新研究》(批准号：14JZD003)的阶段研究成果。

【中图分类号】DF21

【文献标识码】A

【文章编号】1002—6274(2016)01—021—08