未成年人检察视阈下公益诉讼诉前程序探究

●吴春妹　金英梅　李建林/文



未成年人检察视阈下公益诉讼诉前程序探究

●吴春妹*金英梅**李建林***/文

内容摘要：未成年人作为弱势群体中重要的组成部分，无论基于“儿童利益最大化”原则或“国家亲权”理念，其利益的保护实属“公益”的范畴，而检察机关作为社会公益的代表之一，可以通过公益诉讼的方式参与到未成年人保护工作中来。当前，检察机关参与未成年人公益诉讼主要为狭义的直接提起诉讼的方式，而最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》的出台，为我们积极尝试公益诉讼诉前程序进而深入探索未成年人公益诉讼提供了重要的依据和方向。

关键词：未成年人检察公益诉讼未成年人保护诉前程序

*北京市朝阳区人民检察院副检察长［100026］

**北京市朝阳区人民检察院未成年人案件检察处处长［100026］

***北京市朝阳区人民检察院未成年人案件检察处书记员［100026］

2015年，最高人民检察院在《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）中明确了试点包括民事公益诉讼和行政公益诉讼的案件范围。虽然方案未规定未成年人保护公益诉讼，但这绝不意味检察机关在未成年人公益诉讼问题上无所作为。

一、提起未成年人公益诉讼的必要性与可行性

（一）“公益诉讼”的定义

公益诉讼一词始于20世纪60年代，当时美国的众多社会制度面临挑战，出现了各种尝试改革的方案，设立了多种公益法律机构以及类似的倡导制度，为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及其他诸多社会公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。［1］因此，可以将公益诉讼定义为：公益诉讼系以维护公共利益为目标，而由与诉讼标的具有直接或者间接利害关系的当事人通过多样化的形式行使诉讼权利的一种诉讼制度。

目前，常说的公益诉讼主要包括民事公益诉讼（这里的民事公益诉讼是广义的，包括环境公益诉讼、劳动公益诉讼等等）以及行政公益诉讼。因此，本文讨论的未成年人检察公益诉讼主要围绕民事、行政两类进行。

（二）提起未成年人检察公益诉讼的必要性

未成年人检察公益诉讼，是指由检察机关提起关于未成年人保护的公益诉讼。随着时代的发展，公益诉讼中的“公益”含义越来越广，对于弱势群体的保护也属于“公益”的范畴。无论是基于“儿童利益最大化原则”抑或“国家亲权理论”，对未成年人的保护应当说是一个“公益”问题。同时，“生命权”、“受保护权”、“发展权”等作为联合国《儿童权利公约》的重要基本原则，也表明我们须将未成年人保护纳入整个社会共同保护范畴。然而，近年来诸多未成年人受侵害事件的频频曝光，反映出我国部分未成年人的生存与发展状态着实堪忧。因此，对于关涉未成年人利益事项而提起的公益诉讼也就具有了必要性。

（三）检察机关提起未成年人公益诉讼的可行性

第一，检察机关探索未成年人公益诉讼符合依法治国的发展要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定》中明确指出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。习总书记也在《决定》的说明中提到，这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手。

第二，检察机关的法律地位决定了应赋予其承担未成年人公益诉讼之职责。从宪法层面上，相对于西方国家把检察机关定位于“政府律师”而言，我国检察机关被赋予法律监督者的地位，其地位更高，作用更强，影响力更大。因此，在我国由检察机关提起未成年人公益诉讼不但有法可依，而且也与国际发展趋势相接轨。

第三，法律的具体规定为检察机关提起未成年人公益诉讼提供制度保障。根据我国《民事诉讼法》第14条，人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督，第15条、第55条也有类似的规定。这些条文分别规定了部分主体享有监督起诉、支持起诉和直接提起公益诉讼的权力。另外，根据我国《行政诉讼法》第11条，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。虽然新修订的《行政诉讼法》依旧没有呼应部分学者的要求规定行政公益诉讼，但是第11条还是为检察机关提起行政公益诉讼提供了制度空间。

二、我国未成年人公益诉讼的现状

（一）我国大陆地区已有“非典型”未成年人公益诉讼

目前在我国大陆地区，未成年人公益诉讼并未在立法上予以明确规定，但是在实践中却早已开展。

第一，未成年人教育权保护案。湖北省潜江市的一些中小学长期存在乱收费的现象，中小学生及其家长认为潜江市教育局及物价局的行政行为违法，并且使自己利益受到了损失。2005年5月，14名中小学生将潜江市教育局和物价局诉至潜江市人民法院。

第二，未成年人监护权案。2015年2月4日，江苏省徐州市铜山区人民法院审理了一起申请撤销父母监护权的案件。未成年受害人长年被其生父猥亵甚至强奸，而生母也对其不闻不问。在铜山区人民检察院书面建议下，由铜山区民政局作为原告申请撤销其父母的监护权。这个案例的特点突出体现在人民检察院采用检察建议的方式督促民政部门提起公益诉讼，进而通过申请撤销未成年人父母监护权的方式来参与未成年人公益保护。

（二）我国澳门地区允许检察机关广泛参与未成年人公益诉讼

相比大陆，我国澳门地区则是从立法上直接赋予了检察机关提起未成年人公益诉讼的职能。

澳门地区“民事诉讼法”第59条规定了维护大众利益之诉讼：“对于尤其旨在维护公共卫生、环境、生活质素、文化财产及公产，以及保障财货及劳务消费之诉讼或保全程序，任何享有公民权利及政治权利之居民，宗旨涉及有关利益之社团或财团，市政厅以及检察院，均有提起以及参与之正当性。”虽然本条并未将未成年人保护明确划定为“维护大众利益”之范围，但足以说明检察院在提起公益诉讼方面的正当性。此外，第45条“为无诉讼能力之人指定代理人或特别保佐人”第4款规定，如无诉讼能力之人应为原告，则检察院应要求为其指定代理人或特别保佐人，根据第5款规定，如代理人或特别保佐人之指定非由检察院声请，须听取检察院之意见。第46条“父母间在代理未成年人时意见不一”第3款规定，如仅父母一方提出声请，则法官在听取另一方及检察院之意见后，按未成年之利益作出裁判，得规定仅由父母其中一方代理，指定特别保佐人或规定由检察院代理。可见，在我国澳门地区，检察机关已广泛参与到涉及未成年人及无行为能力人保护的诉讼中。

（三）我国未成年人检察公益诉讼的案件类型及种类

按照法律的相关规定进行梳理，本文尝试将我国未成年人检察公益诉讼分为两大类：

第一，涉及未成年人人格权、身份权、继承权等传统民事权利类的公益诉讼。主要包括监护权及亲权案件、收养案件、继承权案件以及由亲权获得的财产管理权丧失的宣告请求权案件、确认婚生子女和非婚生子女案件等。

第二，涉及未成年人教育权等非传统民事权利类的公益诉讼。主要包括侵犯未成年人教育权案件、涉及未成年人的食品、产品侵权案件、劳动案件、环境案件、社会福利案件等。

三、两大法系国家的未成年人公益诉讼制度

（一）法国

在民事公益诉讼方面，按照法国新《民事诉讼法典》的规定，检察院可以作为主当事人或从当事人参与民事诉讼，在这个过程中，检察院代表的是公众和社会。所谓主当事人，是指检察院作为民事诉讼的原告方向法院起诉，适用于妨害公共秩序的案件。［2］例如《民事诉讼法典》第421条规定，“检察院得作为当事人参加诉讼，于法律规定情形，检察院代表社会。”第422条规定，“法律有特别规定的情形下，检察院依职权进行诉讼。”另外，根据第423条规定，“除法律有特别规定的情况外，在事实妨害公共秩序时，检察院为维护公共秩序进行诉讼。”诉讼法典分别对涉及未成年人利益的不同案件程序作出了不同规定，以保证其权利保护能够被落实。这类案件主要涉及亲子关系、收养、亲权和未成年人的监护等。［3］

在行政公益诉讼方面，法国典型的模式是提起“越权之诉”，只要起诉人的利益受到不法行政行为的侵害就可以以其为被告提起越权之诉，没有要求案件涉及的利益与私人相关。［4］其中可以提起越权之诉的主体包括保护公共利益的行政机关、检察机关、任何利益被行政机关的决定侵害的相对人（包括第三人）以及社会团体。

（二）英国

英国的公益诉讼制度被称为检举人诉讼，一般只有检察长有提起公益诉讼的权利。英国法律规定由检察总长代表社会公众提起涉及公共利益的诉讼，公民个体只有在该问题引起了司法长官的注意，而又被其拒绝行使职权的情况下可以请求法院督促检察官提起诉讼。英国又在某些方面赋予一些机构和公职人员提起公益诉讼的权利。［5］此外，在英国已有案例表明允许在未成年人领域提起公益诉讼，如丹宁勋爵审理的国会议员布莱克本先生诉苏和地区警察局案件。国会议员布莱克本先生认为苏和地区的许多商店都在销售色情读物，而警察局在处理案件中有拖延，出于对自己5个孩子的关心，他起诉警察局，要求他们立即采取行动。法官丹宁勋爵说：“布莱克本先生是伦敦公民，他的妻子是纳税人，他的儿子可能因看色情读物而受不良影响……每个有责任感的公民都有权利确保法律得到实施，这本身就是他为确保法律得到实施而要求法院颁发调卷令、训令时法的充分利益。”［6］

四、未成年人检察公益诉讼之诉前程序的提出及反思

由检察机关提起未成年人公益诉讼在世界主要国家的立法上都有较为明确的规定。借鉴其立法经验，结合我国实际情况，笔者认为检察机关介入未成年人保护，并以公益诉讼的形式保障未成年人的合法权益确实可行。但是，目前从《试点方案》来看，由检察机关提起未成年人公益诉讼无论从立法抑或实践上时机都尚未成熟。因此，可以考虑依托“诉前程序”等措施，将对未成年人公益保护的重点放到督促起诉、支持起诉、督促行政机关履行职责等“诉前程序”上来，为日后构建和确立未成年人公益诉讼制度提供重要参考。

（一）充分发挥监督职能，有效利用督促起诉制度

两高及民政部于2014年12月出台的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》第30条第2款规定：“对于监护侵害行为符合本意见第35条规定情形而相关单位和人员没有提起诉讼的，人民检察院应当书面建议当地民政部门或者未成年人救助保护机构向人民法院申请撤销监护人资格。”该规定正是检察机关以督促起诉的方式参与未成年人监护权案件的充分体现。目前，检察机关要实施督促起诉，应重点思考以下问题：

第一，积极探索未成年人利益受损案件来源。重点从检察机关的刑检、控申、民行三个部门入手，同时通过公安、民政等政府职能部门和大众媒体等途径不断拓宽案件线索搜集的广度和深度，确保保护未成年人合法权益无死角。

第二，以“儿童利益最大化”为导向，充分考虑检察机关督促起诉提出的时间。根据我国《民法通则》及相关司法解释，除变更、撤销监护权等案件无诉讼时效期间限制外，案件诉讼时效期间通常为两年。因此，检察机关督促起诉必须是相关案件诉讼时效尚未届满前提出才有意义。此外，对于发生在家庭成员之间的案件，相关职能机关及个人由于长期受“清官难断家务事”的传统观念影响而不轻易介入，如果检察机关在发现案件线索并查证属实后不及时提出督促起诉，就会导致未成年人的合法权益受到继续损害。因此，检察机关原则上针对上述情形可对相关主体督促起诉。

第三，着重处理被督促主体的处分权问题。一方面，在督促起诉中，检察机关本身并未直接参与诉讼过程，而是通过督促相关主体提起诉讼的方式间接对诉讼产生影响。检察机关在督促起诉过程中应当赋予督促主体一定的处分权，以便其根据案情变化适当处分诉讼权利，例如进行和解、调解等。另一方面，为了防止被督促主体滥用处分权而损害未成年人的合法权益，检察机关对于被督促主体滥用处分权应及时进行法律监督。

第四，大胆尝试督促起诉中的调查取证问题。检察机关在不违背民事诉讼原则的前提下可适当参与到督促起诉中，充分发挥对取证的指导补充作用，这主要包括三个方面的要求：指导性要求检察机关应当尊重被督促主体的举证权利，不过分参与调查取证的具体过程，而是从宏观上给予指导。平等性强调检察机关在督促起诉中应尽量减少在调查取证环节的公权力性质，而按照民事诉讼调查取证原则进行取证活动。补充性则要求检察机关原则上不直接进行调查取证，只有当被督促主体不行使或者怠于行使调查取证职责，从而导致案件有败诉风险时，检察机关才予以介入。

（二）不断拓宽案外视野，积极探索支持起诉制度

根据我国《民事诉讼法》第15条规定，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损的单位或者个人向人民法院起诉”。此外，《监护人侵权意见》第30条第1款规定，“监护人因监护侵害行为被提起公诉的案件，人民检察院应当书面告知未成年人及其临时照料人有权依法申请撤销监护人资格”。上述规定表明检察机关在未成年人利益受损案件中，可以通过支持起诉的方式保护未成年人合法权益。目前，对于支持起诉中“支持”二字内涵如何界定，主要存在两种观点。一种观点认为，“支持”一词应作狭义理解，就是从侧面帮助原告或是从精神上支持原告，不应该参与到诉讼中去［7］。另一种观点认为，支持起诉中“支持”应该作广义理解，即国家机关和社会团体支持起诉的方式应该多元化，不应该局限于侧面的帮助，可以以诉讼当事人的身份或是其他身份参加诉讼以维护当事人或是社会和国家的利益。［8］笔者赞成第二种观点，如果将“支持起诉”理解的过分狭义，会导致该制度不能发挥应有的作用。

关于检察机关能否出庭支持起诉，曾有案例引发过争论：2013年4月5日，荔浦县人民法院受理了原告韦某与被告陈某、桂林市某运输有限责任公司、中国平安财产保险股份有限公司桂林中心支公司机动车交通事故责任纠纷一案。［9］县人民检察院支持原告韦某起诉，但县人民法院在审理过程并未通知县人民检察院派员出庭。这个案例曾在检、法之间产生争议。对此问题，我们可以借鉴英美法系的“法庭之友”制度。根据美国《布莱克法律词典》的解释，“法庭之友”是指非诉讼当事人因为诉讼的实施涉及其重大利益，得请求法院或受法院的请求而与诉讼过程中提出书面意见者。因此，从支持起诉这一制度设计的本意和借鉴美国的“法庭之友”制度，检察机关应出庭支持起诉：一方面有利于弥补和提高当事人的诉讼能力，为法院作出正确决策提供参考；另一方面“法庭之友”都是以第三方的身份向法院提交有关案件的事实和法律意见，能够使法院更加全面地了解案情而作出更加公正的裁判，从而解决了对于检察机关之公权力是否会影响法院的居中裁判并进而影响民事诉讼当事人平等原则之顾虑。

（三）强化法律监督地位，督促行政机关纠正违法或者履行职责

目前，检察机关不能直接提起未成年人行政公益诉讼，但是对于行政机关违法履行职责的行为或者怠于履行职责的消极不作为，可以通过检察建议等方式对其进行法律监督。然而，在司法实践中检察机关提出检察建议后，行政机关仍然违法履行职责或者不履行相应职责的情形依旧存在。检察机关在无法直接提起未成年人公益诉讼的情况下，需要通过什么样的路径解决这一问题显得尤为重要。

笔者认为，检察机关可以尝试通过支持起诉的方式参与到行政公益诉讼中来，即可在精神、物质、法律方面支持当事人提起诉讼。一方面，在“强大”的行政机关面前，公民或者社会团体更多时候显得“力不从心”，而由检察机关支持其提起行政诉讼，不仅能够提高弱势群体的诉讼参与能力，更能增强其胜诉的可能性。另一方面，在行使检察建议等方式无法督促行政机关改正其违法行为或者不履职的情况下，检察机关可以诉讼的形式进一步对行政机关进行法律监督。

注释：

［1］朱翠玮：《公益诉讼法律问题的国际比较研究》，中国海洋大学2009年硕士学位论文，第3页。

［2］汤维建：《外国民事诉讼法学研究》，中国人民大学出版社2007年版，第115页。

［3］同［2］，第119页。

［4］刘波：《论行政公益诉讼原告资格》，长春理工大学2011年硕士学位论文，第14页。

［5］张军辉：《论民事公益诉讼》，郑州大学2011年硕士学位论文，第15页。

［6］［英］阿尔弗雷德·汤普森·丹宁：《法律的训诫》，杨百揆等译，法律出版社1999年版，第139页。

［7］徐静：《支持起诉原则的研究》，南京师范大学2012年法律硕士专业学位论文，第3页。

［8］同［7］。

［9］唐玉玲、苏锡飞：《检察机关出庭支持起诉民事案件之据及实践应对》，载《中国检察官》2013年第12期。