检察机关法律监督职能的扩展与延伸——从刑事执行检察监督的角度

●刘林呐/文



检察机关法律监督职能的扩展与延伸
——从刑事执行检察监督的角度

●刘林呐*/文

*国家检察官学院副教授［102206］

刘林呐，女，山东宁津人。中国政法大学诉讼法专业硕士、博士。国家检察官学院副教授。

我国《宪法》明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关。设立检察机关并赋予其对司法活动进行监督的职责，是中国司法制度乃至中国政治制度的一个重要特色。2012年修改《刑事诉讼法》改变过去立法关于法律监督规定多为原则性的框架特点规定，规定了检察机关行使法律监督职责的必要的程序，赋予检察机关知悉的权利和调查的权力。检察机关诉讼监督职能进一步法治化有利于明确检察机关行使监督职责的边界。将检察机关的诉讼监督职能进一步程序化、规范化，也有利于深化诉讼监督的效果。最高人民检察院检委会会议于2013年2月1日审议通过《执法规范（2013年版）》将检察监督的内容再进一步掰开揉碎按照业务部门拆分到业务部门的具体工作中，更加有利于诉讼监督职责落实到位使得程序正义在具体程序中体现得更加具体明确。当前，检察机关的法律监督扩展与延伸主要体现在刑事执行检察日常工作中，包括对指定居所监视居住执行的监督、羁押必要性审查、对看守所管理活动的监督、刑罚变更执行的同步监督、社区矫正检察监督以及死刑执行临场监督等六个方面的内容。文章详细阐述前四个方面的内容，有机会再探讨后两个方面的内容，以下分述之。

一、指定居所监视居住执行的检察监督

指定居所监视居住执行活动是否合法实行监督，是《刑事诉讼法》修改后人民检察院刑事执行检察部门新增的一项业务，对于这项工作最高人民检察院还没有规范性文件，各地也在积极探索有关工作机制的建立。目前司法实践中面临如下现实问题，指定居所监视居住使用率低导致执行监督工作虚置；案件信息来源渠道有限导致执行监督工作乏力；指定居所监视居住执行监督方式方法单一。

为了规范刑事执行检察部门指定居所监视居住执行监督，最大限度的保障和维护当事人的合法权益指定居所监视居住，避免指定居所监视居住演化为变相羁押，为了确保犯罪嫌疑人的权利，应构建落实指定居所监视居住的监督机制。

首先，构建指定居所监视居住案件向检察机关备案机制或者信息通报制度。为了及时掌握此类案件的信息，各级检察机关刑事执行检察部门应在公安、检察、法院之间，以及在检察机关内部建立有关信息通报制度，即办理指定居所监视居住犯罪嫌疑人案件的部门，应当在决定、批准、解除或撤销指定居所监视居住后24小时内，通知检察机关刑事执行检察部门。信息应包括，犯罪嫌疑人、被告人自然情况、涉嫌罪名、基本犯罪事实、指定居所地址、拟采取的安全防护措施、监管人员姓名职务、监管人员是否存在应主动回避的情况、批准时间、指定居所监视居住期限等。

其次，建立指定居所监视居住案件动态跟踪监督机制。备案机制健全后，要提高监督的实效，检察机关刑事执行检察部门还必须积极地行使监督权，通过建立案件动态跟踪机制，随时掌控案件进展情况，确保及时有效监督。

再次，建立起案件信息渠道外部畅通机制。解决对指定居所监视居住执行监督信息来源渠道通常有两种方式：一是根据控告、举报线索开展监督，主要是对被监视居住人及其近亲属提供的指定居所监视居住中存在的违法情况进行调查，依法做出处理。二是依职权主动监督，是监督机关通过日常的审查工作来发现违法线索。刑事执行检察部门应采取依职权监督为主，根据线索监督为辅的方式进行监督，重点掌握公、检、法机关办理的指定居所监视居住犯罪嫌疑人、被告人案件的以下相关信息：被监视居住人的自然情况、基本案情，何时被何机关决定监视居住；拟采取的安全防护措施，监管人员姓名、职务，监管人员是否存在主动回避情况、批准时间，指定居所监视居住期限、将在何地被何机关执行、何时被解除或撤销等内容。

最后，完善指定居所监视居住执行监督方式手段。刑事执行检察部门可以采取多种形式的监督，如可以采取现场查询查看电子监控资料，查询执行指定居所监视居住日志等资料，询问被监视居住人，定期或不定期地进行检查，通过查阅卷宗、走访现场、倾听被监视居住人的意见等方式，了解监视居住执行的情况，了解监视居住执行过程中是否存在刑讯逼供、体罚、虐待或者变相体罚、虐待被监视居住人等。规范对违法行为的监督纠正手段：一是口头纠正违法。口头纠正违法只针对执行过程中轻微的违法行为，一般由履行监督的检察人员向执行人员提出，同时做好监督记录并及时汇报，必要时可由部门负责人提出。二是书面纠正违法。按照违法行为的严重程度不同可以分为检察建议和纠正违法通知书，检察建议是提出进行纠正违法的建议，纠正违法通知书是针对最为严重的违法行为提出纠正意见，如对被指定居所监视居住人进行刑讯逼供或不符合适用条件等。检察建议和纠正违法通知书是针对严重的违法行为以检察机关的名义作出的，所制作的文书必须报部门审核和检察长批准，并加盖检察机关的公章。接到书面纠错的执行机关应把具体的纠错行为及时反馈给检察机关。还可以，建立查办违法犯罪案件的机制。通过完善立案启动程序，做到对涉嫌犯罪的，应能够及时启动程序，依法追究有关人员的刑事责任。

二、羁押必要性的检察监督

修改后的《刑事诉讼法》第93条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”这一条文正式确立了中国特色的羁押必要性审查制度，这也是2012年《刑事诉讼法》修改的亮点之一。

目前，司法实践中办案单位普遍感觉羁押必要性审查内容、评估程序有欠具体。一是审查内容并不全面。实践中检察机关审查的内容，主要是案件事实和证据的变化、羁押后的日常表现等情况，缺乏对原批准逮捕决定是否正确、捕后社会危险性是否消除等重要方面的审查判断。二是评估的程序并不科学。目前检察机关在开展羁押必要性审查中，主要通过开展调查和评估的程序来进行，但大部分检察机关对评估程序不够重视，只是笼统地要求审查中需进行评估，且并没有明确的评估对象和标准，导致评估缺乏具体操作性。对于一些可能引发争议案件的评估，仍然实行书面审查，缺乏当事人及其家属、辩护人的有效参与。

因此，我认为羁押必要性审查内容应该包括以下几部分：一是被羁押人是否涉嫌犯罪，也就是案件证据发生重大变化，不足以证明有犯罪事实或者犯罪行为系犯罪嫌疑人、被告人所为的。这种情况是由证据变化导致了无法达到逮捕的事实证据条件。二是审查被羁押人是否可能处以有期徒刑以下的刑罚。也就是案件事实或者情节发生变化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判处管制、拘役、独立适用附加刑、免予刑事处罚或者判决无罪的。这是由案件事实或者情节发生变化导致无法达到处刑条件。三是审查社会危险性条件是否发生变化，也会是发现犯罪嫌疑人、被告人实施新的犯罪，毁灭、伪造证据，干扰证人作证，串供，对被害人、举报人、控告人实施打击报复，自杀或者逃跑等的可能性已被排除的。四是审查是否存在可以适用监视居住的情形。五是人民法院违法适用逮捕措施的。而不能仅仅看这个案件的逮捕条件是否发生变化，否则就是忽视了必要性审查的程序性保护性质和司法审查性质。六是案件事实基本查清，证据已经收集固定，符合取保候审或者监视居住条件的。这也是犯罪嫌疑人、被告人已不具备社会危险性的表现。七是继续羁押犯罪嫌疑人、被告人，羁押期限将超过依法可能被判处的刑期的。八是羁押期限届满的。

三、对看守所监管活动的检察监督

看守所检察监督，主要是对看守所羁押、监管被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人的活动，以及代为执行被判处有期徒刑剩余刑期在3个月以下的罪犯的刑罚和监管活动是否合法实行法律监督。

看守所检察监督主要包括收押、出所检察、羁押期限检察与监管活动检察。监管活动检察主要包括事故检察和教育管理活动检察。《人民检察院诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）强化对看守所的检察监督。《规则》规定检察机关要对看守所的一系列违法行为提出纠正意见，与过去的规定相比，对于看守所违法行为的列举除了吸收了《人民检察院看守所检察办法》的规定外，在某些方面作了扩充性规定，例如，第5项违反规定同意侦查人员将犯罪嫌疑人提出看守所讯问的。第6项收到在押犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人近亲属或者辩护人的变更强制措施申请或者其他申请、申诉、控告、举报，不及时转交、转告人民检察院或者有关办案机关；第7项，应当安排律师依法会见在押人员而没有安排的。第8项，律师会见时予以监听。这四项新的规定都是关于在押人员人身健康权利、辩护权利，申诉控告权利的。贵州遵义某区检察院在办理某官员职务犯罪案件过程中，违反规定将犯罪嫌疑人提出看守所，禁锢在审讯椅子上超过48小时，做出有罪供述。在开庭审理的时候，当庭提出非法证据排除的辩护意见，并出具自己在看守所作出的大腿与后背大面积淤血，而侦查人员无法作出合理解释，法院最终排除了犯罪嫌疑人的有罪供述，作出无罪判决。庭后，侦查人员表示嫌疑人腿部和后背的淤青是坐时间久导致的，并没有进行刑讯逼供等非法方法获取口供。再比如，第8项规定违法安排辩护律师或者其他人员会见在押的犯罪嫌疑人、被告人的。刑事诉讼法规定对于涉嫌特别重大的贿赂犯罪案件的犯罪嫌疑人，在侦查期间可以对律师会见权有所限制，需要经过我们许可。所以我们得通知看守所，看守所如果未经检察院同意让律师会见的，要及时提出监督意见进行纠正。

另外，还有与《人民检察院看守所检察办法》相比，法律监督的效力加强了，体现在监督措施的进一步延伸，监督方式是递进式的监督方式，先口头，后发纠正违法通知书，再就是向上一级察机关报告。而《人民检察院看守所检察办法》到此监督就结束了。而《规则》第632条则明确规定“人民检察院发出纠正违法通知书15日后，看守所仍未纠正或者回复意见的，应当及时向上一级检察院报告。上一级检察院应当通报同级公安机关并建议其督促看守所予以纠正。”第632条第2款的增加“上一级检察院应当通报同级公安机关并建议其督促看守所予以纠正。”所以说对法律监督的方式作了延展性的规定，有利于保证监督的实效性。

四、对刑罚变更执行的同步监督

刑罚变更执行的同步监督，是指检察机关依照我国《刑法》、《刑事诉讼法》规定，针对减刑、假释、暂予监外执行的呈报、提请、裁定、决定等各个环节进行全过程法律监督的一种制度。因这种检察监督与整个刑罚变更执行的过程紧密相连，同步实施，故又被称之为同步监督。同步监督重点是通过刑罚的变更执行，对于刑罚变更执行的个案进行审查，向前制约执行机关的提请权，向后制约人民法院的裁判权和执行主管机关的审批权。2012年，修改后《刑事诉讼法》规定监狱、看守所在提请刑罚变更执行前，应当将副本抄送人民检察院，人民检察院可以向人民法院或者暂予监外执行的批准机关提出书面意见。

目前，监狱办理减刑、假释、暂予监外执行通常采取分批形式进行，由于监狱规模不同，每次提请的数量有很大差异，从十几件到几百件不等。有的省在押罪犯多可能达到好几万，数量庞大，而监所部门干部人数有限。而且我们规定了既然办理案件，我们都是检察官办案，书记员不能办案，再加上监狱移送的时候往往大批量移送，一百多两百多移送人力更紧张了。一个监狱刑罚变更执行案件数量庞大，而驻监检察干部数量有限。另一方面，从刑罚变更执行案件情况分析，真正属于重大、疑难、复杂、需要重点把握或开展调查的案件所占比例较少，抓住重点罪犯和重点环节开展同步监督。2014年初，中央政法委印发《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》，检察机关要按照中央要求重点监督职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪等三类罪犯刑罚变更执行情况。对于重点环节，从实际情况看，减刑、假释的问题主要集中在罪犯计分、考核、立功、受奖环节，暂予监外执行中的问题主要集中在病情诊断环节。此外，罪犯异地调换监狱、安排特岗工作也是容易出现腐败问题的环节。要抓住重点罪犯和重点环节加大监督力度，对其中存在的违法问题，坚决监督纠正；要将日常监督与查办职务犯罪案件相结合，严肃查处背后可能存在的司法腐败问题，切实维护司法公正。

对于刑罚变更案件，采取一般审查和重点审查相结合，85%案件一般审查，15%重点案件重点审查。一般审查就是重点在于书面审查，审查移送过来的材料，材料是否真实，理由是否恰当，程序是否合法；重点案件除了一般审查方法外，案件还可以开展调查，比如找相关干警，相关罪犯调查。审查的程序上一般审查的案件，承办人审查，驻监狱检察室主任审批就完了。重点审查的案件需要承办人审查，主任审核，分管检察长审批，而且必须有检察室集体讨论。也考虑到有些案件开始认为是一般案件，一般审查案件如果符合重点审查的情形可以转化为重点审查，同时二者审查的期限也是不同的。这样解决了人案矛盾突出的问题。

实践中，刑罚变更执行一般分为考核（鉴定）、呈报、提请、裁定（决定）、执行五个环节，同步监督的具体做法是积极介入这五个环节，分阶段实施全过程监督。注意几个问题：

一是关于同步监督意见的处理问题。开展同步监督活动尤其对案件进行审查后必然会形成是否符合刑罚变更执行条件的检察意见。出具什么样的检察意见呢？如何出具检察意见呢？应当说，没有现成的模式加以参照。有的地方如上海统一使用检察意见书，用这种法律文书表明检察机关的审查监督意见。

二是赋予监狱等执行机关救济渠道。检察建议书里，我们对于审查结果答复是或者否两种意见，对于我们提出否的案件，监狱最好就不要把程序走下去。但是你监狱可以对于否的案件提出异议，因为检察机关的结论也不是百分百都准确。我们《刑事诉讼法》贯彻分工负责互相配合互相制约的原则，这还是一项《宪法》原则。所有办案程序，都是双向，存在制约，比如公安机关对于批捕的案件可以向检察机关复议、复核。如果检察机关认为这个案件不符合减刑假释的条件的，但是监狱认为符合，可以向检察机提出复议或复核，对检察机关履行法律监督权也是一种制约。

三是充分发挥同步监督的检察裁量权。在查办某监狱职务犯罪案件时，很多犯罪就是利用此减刑假释进行索贿受贿，罪犯及亲属为了减刑假释双方结成利益链，导致一些罪犯不间断的连续减刑，五次六次减刑，或者减刑后又假释，如果发生这种情况与职务犯罪有关，一方面我们查办职务犯罪；另一方面，在同步监督中如果审查发现这种情况，检察官可以认为具备合理怀疑，行使检察的自由裁量权，从公平公正角度出发，提出建议：对于一个罪犯连续不间断第二次减刑，第一减刑规定间隔期，今天间隔期到今天就减刑。一天都不耽误。如果检察官发现出现第二次情况，应当向执行机关必要提醒。如果第三次又出现这种情况，直接告知执行机关暂停该犯减刑工作，行使我们监督权。虽然法律规定两次减刑之间满足间隔期的规定就可以，但是多数罪犯没有踏上这种节奏，只有少数罪犯踏的这样准。对这种情况检察官应该提出停止减刑。既然同步监督是一种办案，检察官的自由裁量权就要体现，首先对这种异常情况叫停。一方面可以防止监狱无原则的减刑，一方面可以打破利益链，从中发现案件线索。

检察机关要树立助对防错并重的监督模式。检察机关履行法律监督职责，并不是给其他司法机关挑毛病，真正目的是维护法律正确统一的实施，让公平正义得到实现，而这个公平正义体现到每一个具体个案，保证当事人的合法权益得到维护，所有的当事人的权利都能在诉讼的各个环节当中畅通无阻的得到行使，使得最终的裁判结果是一个公正客观的结果。所以说，当你把这个问题考虑清楚想明白的时候，你就不会在具体的案件当中去考虑一些得失的问题。助对也就是帮助法院也好，帮助公安也好做那些对的事情，做那些有利于公正的事情，在防止它出现错误的方面去下功夫的话，就会运用法律所赋予我们的监督手段去实现这样一个监督效果，另外还可以让我们的监督效果进一步达到深化。检察监督也要注意策略，最好采取递进式监督，同时娴熟运用多种监督手段，能够口头纠正的，就不一定发书面纠正意见的，能够发检察建议的，可能就不一定发纠正违法通知书。我们应该采用与违法程度相当的监督手段来进行监督，有助于被监督者主动接受监督。看守所执行活动的监督里，就规定了递进式的监督手段。我国的诉讼监督在检察机关的各项职责当中依然处于比较薄弱的短板状态，在贯彻《刑事诉讼法》的时候，能够把法律赋予我们的权力用足用好，真正使法律监督起到保障国家法律统一正确实施的目的。

研究方向：主要研究方向是刑事诉讼法学、刑事证据法学、司法制度。

讲授专题：刑事诉讼法学、证据法学、域外检察制度。

科研成果：学术著作《法国检察制度研究》、《刑事程序公开论》、《侵权犯罪的证据适用与司法认定》，并著有教材《检察机关新进人员培训讲堂》、《检察机关岗前培训教程》。在法学杂志和报刊发表论文几十篇。

科研项目：先后参加美国福特基金会资助项目，中加检察改革项目，司法部研究项目以及国家检察官学院科研基金资助项目。2008-2009年参加“中法百名司法官培训项目”。