新常态下农村社区建设的现实困境及其化解之道

胡敬娟，李增元

（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东日照276826）



新常态下农村社区建设的现实困境及其化解之道

胡敬娟，李增元

（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东日照276826）

摘要：农村社区建设作为新时期我国农村社会管理模式转型升级的重要标志，是实现全面建成小康社会的重要举措。在经济发展迈入新常态的时代背景下农村社区建设在实践中呈现出认同弱化、公共服务供需失衡、社区治理服务水平不足等诸多困境。因此，有必要积极探索以满足社区居民需求为导向的社区建设模式，力求在经济建设、文化建设、配套制度完善等层面破解当前农村社区建设的现实困境。

关键词：新常态；农村社区建设；现实困境；化解之道

农村社区建设是乡村社会管理模式转型升级的要求，也是衡量小康社会的重要指标。习近平总书记在党的十八届五中全会报告中强调“坚持协调发展，推动城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制，健全农村基础设施投入长效机制，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平”［1］。党的十八大报告强调，要“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”［2］。农村社区作为城乡协调发展、农民“共享发展”的载体，能有效地提升人民的“获得感”，增强农村社会发展的动力，助力全面建成小康社会目标的实现。但是，新常态下农村社区建设困境逐渐显现，探寻破解新常态下农村社区建设困境之道尤为迫切。

一、农村社区建设是农村社会发展的需要

在经济发展迈入新常态的背景之下，农村社会的新问题凸显，社会加速流动融合、农村公共服务渴求均等化、农民利益博弈递增成为当前和今后一个时期农村社会迫切需要解决的三大问题。而农村社区建设作为“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接的平台与抓手”［3］，是破解这些新问题、促进农民共享发展的重要措施。

1.是流动融合加速的需要。“传统农村社区是一个礼治秩序，没有陌生人的社会及熟人社会”［4］。但是，现在的农村社会，由于经济的自主性、独立性明显增强，尤其是新时期以来，随着全面深化市场经济体制改革的推进，农村的人流、物流等相关资源要素的流动加速，农民的身份和职业日益多样化，农村社会内部更是呈现出开放性、异质性、多元化等特征。同时，农村社会的地域边界、权力边界被打破，进而导致农村社会流动交融呈现加速趋势，村民自治制度的运作基础已悄然发生深刻变化。在农村社会加速流动融合这一新趋势下，一方面，农村社会“老龄化”“空心化”问题更为突出，传统的“386199部队”（指农村的留守群体）日益壮大，严重制约了农村社会的发展。另一方面，由于农村社会外来人口的融入渠道及制度缺乏，希望流入农村的人口只能止步于制度围墙之外。

2.是对社会公共服务需求均等化的需要。近年来，“三农”问题倍受党和国家的重视，党的十八届五中全会更是强调“坚持共享发展，增加公共服务从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平”［5］。因此，近年来农村社会基础设施建设、医疗、卫生、教育、社会保障等发展迅速。然而，农村社会公共服务相对于中国整体经济发展速度、城市社会服务水平、农民需求意愿而言，“短板”效应开始凸显。一方面，在医疗、卫生、教育、社会保障等领域，农村社会本身占有的资源较为匮乏，但农民享受公共服务的需求却日益递增。另一方面，作为政府转移性支付的相关保障政策，仍存在覆盖面窄、补助标准偏低等问题。与此同时，在全面深化农村改革的背景下，各项制度改革的落实需要一个尝试的过程以及一个相对通畅的制度衔接机制，以致农村社会公共服务体系发展滞后。农村社区建设是社会建设的重要载体，承担着社会公共服务下沉的重任，是积极推进农村社会公共社会服务均等化的重要平台。

3.是缓解利益博弈递增的需要。按照马克思主义的论述，“利益是基于一定生产基础上获得了社会内容和特性的需要”［6］。就其本质而言，利益是其主体的需要，是一种社会关系。新时期，在市场经济的推动下，农村社会加快了全面深化改革的步伐，利益格局受到冲击，农民社会矛盾与冲突呈现出新的发展态势。一方面，作为市场经济主体的新型农民，在经济生活中面临的矛盾与冲突正在由单一的家庭、婚姻、债务纠纷向民事、经济、刑事等纠纷并存转变，农村社会的利益矛盾增多。另一方面，传统的农村社会既是一个社会生活共同体，又集社会经济共同体、政治共同体、文化共同体等于一身。而在市场经济背景下，由于农民“离土不离乡、离土偶回乡”等情况的存在，导致农村作为社会经济共同体与社会生活共同体的争论。因此，为释放农村社会的矛盾与冲突，彰显农村社会生活共同体的本色，农村社区建设应运而生。为了满足农村社会发展的要求，改变农村社会存在的诸多矛盾与冲突，2005年党的十六届五中全会着重强调“建立生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村”；2006年党的十六届六中全会正式提出“在推进城市社区建设的同时开展农村社区建设”；党的十七大进一步指出“将城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。农村社区建设随之在全国广大农村地区得到推进。

二、新常态下农村社区建设的现实困境

自2007年开展农村社区建设实验以来，全国各地在实践中形成了“党政领导亲自挂帅、民政部门牵头、相关部门配合、社会力量参与、层层负责落实”的领导体制和工作机制［7］。农村社区建设作为国家农村发展和农村治理战略的重大转型，在全国大范围展开。随着农村社区建设的推进，新的困境在逐渐显现。

1.农村社区建设认同弱化导致社区建设乏力。第一，在农村社会加速流动融合这一新情况的影响下，农村“空心化”“老龄化”等问题突出。据统计，“2014年全国农民工总量达到27395万人，比上年增加501万人，其中外出农民工16821万人”［8］。外出务工人员的增加、青壮年劳动力的流失、农村社会老龄化严重等问题在一定程度上导致农村社区建设的后备力量不足，农村社区建设认同弱化。第二，受部门利益与政府理性的影响，农村社区建设中农村居民的主体性地位难以得到切实保障。农民作为农村社区化的主体，接受教育程度普遍较低，加之政策信息的不对称性，对于社区建设的方针、政策等缺乏充分的了解，从而衍生出对社区建设及社区服务治理水平的质疑。第三，在农村社区建设的具体实践中，农民“被上楼”现象仍时有发生，迁村腾地的强拆举动也没有减少，由此导致的农村社区建设认同弱化明显制约了农村社区建设的后劲。

2.农村社区公共服务的供需失衡弱化了社区建设的内核。农村社区建设作为实现城乡基本公共服务均等化的平台与抓手，在具体实践过程中并未发挥好其应有的作用。第一，由于各地方政府的社会基础、政府能力的差异，在农村社区建设政策的落实过程中，“社区建设参与主体的逻辑机理的差异性，导致国家政策在具体实践中偏离了原有的轨迹”［9］。地方政府的自利性，使得本应以提升农村社会公共服务水平为核心的农村社区建设，演变成了官员升迁的工具，对于农村社区建设往往热衷于锦上添花而难以做到雪中送炭。第二，社区服务中心的配套设施和配套制度建设匮乏。各地方政府由于资金、实力等差异，对于社区服务中心的投入力度差异较大，部分社区服务中心有名无实。在“重样板轻内涵”的社区化建设中，居民普遍缺乏对于公共服务供给的需求表达机制，造成了社区服务供给与需求的错位，农民实现共享发展的空间受到挤压。

3.社区组织管理体制不健全阻碍了农村社区功能的发挥。当前，农村社区集政治行政、农村社会的自我治理、个体的情感认同、社会交际等多重功能于一身。然而，正如马克思所言，人类“全部社会生活在本质上是实践的”［10］。随着当前社区化建设进程的加速，各地的农村社区建设在实践中虽然已经逐渐取得明显成效，但是其组织管理体制仍有诸多不足，农村社区作用的发挥受到明显制约。具体表现在：第一，农村社区居委会、党组织和农村各种自治组织的权力边界模糊，关系不够明晰。社区中的各村委会仍旧存在，村委与社区职能交叉混杂，缺乏有效的整合和变革。第二，社区服务人员、管理人员的配备相对不足。同时，由于农村社会的流动性加快，“精英”外流现象较为严重，使得农村社会自身的管理能力较为低下。第三，制度滞后。与社区服务中心建设相配套的房屋拆迁补偿制度、培训就业制度、社会保障制度、失地农民再就业制度、集体资产处置制度等配套制度建设相对滞后，由此导致农村社区的作用难以充分发挥。

三、农村社区建设困境的化解之道

针对当前农村社区建设在具体实践中出现的诸多问题，夯实农村社区建设基础、构建以需求为导向的社区建设模式、创新农村社区治理体系、重构农村社区文化体系、加强配套制度建设，成为破解当前农村社区建设困境的有效路径。

1.加快经济发展，夯实建设基础。农村社区建设作为新时期党和国家重振乡村、实现城乡统筹发展的重要支点，作为当前一项重要的民生、民心工程，其终极价值在于利民、为民。为此，在新常态下应将经济发展作为农村社区建设的基础，加快农村经济发展步伐，为农村社区建设夯实基础。第一，推动农村产业融合和发展，培育壮大社区经济。在经济发展新常态的背景下，产业融合是社会融合的有效助推器。在推进农村社区建设之初，应充分论证并将居民社区生活的成本一并纳入到考量范畴之中，通过加速社区经济的发展推动农村产业融合来提升社区居民收入，进而增强人们对社区建设的认同，加快社区化建设进程。第二，深化产权制度改革，彰显农村社区的生活共同体本色。改革开放以来，乡村社会沿袭了人民公社时期的“村庄集经济共同体、政治共同体于一身”的体制，在农村跨越式发展的大背景下，“政经分离”已成为大势所趋，而通过产权制度改革破解当前农村居民在加速流动中所引发的一系列利益和权益纠纷，能在有效解放农村劳动力促进其就业的基础上，激活城乡资源的有效流动，实现资源的有机整合。第三，拓宽资金投入渠道，助推农村社区化发展的后劲。农村社区建设是党和国家社会建设的基础性工程，其设计、运行具有明显的长期性。而当前资金不足是制约农村社区建设的重要因素，为此，拓宽农村社区建设的资金投入渠道、完善农村社区建设资金投入的制度体系至关重要。

2.坚持城乡统筹建设的理念，构建以需求为导向的社区建设模式。在社区化建设进程中，“农民的要求大多是具体的，并且是再分配性质的。而知识分子则倾向于用抽象的、意识形态化的语言来构成他们的目标”［11］。此外，“受国家历史政策的消极影响，传统城乡分割和二元化体制成为阻碍我国经济发展的重大障碍，也成为引发社会矛盾、影响社会稳定、阻碍社会融合的重大障碍”［12］。为此，新形势下农村社区建设应坚持城乡统筹的理念，构建起以需求为导向的农村社区建设模式，在公平视域下缩减城乡差距，谋求农村社区的稳定。第一，强化农村社区建设的规划引领，拓展农村社会发展空间。农村社区建设对当今乡村社会“共享发展”、实现小康具有重要意义。然而，各地方政府出于自身利益的考量，对农村社区建设的理解在具体实践中呈现出较大的差异性，从而导致农村社区建设带有较大盲目性、不规范性。新形势下农村社区建设应坚持因地制宜的原则，充分考虑各地自然环境状况、人口的规模和结构、产业结构和发展特性等因素，制定长远的社区发展规划，注重城乡社区间的衔接与整合。第二，提升农村社区治理水平，提高其运行服务质量。相对于城市社区而言，新型的农村社区建设起点低、基础设施质量差、社区建设的环境更为复杂。而“让农村居民享有城市社区的服务项目和服务内容，必须满足两个基本要件：一是要建立与城市社区相对应的管理体制，使管理型的农村治理结构转向服务型的社区治理结构；二是要强化农村社区的各种平台建设，使农村社会有能力承接社区的各种服务功能”［13］。在农村社区建设外部环境欠佳的前提下，当前基层政府搭建的社区服务平台又往往有名无实，虽然一些基本的公共服务设施已经建立，但是具体的服务内容、服务项目并未有效展开。为此，化解农村社区建设的困境要求搭建承接公共服务的基础性平台，积极承接各类服务项目的下沉；保证服务项目的完备性和有效性，要求提升社区工作人员的数量和质量；保证农村社区服务的专业化和高效性，要求建设满足社区居民生产生活需要的社区模式，以社区居民的需求驱动社区建设、深化社区治理。

3.创新农村社区治理体系，增强农村社区的自我管理、自我服务能力。农村社区建设不仅要求农村社区自身的组织重建和功能转变，也是整个国家乡村发展战略和乡村治理方式的重大转变［14］。为此，应在深入剖析当前社区治理诸多不足的基础上，发挥基层党组织的领导核心作用，理清乡镇政府与社区的责权关系，扭转“强政府、弱社会”的现实格局，积极调动农村社区建设中各参与主体的积极性、主动性和创造性。第一，推动社区化党组织建设及其转型，焕发农村社区发展的活力。农村基层党组织是党组织体系的基层末梢，是党联系农村群众、组织发动农村群众进行经济建设的重要力量，是当前带领广大农民群众全面建成小康社会的领导核心［15］。然而，当前在农村社会，一方面，党组织被误认为是国家管控农村基层社会的工具；另一方面，基层社会本身又面临党员队伍老龄化突出等一系列问题。为此，新形势下农村社区党组织应以建设服务型政党、学习型政党、创新型政党为核心，逐步实现基层党组织建设工作的转型升级。第二，健全完善社区组织，提高农村社区居民的主体参与意识。长期以来乡村社会受到“管控型”政府管理的影响，村民对基层政府的依赖性较大，对社会事务治理的参与热情不高，即便在农村步入社区化建设之后，该现象仍普遍存在于乡村社会发展之中。而“农村社区建设旨在构建以农民为主体的新型农村社会生活共同体，能否充分认识农民对农村社区建设的认知、意愿和公共需求，事关农村社区建设能否顺利推进”［16］。因此，新型农村社区建设应尊重社区居民的主体地位，发挥各类社区组织在“为村民提供服务、开展娱乐活动、化解矛盾”［17］等方面的作用，充分调动农村社区居民参与社区管理与服务的积极性、主动性。

4.重构农村社区文化体系，增强乡村社会内生力。农村社区建设是党和国家经由“试点——实验”后推行的具有较强规划性的社会基础性工程，是党和国家为破解当前农村社会治理难题所进行的探索。而农村社区建设不应停留在乡村社会生活空间的简单整合，应重构农村社区道德体系和文化体系，增强乡村社会的内生力，提高其自身的造血能力，进而从根源上解决乡村融合发展难的现实困境。第一，通过构建社区道德体系建设，增强农村社区居民的精神力量。当前农村社区面临道德水准下降、信仰缺失、人与人的关系日益淡化等一系列问题，严重阻碍了社会的深入融合。新时期，农村社区建设应在践行社会主义核心价值观的基础之上，加强乡村社会道德体系建设。第二，重构农村社会文化建设体系，丰富农村社区居民的精神生活。当前乡村社会存在着文化娱乐设施与场所供应不足、封建迷信思想盛行等一系列问题。应通过提升社区居民接受教育程度、加大农村文化基础设施和文化公共产品的建设与投入力度、构建和谐社区的氛围等途径，积极拓展社区居民的交往空间，重构新型的“熟人社会”。

5.加强配套制度建设，破解发展协调难的困境。新型农村社区建设需要健全的制度作保障，因此，新形势下应加强与农村社区建设相关的配套制度建设。第一，在农村社区建设初期，应建立好与农村征地工作相匹配的制度设计，解决农村社区居民的后顾之忧。具体包括：与房屋拆迁补偿、土地流转、集体资产的处理、安置小区的建设、社会保障、户籍、失地农民的培训等相关的具体制度的完善。第二，完善各项保障农村社区居民公平享受相关公共服务的制度。具体包括：同等就业上学制度、生活居住制度、社会保障制度，消除阻碍农村居民流动交融的制度性障碍。第三，完善农村社区的管理体制。包括领导体制、组织体制等，彻底打破制约农村社区建设的制度性障碍。

综上所述，农村社区建设作为“社会建设的重要载体、承接社会公共服务下沉的重要平台”对“十三五”期间全面建成小康社会具有重要的支撑、引领作用。新形势下，对于农村社区建设困境的化解必将有助于加快新农村建设，有助于全面建成小康社会这一目标的实现。

参考文献

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［责任编辑游玉华］

作者简介：胡敬娟（1990—），女，山东临沂人，曲阜师范大学政治与公共管理学院硕士研究生；李增元（1981—），男，山东日照人，博士后，曲阜师范大学政治与公共管理学院副教授，山东新农村建设研究中心研究员。

基金项目：2013年度国家社科基金青年项目（编号：13CSH031）、2015年度山东省人文社会科学课题项目（编号：15-ZZ-ZZ-02）阶段性成果

收稿日期：2015-12-16

中图分类号：D422

文献标识码：A

文章编号：1671-6701（2016）01-0086-05