论国家治理范式的法治化转型

□　徐邦友



论国家治理范式的法治化转型

□徐邦友

当代中国国家治理范式正朝着法治化方向转型。国家治理范式法治化转型是改革开放以来社会结构转型的逻辑必然，是中华文明持续发展繁荣的逻辑必然，也是人民大众主体意识不断提高的逻辑必然，还是我国和平崛起融入国际社会的逻辑必然。国家治理范式法治化转型必须遵循六大基本逻辑：一是正确处理党的领导和依法治国之间的关系，二是努力推进“法治国家、法治政府和法治社会一体建设”，三是始终坚持“科学立法、严格执法、公正司法和全民守法”的新法制原则，四是努力实现改革发展与法治建设的良性互动，五是注重促进顶层设计与基层创新的同频共振，六是始终注重“历史传承、本土创制和借鉴吸收的有机统一”，并注重实现领导力量与推动力量、大众力量与精英力量、体制内力量与体制外力量、自发力量与自觉力量的协合。

国家治理；范式；法治化；转型

习近平总书记指出：“全面推进依法治国——是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”①习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，人民网，2014年10月29日。这一重要论断首次将依法治国与国家治理联系起来，并深刻揭示了全面推进依法治国在国家治理体系与治理能力现代化中的地位和作用，并预示着国家治理范式的法治化转型，它必将对中国未来发展产生深远影响。这里，我们需要思考的是国家治理范式法治化转型何以必然？其中的内在逻辑是什么？又需要哪些力量的协合？以及法治化国家治理范式的基本结构会是怎样？本文就拟对上述问题展开讨论。

一、国家治理范式法治化转型何以必然

国家治理范式是指政治共同体在一定历史时段内于国家治理与秩序建构上所秉持的一整套信念、思维模式及其行动基本倾向，它涵括了国家治理的道路选择、制度安排和理论体系。当代中国国家治理范式正朝着法治化方向转型，它是中国经济社会发展的逻辑必然，也是三十多年国家治理实践探索的逻辑必然。具体言之，改革开放三十多年来，以市场化为取向的经济体制改革和以民主化为取向的政治体制改革，以及以世俗化理性化为取向的思想文化嬗变，合乎逻辑地提出了国家治理范式法治化转型的历史性要求；而国家治理在法治化方向上的丰富实践，则为国家治理范式转型打下了坚实的基础；与此相对应，各类治理主体尤其是中国共产党及其领导下的国家政权机关对现代国家治理规律日益深刻的认识，则为实现国家治理范式转型提供了思想的力量。

1.治理范式法治化转型是改革开放以来社会结构转型的逻辑必然

始于1979年的改革开放是1840年鸦片战争以来中国社会仅次于革命的又一场伟大变革，它导致了中国社会结构的巨大变化。在改革开放前，中国是一个宽泛意义上的小农社会。生产的市场化社会化程度很低，计划经济与自给自足是经济生活的典型态。农业基础薄弱，工业上虽然也有一些尖端项目，但整个工业基础和整体实力不强；商业和服务业严重落后，对外经济关系处于半封闭状态。经过三十多年的努力，我国经济社会结构发生了巨大而又深刻的变化。社会利益结构日趋多元，市场经济秩序不断扩展，社会内外开放程度稳步提高，资源要素的市场流动性越来越强，市场主体之间的经济联系越来越紧密，基于互利的社会合作空间不断拓展，原有的农耕文明正逐步向商工文明转型。而从历史和逻辑的角度看，不同文明类型所要求的国家治理范式是不一样的，商工文明所要求的是一种以规则为基础的国家治理，尤其是以银行、证券、保险、互联网金融为代表的现代服务业对法治化治理更有极大的依赖性和相关性。*陈志武：《为什么中国人勤劳而不富有》，中信出版社2008年版，第62页。因此，我国经济基础变迁和社会结构变革，逻辑地要求国家治理范式实现转型，以便为市场主体和社会主体提供更有利于其竞争、合作与发展的新型社会秩序。

2.治理范式法治化转型是中华文明持续发展繁荣的逻辑必然

我国有几千年的文明史。然而，在几千年的文明发展史当中，中华古典文明发展呈现涨涨落落的循环态势。中国经济史权威傅筑夫先生指出：“中国的社会经济并没有僵化，而是不停地在发展着，有时这种发展还是很显著和迅速的。但是中国社会经济的整个发展过程，却具有一个极大的特点，就是这种发展，未能成为持续不断地、一代超过一代继续增长、扩展和延续下来，而是忽上忽下、一盛一衰，成为一种波浪式起伏的动荡状态。”*傅筑夫：《中国经济史论丛》上，三联书店出版社1980年版，第12页。从战国、秦汉到明清，生产技术工具和生产组织形式没有实质性的发展，基本的生产方式依然如故。*傅筑夫：《中国经济史论丛》上，三联书店出版社1980年版，第243页。社会财富也没有持续性增加，而是伴随着年景和王朝政治的好坏而聚散循环。我们再看看资本主义社会自工业化以来的发展成就，让我们惊叹的是它竟能在“不到100年时间里所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大。”之所以有如此巨大的区别，实与这两种社会形态中的国家治理范式不同有极大关系。在我国封建社会，国家治理实行的是人治范式，国家治理的好坏优劣完全取决于掌权者个人和官僚团队的主观因素，因此，无论是社会稳定还是经济发展都极不可靠。马克思说：“我们在亚洲各国经常可以看到，农业在某一个政府统治下衰落下去，而在另一个政府统治下又复兴起来，收成的好坏在那里取决于政府的好坏，正像在欧洲决定于天气的好坏一样。”*《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社1972年版，第65页。而且，由于缺乏法治对社会成员的保护和对掌权者的约束，统治者可以随意征收赋税徭役。因此，社会内部始终缺乏财富创造的激励机制和社会财富的积累机制；老百姓小富即安不事蓄藏，把收入的主要部分用于个人和家庭的生活消费，或者置换成流动性很低的不动产，或者干脆把活的财富变成死的文物埋到地下，而不愿进行时间跨度长、不确定性风险高的扩展性生产投资。而资本主义社会自十八世纪以来的快速发展与繁荣，其多得益于国家治理范式的法治化转型，正如诺斯所言“由光荣革命所导致的英国政治体系的根本性变迁，是对英国经济发展有着关键性贡献的因素。”*道格拉斯诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海人民出版社2008年版，第191页。而这种根本性变迁的方向就是国家治理法治化，其中对统治者的恣意行为的束缚以及能成功地限制国家与自愿性组织的非人际关系化规则的发展，乃是这种转型的关键所在。

今天，我国的经济社会发展已经取得巨大成就。GDP总量已经跃居世界第二，人均国内生产总值增至7800美元左右，外汇储备位居全球第一，老百姓个人除了工资性收入外，还有一定的财产性收入。这些动产或不动产是最渴望法治保护的财产形式，尤其是不动产不容易变现，而其市场流动性弱，却对公民自由与权利的保障极为重要。如何保持住这些财产，防止陷入中等收入陷阱，促进经济社会持续发展，这是当下中国所面临的最大挑战。而全面推进依法治国，实现国家治理范式法治化转型，是应对这一挑战的基本方略，其意旨在于为今后的持续发展与繁荣构建稳定可靠的制度框架，以期形成财富创造的激励机制和社会财富的积累机制。唯有如此，未来的持续发展才可以乐观预期。

3.治理范式法治化转型是人民群众主体意识不断提高的逻辑必然

改革开放以来，伴随着我国政治民主和治理民主的不断推进，我国人民群众的主体意识不断增强。他们对自己在国家中的政治地位有越来越清楚的认识，越来越愿意并要求对国家公共事务发表看法，公民的政治效能感也逐渐增强。他们感觉到自己一票的政治价值，感觉到参与行动的影响，感觉到保持一定程度政治压力的作用。这些主体意识、权利意识、法律意识日益觉醒的人民群众要求用法治保护自己的自由与权利，用法治规范政府的公权行为，用正当程序体现国家治理的公平和正义。在此背景下，如果我们的国家治理不能有效转向法治，就很容易出现公民权利与国家权力的对撞，出现政治系统的结构性或全面性冲突。这些年，我国各地群体性事件的多发已经充分表明这一点。正是有鉴于此，党的十八大既要求“增强全社会学法尊法守法用法意识”，以便把民主的权利行为导入法治轨道，又要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，要求“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。这是中国共产党基于对民主的体认和对人民群众为自由扩展和权利保障而提出的法治化诉求作出的政治回应，其实质就是要袪除权力的傲慢与任性。

4.治理范式法治化转型是中国和平崛起融入国际社会的逻辑必然

伴随着中国经济社会文化的快速发展，综合国力的迅速增强，中国和平崛起已经是一个不争事实。无论是为了更好发展自己，还是为了参与构造国际经济政治新秩序，为和平与发展担负起与我国国力相称的大国责任，我们都要持续扩大开放、深度融入国际社会。今天的国际社会，虽然在某种意义上还处于“战国时代”，但毕竟还有需要各国遵循的国际法规则，如联合国宪章、国际人权公约、国际贸易规则、国际海洋法公约、战争与和平法等，而且，我们必须与之打交道的也有法治国家，还有更多国家正向法治化方向迈进。实力政治虽然仍是当下国际社会的现实，但按规则办事也是国际交往的基本准则。我们要让国际社会对我们形成稳定预期，要让国际社会更愿意与我们进行全方位的深度合作，让我们在国际上的形象更具有道德感召力，我们也必须在国家治理上实现范式转变，确立起规则化治理的理念、范式和形象。

二、国家治理范式法治化转型的基本逻辑

国家治理范式的法治化转型是一个极为复杂的历史过程，其间关涉到相当多的系统变量。这些系统变量之间的关系，就是治理范式法治化转型的基本逻辑。

1.正确处理党的领导和依法治国之间的关系

长期以来，我们党内一直有两种声音，一种声音认为法治是关于国家权力与公民权利之间关系的制度安排，法治不涉及政党地位；如果强调党在法治建设中的领导地位，就有党凌驾于国法之上的嫌疑，这种法治就不是真法治。另一种声音则认为加强法治建设无异是给我们党系上了执政绳索，限制了党的执政空间和执政作用的发挥，甚至会因此动摇党的执政地位。前者主张否定党的领导，后者则对推进社会主义法治建设持犹豫怀疑、消极观望甚至积极反对的态度。毫无疑问，这两种声音都极不利于中国特色社会主义法治建设，不利于国家治理范式的法治化转型。

事实上，无论是从逻辑还是实践角度看，党的领导与社会主义法治绝不是相互排斥互不相容，而是相辅相成、互促互动互强的关系。社会主义法治确实必须坚持和加强党的领导，因为社会主义法治是一项史无前例的事业，需要方向引领者和制度系统的顶层设计者，而中国共产党是当下中国最先进最坚强有力的政治力量，它基于马克思主义理论及其中国化之理论成果的指导，有对现代文明发展规律的深刻把握，有依法执政的理性自觉；且它没有任何与众不同的特殊利益追求，因而在国家政治生活和秩序治理当中能够保持相对自主性，从而有效化解社会内部固存的特殊利益集团为保有既得利益而给法治建设设置的阻力与障碍，推进社会主义法治不断前进。反过来，推进社会主义法治也有助于巩固党的执政地位和更好发挥党的执政作用。在我国，党的执政地位是在宪法上有明确规定的，任何一个法治主义者都必须尊重宪法，而尊重宪法也就必须尊重宪法中关于中国共产党执政地位的宪法规定；另外，党在宪法法律范围内开展活动，依法执政，依法行使政治权力，这本身提高了党执政行为的规范性，并因此增强了党执政行为的道德感召力。再次，推进社会主义法治有助于公民形成信仰法治尊重权威的法治人格，这也会从社会心理层面促进党的执政地位的巩固。可见，党的领导与社会主义法治之间存在着相辅相成、互促互动互强的关系。

2.努力推进法治国家、法治政府与法治社会一体建设

“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，是党基于对国家治理范式法治化内在结构的深刻省察而提出的建设逻辑。法治国家既意指整体，也侧重国家政权机关包括人大、法院、检察院、军事机关的法治建设，还包括政党政治与国际交往中的法治努力，这是最宏观的法治建设。而法治政府是法治建设最突出的重点、难点和关键点，因此，需要单独突出。因为政府是国家的权威性表现形式，是政治社会有效形成秩序的关键力量。从经典形态上看，政府虽然只掌握行政权，但它实际上对国家立法和司法都有很大影响。而且，自20世纪初以来，世界各国政府职能都在扩张，对国家经济社会和民众自由与权利都有越来越大的影响，尤其是它所掌握的微观管制权力和自由裁量权，是一种极易滥用和腐败的权力。哈耶克说：行政自由裁量权是现代社会中至关重要的问题，这是一个“微小的漏洞”，如若处理不当，它将使每个人的自由都迟早丧失。*哈耶克：《自由秩序原理》上册，北京三联书店1997年版，第269页。世界上那些注重法治建设的国家，无一不把政府视为法律控制的重点，并在法治政府建设上取得突破，从而推进整个国家法治程度的提高。一个国家，当政府治理不在法治状态，就绝不可能是法治国家，而所谓政府治理处于法治状态，既指政府权力来源和权力运用有法律依据，更指政府治理的实质和旨归符合法治的价值追求。

另外，法治属于国家上层建筑，它的存在、运行和发展都离不开社会基础的支撑。卢梭就非常强调社会层面的法治心理和法治风尚之于国家法治建设的作用，他说：有一种法律是一切之中最重要的，“这种法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里；它形成了国家的真正宪法；它每天都在获得新的力量；当其他的法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的创制精神，而且可以不知不觉地以习惯的力量代替权威的力量。”*卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第73页。这种法律就是风尚、习俗，而尤其是舆论。习总书记也要求“突出培养公民的法治精神，在全社会树立法治信仰、形成法治风尚，努力把法治精神、法治意识、法治观念熔铸到人们的头脑之中，体现于人们的日常行为之中。这包括培养人们的理性精神、诚信守法的精神、尊重法律权威的精神、权利和义务对称的精神、依法维权和依法解决纠纷的习惯等等。”*习近平：《干在实处走在前列》，中共中央党校出版社2006年版，第386页。这些论述都强调法治社会之于法治国家和法治政府的涵养、支撑和推动作用。

因此，法治国家、法治政府、法治社会需要分别突出，并且始终坚持法治国家、法治政府和法治社会一体建设的基本逻辑。这既包括逻辑结构上的一体建设，也包括历史进程上的一体建设。前者是指各个领域各个层面的法治制度安排要协合统一相互适应，形成一个相互支撑、相互促进、相互强化、互为条件的制度体系，尤其是法治实践与法治思维、法治信仰要形成良性互动，唯有如此，法治才能生生不息；后者则是指法治国家、法治政府和法治社会在建设时序上要协调推进，单项制度的超前和滞后都有可能使整个法治体系运行出现脱节或断链。

3.始终坚持“科学立法、严格执法、公正司法和全民守法”的法制原则

今日之中国的法治建设处于历史发展的新阶段，面临着许多新问题。如果说改革开放之初的主要问题是无法可依、有法不依、执法不严和违法不究，因此，才需要提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制原则；那么，经过30多年的努力，我国的社会主义法治建设已经取得巨大进步，中国特色社会主义法律体系已经建立，法治政府建设稳步推进，司法体制不断完善，全社会法治观念明显增强。可见，我们是在一个相对比较坚实的基础上进行新一轮的法治建设努力。

然而，我们也必须清醒地看到我国社会主义法治建设还存在的问题，概括起来讲就是“同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中存在部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象仍然存在。”正是有鉴于此，党中央才提出要“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”这个社会主义法制建设的新方针。

相对于原来的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，新“十六字方针”立意更高，内容更全面，法治意涵更强。它不再仅仅着眼于有没有法，而是着眼于良法善法和法治之法，着眼于法律法规的严格精准执行。因为良法是善治之前提，法治只能是良法之治或善法之治；而执法上的随意性和宽严不一，会破坏规则的统一和公平性；另外，这个新方针还突出了公正司法和全民守法在整个法治体系中的地位。因为司法公正是一种底线公正，司法公正对社会公正具有重要引领保障作用。一个社会如果司法是公正的，权利受损者都能够获得司法救济，得到“矫正的公正”(亚里士多德语)，那么，他还有信心活下去，否则，他连活下去的希望和勇气都没有了。而全民守法是法治实现程度的一个重要表现，当守法成一个民族的理性自觉和行为习惯，成为这个社会的集体意识，法治也就成为这个国家的一种生活方式。

4.努力实现改革发展与法治建设的良性互动

从历史大视角看，自二十世纪八十年代以来的中国处于历史上前所未有的大转型时期，这既包括经济生活方式、生产组织形式的转型，也包括社会结构形态和政治治理形态的转型，更还是文化与文明的转型。在这个历史大转型过程中，许多人们曾经认为是天经地义的理念、范式、制度、结构、方式已然成为发展的桎梏与障碍，必须以铁腕手段破除之。始于八十年代的改革开放就是除旧布新的政治行动，它解除了长期以来套在人们身上的清规戒律，清除了前进道路上的陈旧体制障碍，扫除了羁绊人们创造性实践的旧思想旧观念，人们的思想为之一新，精神为之一振，活力勃然焕发，这才有改革开放三十年的巨大成就。然而，我们的改革是从突破原有的条条框框走过来的，它在取得巨大成就的同时，也在客观上产生了一个副效应，即人们对法律法规缺乏应有尊重，更没有坚定的信仰。有人戏言：法律是用来突破的；更有人豪言：经济要上，法律要让。这种做法如果说在改革开放之初还有一些正面效应的话，那么，越到今天，其负面效应越明显。因为在我国当下，市场经济已经取得长足进步，一些基本的制度和体制机制已经建立，社会生活也越来越复杂，相互之间的联系也日趋紧密。在这种情况下，法之于权利行为的规范、调节、协调作用日益突显，社会越来越需要法的作用发挥，越来越需要以法的规则作为社会联合的纽带和社会秩序的基础。此时，如果人们依然没有树立起对法与法治的信仰，他们将陷于专断行为的彼此专制状态。如此，社会的后续发展就不堪设想，已有的发展成果也会在社会的系统性动荡中丧失殆尽。

有鉴于此，党中央明确提出要正确处理深化改革与法治建设之间的关系，要“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改。”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，新华网，2014年10月28日。“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行”。*习近平在中共十八届三中全会第二次全体会议上的讲话，2013年11月12日。这就为实践中正确处理两者之间的关系提供了思想指导。

改革与法治，就其内在的逻辑关系而论并不矛盾，实践中两者之间的紧张，或者是改革的理念与方式偏差所致，或者是既有的法律法规法条不合实践发展的趋向与法治内在的价值精神。因此，我们要秉持法治精神从事各个领域的改革活动，尤其要注重发挥法治对国家治理的理念、职能、体制与方式之转变的引导和规范作用，同时，又以法治化的改革行动推进国家法治建设，提高整个国家的法治化水平。一种与法治相统一的改革起码具有三个显著特点：一是改革所针对的是不符合法治价值精神的法律法规和制度安排，概言之是非法治之法或人治之法；二是改革的行动有宪法法律或更高层面的法理价值作依据，并始终运行在法治的框架之内；三是改革所追求的是具有更高法治精神与价值追求的法律法规和制度安排。如此定义的改革，非但与法治没有冲突，而且还将有力地促进法治的进步与发展。

5.注重促进顶层设计与基层创新的同频共振

习近平总书记在十八届三中全会上指出：“加强顶层设计和摸着石头过河都是推进改革的重要方法。当然，摸着石头过河也是有规则的。”*习近平：《关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第43页。他还说：“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”*习近平在十八届中央政治局第二次集体学习时的讲话，2012年12月31日。这一点在法治建设上体现尤其明显。

从本源上看，法治起源于人们以规则协调相互之间权利行为的努力，更起源于市民社会以规则规约公共权力的努力。因此，法治的最初做法一定是基层社会的不同利益群体基于保护自己的利益需要经由力量博弈而作出的创造性制度安排。一开始是零散不系统的，规则也是不成文的，经过长时间的补充、积累、修正、调整，慢慢系统化起来。然而，法治毕竟又是国家上层建筑，在主权国家范围内必须有统一性协调性。因此，一个国家的法治建设往往会在大量的地方性实践基础上，吸收众多的地方性知识，着眼于全局进行系统化的顶层设计与制度安排。在西方世界，国家治理法治化进程相对最早的英国和美国莫不如此，国家法治体系都是在基层实践和顶层设计的互动中逐渐完善。

我国自改革开放以来，在国家法制框架内或者在中央政府授权或默许下，各地因地自宜，自主开展地方性法治实践，无论在科学立法民主立法方面，还是在依法行政建设法治政府方面，亦或是在阳光司法公正司法方面，乃至在普法宣传方面都积累了大量的地方性知识与经验，这是国家法治建设的宝贵财富。我们只有充分吸收法治建设的地方性经验，在此基础上，再进行科学系统的顶层设计，才能形成具有中国特色的社会主义法治体系。

6.始终注重文化继承、本土创制与借鉴吸收的有机融合

任何国家的法治体系，都是其本国人民在既定的历史、社会、文化条件下，基于所面临的社会问题而进行创造性实践的结果，其文化传统和当下情境对法治样式有根本性的制约，决定了法治的性质、结构、基本制度安排和鲜明特色。习近平指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”*习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革研讨班上的讲话，2014年2月17日。法治作为国家治理体系的重要结构也是如此。我们应该更注重继承与吸收传统文化中那些一直行之有效的制度安排，注重在国情民情约束下自主的创造性实践，更注重去发现或创制那些有本民族特色的法治化制度安排。比如调解制度就是我们的古人创制出来的一项行之有效的国家治理艺术，被西方人称之为“神奇的东方经验”。它在当下社会依然具有强大的生命力，而多种形式的联调机制、诉调对接机制，则是调解制度在当下社会中的创造性发展。

当然，我们在强调法治建设上的文化传承、国情制约的同时，向来不排斥学习发达国家的法治经验。“在一个活跃多变的世界里，任何地方所取得的任何创造性成就都可能成为大家共同的知识财富，人们加以讨论、学习、采用或予以抛弃。”*斯塔夫里亚诺斯：《全球通史》，上海社会科学出版社1999年版，第908页。作为真诚的马克思主义者，我们有最大限度的开放性，我们热情拥抱和吸收人类文明的一切优秀成果，包括资产阶级创造的政治文明成果，借鉴国外法治有益的经验，这既包括法治的思想理念、制度安排，也包括法治的具体技术。但这种借鉴毫无疑问是立足于本土的批判性的和选择性的，不加鉴别地照单全收，照搬外国法治理念和模式，绝非科学可取的做法。

三、国家治理范式法治化转型的力量协合

1.领导力量与推进力量的协合

国家治理范式从人治到法治的转型，是一个国家政治结构和社会结构的转型，也是一个国家文明结构和生活方式的转型。在这个庞大复杂转型过程中，既要有领导力量，也要有推进力量，要实现领导力量与推进力量的协合。在当下中国，领导力量毫无疑问是中国共产党，它的先进性，它对现代政治文明发展趋势与规律的体认，对依法执政和依法治国的理性自觉，使其成为中国社会引领法治建设的政治力量。与此同时，法治建设也需要来自社会、来自民众、来自各种各样利益集团的政治推动，那些经济社会文化生活中各有利益诉求的权利主体基于更充分的自由考虑，基于更可靠的权益保障考虑，迫切需要以正义的法的规则引导自己权利行为或协调相互之间权利关系，更需要以正义的法的规则约束政府的公共权力，并使政府的公共权力局限于执行正义规则以防止人们之间的相互伤害上。他们的这种政治诉求构成国家法治建设的强大推力。没有前者，国家法治建设容易出现方向性偏误或颠覆性错误；没有后者，法治建设则可能出现动力不足停滞不前的局面。

2.大众力量与精英力量的协合

大众与精英的社会结构划分，是古今皆同的社会现象。现代民主社会与传统贵族社会的不同在于精英阶层是流动的。任何一个社会，因为智力、财富和创造力而构成社会精英阶层的人总是占人口的少数，但他们对这个社会具有相当大份量的影响，所以历史舞台上常常只留下他们的名声。马克思主义虽然承认人民群众是历史的创造者，但从不否定领袖人物的巨大作用，而且认为领袖并非是一个人而是一批人，是一个政治精英阶层。社会发展在某种意义上常常取决于大众力量与精英力量之间的关系。

法治建设也需要大众力量与精英力量的协合。法治是事关政治共同体所有人的事业。我国“十年文革”最深刻的教训在于：一个民族如果没有法治，任何人都可能成为权力的牺牲品，哪怕是掌权者也不例外。而且，在某种意义上说，越是弱势者越是需要法治，因此，法治建设必须最广泛地动员公众参与，形成推进法治前进的强大政治动力。没有公众的参与，法治就可能走向偏差，成为掌权者的治民之器或者成为无源之水、无本之木。然而，法治，尤其是立法和司法等法律事务，非常具有专业性，需要有较高度的知识储备、经验智慧和人情世故的洞察力。卢梭曾经有言：“要为人类制订法律，简直是需要神明。”*卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第53页司法也是如此，一个没有对法律作过精深研究的人，根本无法履行好司法的职责；而司法的自由心证和执法的自由裁量，更是一种法治艺术，非经过长时间的正规学习教育与训练且具有实践经验不可。因此，法治的建设与运行都需要精英人才，需要专业的立法者、执法者和司法官，也需要专注法理的法学家。托克维尔在《论美国的民主》一书中既充分肯定了民众通过陪审等途径参与法治的作用，也充分肯定了法学家在法治建设中的作用，认为陪审制度是人民主权的一种形式，它赋予每一个公民以一种主政的地位，使人人感到自己对社会负有责任和参加了自己的政府，国家法治的建制机构通过陪审制度把法治精神渗透到社会的最低阶层；而法学家的权威和其对政府施加的影响，是美国防止民主偏离正轨的最坚强壁垒。*托克维尔：《论美国的民主》上，商务印书馆1988年版，第303页。

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也提出要建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障；还提出要健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制。另一方面，又提出要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。这里的旨意就是要实现法治建设上大众力量与精英力量的协合。

3.体制内力量与体制外力量的整合

治理范式法治化转型也需要体制内力量与体制外力量的协合。我们既需要发挥体制内力量的引领、主导、主建作用，也需要注重发挥体制外力量，尤其是商这种力量的推动作用。

商(商业、商人尤其是企业家群体)是一个社会最活跃的因素，对一切停滞不变的社会来说，也是一个革命性因素(恩格斯语)，它是一切僵化结构、陈规陋习、因循守旧、固步自封的消蚀剂；同时商也是一个具有强烈秩序偏好的因素。“商业自然是一切狂热的激情的敌人。商业爱温和，喜欢妥协，竭力避免激怒人。它能忍耐，有柔性，委曲婉转，除非万不得已决不采取极端手段。商业使人各自独立和重视自己的个人价值，使人愿意自己处理自己的工作，教导人学会成功之道。因此，商业使人倾向于自由而远离革命。”*托克维尔：《论美国的民主》下，商务印书馆1988年版，第801页。商业渴望一个自由的制度环境，渴望一个遵守契约讲究信用的社会氛围，商业强调理性注重节约，商业有助于人类交往，有助于消除人们之间的敌意与偏见，使人们的生活方式变得文明和温和。因此，商自始就是推进法治进步的重要力量，它不仅在自身的经营运行中依靠规则，也要求政府提供规则、执行规则并受规则约束。在西方国家的法治发展史上，商就曾经起到过这种作用，作为西方法治之源的罗马法就是自治的城邦商业活动的产物；而近代史上一些重大法治建设事件如英国“光荣革命”和美国“制宪会议”都活跃着商人的身影。

目前，我国企业家阶层日益壮大，除了国有企业经营管理人员，还有大量非公企业经营管理者和从业人员。截止至2012年，我国私营企业超过1060万户，注册资金近30万亿元；个体工商户已逾4000万户，注册资金近2万亿元；在华外资企业44万家。除此之外，还有133万个农民专业合作社。*国家工商总局网站：www.saic.gov.cn，2015年12月16日。这是一个庞大的体制外工商群体，这个群体有动力、有能力、也有实力推进国家治理的法治化进程。这是国家法治建设一支不可或缺的体制外力量。

4.自发力量与自觉力量的整合

无论是社会转型还是国家治理范式的法治化转型，都是一个非常复杂的历史性过程，人们的认识还远远不够充分，对其内在规律的把握也非常有限；更何况，人类理性本身也是有限的。这就决定了国家治理范式法治化转型，是一个演进过程，其内部影响演进结果的变量之多，相互关系之复杂，演进机制之微妙，都远远超出任何组织和个人的理性把控能力。因此，一个贤明的政治家“决不会根据一些假定的论据和哲学干预政治事务或据以进行试验，他总是尊重那些带有时代标志的事物，虽然也可能为了公众利益试图作出一些改革，却尽可能将自己的革新与古老的组织相协调，完整地保存原有体制的主要支撑。”*《休谟政治论文选》，商务印书馆1993年版，第157页。这在英国是如此，在我国也是如此。英国以普通法为基础的法治体系就是长达几百年历史演进生长的结果，以致被人称之为“没有图纸的建筑物”。同样，我国的法治和国家治理体系也具有演进性，它是“长期发展、渐进改进、内生演化的结果。”*习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革研讨班上的讲话，2014年2月17日。其中既有自发的力量，又有自觉的力量，正是这两股力量的有效协合，才形成适应中国国情的有鲜明中国特色的国家治理制度体系。在今后的法治建设上，依然必须坚持这一成功经验，在理性自觉地进行法治建设的同时，注重发挥自发力量的作用，充分尊重基层群众的首创性，注重那些非主观设计的人之行动的制度结果，注重那些以习惯、习俗、风俗、文化形态存在的隐性规则的作用，从而使整个国家治理体系慢慢走向成熟。

四、法治化国家治理范式的结构图景

成功实现法治化转型的国家治理范式是融冶法治建设道路、法治制度框架和法治思想文化于一体的现代国家治理体系。其中体现公平正义的宪法法律规则处于至上无上的地位，它们在社会习俗、伦理道德等非正式规则或其他一些未成文规则的作用下，界定着个人可以有充分自由的私域空间，调节着人与人之间的社会关系，使人们的自由和权利行为彼此相容，并在市场这只“看不见的手”的引导下，以有利于他人和社会整体的方式使用着他们所拥有的资源以及那些不为他人所知的知识，并为那些自己根本不知道其存在的人提供着他们所需要的服务，同时也利用那些我们不知其姓名的人提供的产品与服务以满足和发展我们自己。在这些正义规则的约束下，我们的社会合作空间不断扩大，从狭小的村社到广大的区域，从熟人社会到陌生人社会；伴随着合作空间的扩大，是合作深度的拓展和合作时间的延长。我们将从这种不断拓展的合作中获得越来越多、越来越大的益处。人与人之间的关系是和谐的，而这并非基于他们之间的目标一致和利益的天然和谐，而是基于正义规则使具有不同目标取向的利益关系变得和谐。在这种社会结构和社会秩序旁边守卫着的是法治政府，它受法的规则的严格控制，权力作用空间非常有限，原则上仅限于保护产权，执行正义的法律规则，维护人们的权利与自由，并利用供它支配的公共资源以不排斥竞争的方式提供着最基准的公共服务。在政府治理过程中发生的任何行政争议以及在社会运行过程中当事人之间发生的任何权利纠纷，都通过正当法律程序由独立公正之法官作出裁决，此时，程序的正义可有效确保实体的正义。社会之中的任何人都将得到犹如阳光空气一样重要而又普惠的正义，有了这种底线正义，那些生活在社会底层的人们心理上认可自己所处的境遇，并积极寻求机会改变自己的命运。尤其可贵的是社会中的人们基于法治实践形成对法律的尊重与信仰，形成“遇事找法、办事依法、化解矛盾靠法”的法治风尚。这就是法治化国家治理范式的结构图景，那是我们的理想国家。

当然，我们要看到，国家治理范式法治化转型是一个漫长的历史进程。从最早开始法治化转型的英美发达国家看，它们大多经历了几百年的时间，其间充满了曲折、坎坷和反复，难以一一尽述。我们作为一个后发国家，虽然在制度建构上会有一些后发优势，但也不可避免会有一些后发劣势；而且，我国自古缺乏法治的思想文化传统，先秦法家所倡导的法治与今日我们作为现代政治文明重要价值目标追求的法治大异其趣，我们的国家治理范式法治化转型因缺乏来自传统文化的支撑而倍显困难。因此，我们对国家治理范式法治化转型所需要的历史过程和所可能遭遇到的困难必须有充分心理准备。所幸，我们有致力国家治理体系与治理能力现代化的中国共产党，有中国共产党依法执政依宪执政的理性自觉，有全国人民共同追求法治国家和法治社会的政治合力，有法律人为求法治殚精竭虑的创造性实践，我们相信，国家治理范式法治化转型会比任何国家都走得更加顺利一些。□

(责任编辑：徐东涛)

2016-05-16

徐邦友，中共浙江省委党校法学教研部教授，主要研究方向为政治学、政府管理和党政法治等。

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