加强济南市泉域地下水资源保护利用的对策建议

杨　博



加强济南市泉域地下水资源保护利用的对策建议

杨博

摘要：党的十八大提出了“五位一体”的发展战略，强调了生态文明建设的重要性。近年来，济南市围绕保泉，在地下水资源保护利用方面取得了显著成效，但是全市地下水资源保护利用工作依然面临一些困难和挑战。从审计的角度看，其合理的对策建议有：探索构建“水务一体化”管理格局,健全长效保护机制；提高公共供水保障能力，努力解决城中村用水和自备井关停问题；逐步改进优质地下水饮用方式，推动分质供水试点。

关键词：济南；泉域地下水资源；保护利用；对策

党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，十八届三中全会提出加快建立完整的生态文明制度体系，十八届五中全会强调必须坚持绿色发展理念，进一步表明了生态文明建设的重要性。新形势下，探索并深化自然资产资源审计，为经济建设和生态文明保驾护航，是审计新的历史使命。泉水是济南的灵魂和标志，让城市“显山露水”，留住绿水青山，是政府的坚定决心。为促进泉域地下水资源（以下简称地下水资源）保护和利用工作的开展，提高地下水资源的综合利用成效，发挥审计部门的监督与促进作用，2015年下半年，济南市审计局对济南市地下水资源保护利用工作从审计的角度进行了深入调研。

一、地下水资源保护利用的基本情况

（一）地下水资源利用的情况。我市地下水资源分布在历下、市中、历城、槐荫、长清、高新等区，面积约为1588平方公里，补给方式主要为大气降水渗透补给，流出方式主要是四大泉群出露、生产生活地下井开采使用。以2014年为例，出水总量约为18165万立方米，四大泉群出流量约为6090万立方米，约占三成。生产生活用水约为12075万立方米，约占七成，其中：工业用水约为1180万立方米，占出水总量6．5%；农业生产用水约为4600万立方米，占出水总量25．32%；生活用水约为6295万立方米（含矿坑水综合利用，下同），占出水总量34．65%。

（二）地下水资源保护的情况。近年来，我市初步建立起了以保泉为主要目标的综合管理体系，在各部门的积极推动下，出台多种保护措施，取得趵突泉连续12年持续喷涌的显著成效。一是初步建立协作联动机制，在水利部门实施地下水资源保护基础上，成立名泉保护委员会统筹推进保泉工作。二是出台《水资源管理条例》《实行最严格水资源管理制度考核办法》等地方性法规和政府规章，不断完善制度保障。三是减少生产开采，增加补给渠道。近年来累计关停或封闭自备井380眼，通过水源置换年均减少工业、农业地下水开采约3100万立方米；大力实施补源工程，加大人工补源水量，优化补源点布局；严格征收水资源费，加强取水许可管理和用水计划考核。同时初步建立了地下水动态监测网络，完成渗漏带保护规划等多项研究。但审计调研中也发现，还存在地下水资源利用不足、保护不力、管理不到位的问题，制约了地下水资源保护利用工作的总体提升。

二、地下水资源保护利用存在的主要问题

（一）地下水资源开采与补给不平衡的矛盾日益突出。从近几年数据看，地下水开采量突破补采平衡点已成为常态。在保持泉水正常年份持续喷涌的条件下，每年可利用量约为9855万立方米，而地下水开采量均超过可利用限量。如2012年至2014年，3年平均开采量约为11933万立方米，超出限量约21%。长期超采地下水造成泉水生态异常脆弱，一旦大气降水偏少，直接影响到泉水持续喷涌。2003年泉水复涌后的12年中，虽然持续补源，但趵突泉最低地下水位均低于28．15米黄色警戒水位，甚至多次低于27．6米红色警戒线。年年保泉的困境成为社会舆论关注焦点，一定程度上影响到我市泉水品牌和城市竞争力。与此同时，因强渗漏带等补给区域遭到破坏，地下水资源自然补给能力逐步减弱。据相关研究资料，我市泉域内24处重点强渗漏带中分布在南部和东部，面积49．31平方公里，有11处受到人为干扰，其中5处已完全被城市覆盖，6处正在开发建设，面积共14．58平方公里，占强渗漏带总面积的29．57%，造成11处强渗漏带地下水补给量减少41．5%。

（二）地下水资源利用现状与优水优用目标有较大差距。我市地下水资源品质优良、市民饮用由来已久，后因经济发展和保泉需要改为饮用地表水为主。让市民喝上更多的地下水既符合优水优用原则，更是回应广大市民的期盼。调研发现，我市地下水资源在利用量和利用效果上存在不足，距离实现优水优用的目标仍有较大差距。2014年地下水出水总量18165万立方米中，只有约2172万立方米被供水企业使用，占出水总量12%；城市供水管网使用水源中，地下水占比不足一成，且与地表水混用。尤其是占出水总量三成的泉水，目前利用量较少，大部分进入河道成为景观用水和生态用水，利用方式也不够丰富。

（三）城中村无序开采地下水的现象仍然存在。调研发现，我市泉域城中村普遍存在私自无序开采地下水的现象。据初步统计，历下、市中、槐荫、历城4个区尚有240个城中村约43万人，通过自备井年取水约1268万立方米，约占出水总量的7%。因受政策限制，尚未实现计量、收费和用水计划管理等制约措施，城中村等用户长期无序使用地下水资源，导致浪费现象普遍存在，形成了泉域的“漏斗”效应，造成了一边耗资不菲补源回灌，一边大量开采随意使用的矛盾局面。同时，无序开采的地下水水质安全难以保证，城中村用户饮水存在安全隐患。

（四）管理部门难成合力的局面有待破解。

近年来，我市地下水资源管理水平虽有一定提高，但各部门单位“各自为战”的局面尚未改变，在水源地建设管理、水源置换、监测科研等项业务上屡有交叉，在保护措施、利用方式等方面“各持己见”，难以形成齐抓共管的工作局面，不利于整体效能的发挥。突出表现在：一是在项目建设、使用上部门间步调不一致，缺乏有效沟通。例如，济西二期供水工程投资4．7亿元，由市政部门建设用于调配我市地下水资源，2012年7月投入使用。因部门之间就该项目对保泉影响研究结论不同，造成实际调配水量偏低，项目未达到预期效果。二是我市地下水监测职能分散在多个部门，统一管理的地下水监测体系尚未形成，不利于数据共享和科学研判。三是我市地下水补给区域广泛，形成机制复杂，运行环境封闭，一旦发生污染，治理难度和耗费时间难以估量。面对工业点源污染、农业面源污染、固体废弃物污染等多重威胁，相关部门对地下水污染防治的重视程度不同，资金投入分散，协作机制不顺畅，难以形成全面有效的防治体系。

三、地下水资源保护利用的困境分析

（一）水资源总量不足加剧地下水资源过度开采。作为资源型缺水城市，我市人均水资源占有量仅为全国人均占有量的七分之一，亩均水资源占有量为全国亩均占有量的六分之一。伴随城区面积和容纳人口快速增长，供水缺口不断增加。近年来我市城市用地年扩展率为7．19平方公里，城市公共供水管网高峰期间每日供水缺口已达10至15万立方米。水资源总量不足及分布不均的现实状况，造成部分区域社会经济发展严重依赖地下水资源，加剧了地下水资源的过度开采。

（二）公共供水管网供水能力欠缺导致自备井难以关停。调研发现，我市部分区域由于水源及供水设施短缺，造成供水能力不足，严重制约自备井关停限采工作。2014年自备井取水量约为3282万立方米，占出水总量18%，自备井数量虽呈下降趋势，但保有用水量仍然较大。一是东部新建城区大量使用自备井取水。东部城区（二环东路以东）面积200平方公里中，城市公共供水管网覆盖80平方公里，仅为40%。而该区域2014年自备井取水量约为2780万立方米，约占全市自备井取水量的84%。例如，历城唐冶片区有9个小区和单位，虽已接入公共供水管网，但因水量不足，已建成或计划开凿自备井12眼。二是城中村因建设手续不完备，配套费缴纳困难，无法接入城市自来水管网，大量使用自备井取水。

（三）管理机制难以适应对地下水保护利用的更高要求。我市的水资源管理保护在体制、制度和手段等方面与先进地区存在一定差距，难以适应对地下水保护利用的更高要求，主要表现在三个方面：一是管理模式有所不足，我市水资源沿用多头管理的模式，即在水源地、制水、供水、排水、污水处理等环节分别由不同部门管理。由于“大水务”的管理格局尚未形成，部门利益难以破除，不利于统筹地下水资源保护利用。二是管理制度存在缺失，尚未建立地下水资源管理责任追究和惩处机制，导致问责缺少威慑力和执行力，不利于调动各方的积极性。三是管理手段不够完善，经济、技术手段应用不足，未充分运用价格杠杆调控、减免优惠政策和远程在线监测等手段提高工作效率；保护措施不力，对地下水资源变化的中长期预报能力不足，针对重点渗漏带等关键区域的保护规划起步较晚进展缓慢，应急预案等制度与实际情况存在明显脱节等，影响了地下水资源保护利用的工作成效。

四、加强改进地下水资源保护利用的对策建议

（一）探索构建“水务一体化”管理格局,健全长效保护机制。实施水务一体化管理是实现水资源优化配置、高效利用的客观需要。可借鉴先进地区经验，探索我市水务一体化改革，按照水源地、制水、供水、排水、污水处理等环节对水务产业链进行重组，将水资源相关管理职能归口统一管理，发挥规模效益和整体优势，实现业务专业化细分，有利于破解各部门单位在地下水资源保护利用工作中“各自为战”的局面。同时，以健全长效保护机制为目标，建立地下水资源管理责任追究和惩处机制，将责任追溯贯穿规划设计、项目决策、建设施工、污染防治等各个方面，加大问责力度；尽快划定关键区域保护红线，加强强渗漏带生态修复，整合完善监测体系，提高远期预报能力，修订应急预案等制度，不断丰富管理手段。

（二）提高公共供水保障能力，努力解决城中村用水和自备井关停问题。公共供水管网充足供水，是推进自备井关停、生产用水置换工作、减少地下水开采的前提条件。一是加强水源地、水厂和管网建设，逐步扩大城区自来水管网覆盖范围，继续研究出台关于公共供水管网配套费减免优惠政策，稳步推进管网覆盖范围内的自备井关停工作。二是针对城中村用水现状和管网建设难题，建议市政府协调各职能部门，根据既成事实，制定相关政策，逐步将城中村用户纳入城市公共供水行列，减少地下水无序开采。

（三）逐步改进优质地下水饮用方式，推动分质供水试点。按照“优水优用”的原则，优质地下水应优先用于饮用。从近期来看，可逐渐提高城市供水管网中地下水比例，提升城市供水总体品质。不断提高泉水利用的力度和广度，打造泉水直饮示范区，实现泉水有效利用。从长期来看，我市应加快对规模化饮用地下水运作模式、配套工程的研究试点工作。可借鉴其他城市成熟经验，采取市场化运作、政府给予积极引导的模式，选择基础条件好、群众积极性高的新建住宅项目及宾馆饭店、公建设施进行试点，逐步将饮用水从生活用水中分离，最终实现分质供水。

（责任编辑 刘晓明）

中图分类号：F323.213

文献标识码：A

文章编号：1672-6359(2016)01-0107-03

作者简介：杨博，济南市审计局农业与资源环保审计处副主任科员（邮政编码 250099）