学生伤害事故赔偿风险分担问题的法律思考

邢　冰



学生伤害事故赔偿风险分担问题的法律思考

邢冰

摘要:学生伤害事故特别是中小学学生伤害事故所引发的赔偿风险分担问题几经聚讼但却至今悬而未决，直接影响学校素质教育的实施，并进而阻碍学生的全面发展。政策的不到位、立法的缺失和相关机制的不健全，是造成现实困境的主要原因。因此，要切实解决该问题，就需要在法律政策层面予以思考，在完善法律的基础上，健全相关险种，建立并完善相应的赔偿风险分担机制。

关键词：学生伤害事故；赔偿风险分担；法律思考

近年来，学生伤害事故特别是中小学学生伤害事故频发，引发学生与学校之间纠纷不断，由此引起的赔偿成为校方的巨大压力，并进而严重影响了学校素质教育的实施，严重威胁到学生的全面发展。在全面推进依法治国和教育综合改革的宏观背景之下，对现有关于学生伤害事故赔偿风险分担方面存在的法律问题加以深入分析和研究，破解该难题，具有重要的理论价值与实践意义。囿于篇幅所限，本文以义务教育阶段中小学学生伤害事故为主要研究对象，如无特别说明，文中所提及的学生伤害事故仅限于该阶段。

一、学生伤害事故赔偿风险分担问题现状

众所周知，中小学校特别是义务教育阶段中小学绝大多数是公立学校，其运转经费全部或大多来自政府财政拨款，学校不具有营利性。因此，一旦发生学生伤害事故，学校往往无力支付高额损害赔偿，导致学生利益得不到有效保护。为解决这一矛盾，校方责任险制度作为学生伤害事故赔偿风险分担机制应运而生，但在实践当中仍存在不少问题，亟待解决。目前，我国学生伤害事故赔偿风险分担方面主要起作用的制度是校方责任险制度。校方责任保险是指在学校实施的教育教学活动或学校组织的校外活动中（包括体育课、实验课、课间操、春游、夏令营等），因学校过失而导致在校学生人身伤害事故依法由学校承担的经济赔偿责任，由保险公司在赔偿限额内负责赔偿。

国内外研究表明，学生伤害事故的高发群体集中在小学、初中这一阶段。相关统计数据显示，近年全国各地上报的各类中小学校园安全事故中，43．75%发生在小学，34．82%发生在初中，9．82%发生在高中。2006年小学、初中、高中事故发生数比为4．5：3．6：1，死亡人数比为6．6：4．8：1，受伤人数比为7．4：4．7：1。[1]显然，中小学学校成为学生伤害事故赔偿责任的主要承担主体。而我国的中小学特别是义务教育阶段中小学虽然在法律上被赋予法人的身份，具有独立的民事行为能力，但是大多数学校为公立学校，教育经费主要来自财政拨款，在赔偿方面，特别是应对数额较大的赔偿要求，往往力不从心，有的地处农村、偏远贫穷地区的学校，为了偿付巨额赔偿，出现了学校濒临破产、教师不得不外出打工筹措款项的尴尬局面。学校作为教书育人的公益机构，特别是义务教育阶段中小学作为实施义务教育，推行国家教育政策的主体，其主要任务是教学和育人工作，而不是赔付工作。在越来越强调推行素质教育的前提之下，越来越多的学校已经不能够再像过去那样以采取“圈养”学生的方式来规避学生伤害事故的发生；而体育活动、实验活动及课外活动等培养学生综合素质的教育教学活动本身就具有一定的危险性，要想通过学校的安全管理与安全教育等措施来完全杜绝事故的发生显然不现实，因此在这种矛盾的情况之下，学生伤害事故赔偿风险分担机制应运而生，校方责任险制度出现并且发展起来。

近10余年来，校方责任险制度有了较大发展，首先国家在2002年的《学生伤害事故处理办法》（以下简称《办法》）、2006年的《中小学幼儿园安全管理办法》、2007年的《中共中央、国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》、2008年的《关于推行校方责任保险 完善校园伤害事故风险管理机制的通知》及各地地方性法规中，都对此做出了相应的规定，要求推行校方责任险。随着2008年《关于推行校方责任保险 完善校园伤害事故风险管理机制的通知》的出台，校方责任险开始在全国普及，各地中小学陆续投保学校责任保险。就笔者目前掌握的资料看，截止2014年底，全国已经有20多个省（自治区、直辖市）的中小学购买了学校责任保险，其转移风险的作用初显，但问题也陆续暴露。

二、学生伤害事故赔偿风险分担问题分析

（一）现有政策不到位，相关法律法规中存在漏洞，尚不完善

如前所述，国家就推行学校责任保险出台了一系列政策文件，一些地方性法规及部门规章也对学校责任保险做出了规定（如前所述）。上述政策文件及法律一方面为学校责任保险的推行提供了政策支持和法律依据，另一方面也尚存不足，有待完善。具体问题包括：对学校责任保险的性质定位不清；对保费的承担，各地规定不一致；保险赔偿限额的规定不统一；责任范围与赔偿范围的规定尚不完善；对精神损害赔偿是否应纳入保险范围没有规定；对保险合同条款矛盾的问题疏于调整；缺乏对相应配套制度的规定；相关法律总体上层级过低，且规定并不完善。部门规章的相关规定过于笼统、可操作性较差，各地地方性法规的规定不尽一致、相互矛盾；政策文件的规定不统一，内容含混不清。法律和政策文件上存在的这些缺陷，导致实践中学校责任保险的推行并不尽如人意。

（二）校方责任险制度及相关配套制度在具体实施中存在的问题

截止2014年底，全国有20多个省（自治区、直辖市）中小学已购买学校责任保险，表面看似乎落实到位，但具体实施中却问题百出。各地保费承担主体的规定和做法混乱不一。一类由政府财政统一出资投保，如北京、上海；一类由学校出资投保，如广州、湖南；一类由学校与政府或社会共同出资投保，如江西、山东。在政府财政统一出资的地方，其所投保的学校性质也不一致，有的地方只承担公立学校的保费，如北京（根据笔者所掌握的最新数据，2013年秋季开始，北京市由政府部门出资700万元，为公办中小学投保无过失责任险，以减少学生参加学校组织的校内外体育锻炼和实践活动的风险）；[2]有的地方则除公立学校之外，也承担民办学校的保费，如深圳。各地在保险赔偿限额和保险赔偿范围的规定上很不一致。有的地方最高赔偿额是35万，有的地方是20万，高低不一；在赔偿范围方面，有的地方仅将校方过错列为保险责任，有的地方则将学生自身原因导致的伤害事故也列入保险责任；鉴于《侵权责任法》已认可精神损害赔偿的提出，而现有保险合同均未涉及精神损害赔偿，因此承保范围是否应当包括精神损害赔偿也成为待决问题。

（三）保险合同条款、各险种的相互配合以及认定机构存在问题

涉及流动学生保险责任的条款、涉及免责事由的条款等。对受害学生的直接索赔权缺乏确认和保护，在实践中出现了学校一方扣留保险理赔款，拖延支付给学生的情况。学校责任保险和学平险、学幼险等其他险种在相互协调与配合上产生问题，有待调整。另一方面，赔偿风险的分担也缺乏相应配套制度，并且没有专门认定和处理学生伤害事故的中立机构，实践中普遍采用的由主管教育行政部门作为调解机构的做法，不能保证对事故的中立处理，缺乏公信力。

三、解决学生伤害事故赔偿风险分担问题的法律对策

（一）完善现有法律，建立有保障、多层次、广覆盖的学生伤害事故风险分担机制

伴随着我国成为第二大经济体，公民权利意识的逐步增强，而改革进入到攻坚期和深水区，各种矛盾和利益冲突凸显。较之以往而言，学校安全的外部环境已经发生了重大变化，以往在计划经济体制下制定的政策和法律指导下运行的一套学生伤害事故防范和救济制度，已经不能适应新形势的要求。因此，在当前学生伤害事故数量上升、相关法律纠纷日益增多的情况下，要在完善现有法律的基础上，以保障学生权利为核心，建立起有保障、多层次、广覆盖的学生伤害事故赔偿风险分担机制。

现有法律的最关键问题是规定不统一，法律层级效力较低，因此，要针对当前法律存在的问题，统一相关规定，并相应提升法律层级效力。当前的当务之急是根据目前法律实施中存在的问题，调整并完善相应的法律规定，可以先行试行，然后再予以确定并提升法律效力等级。实践当中受伤害学生权利的法律救济途径，较常使用的是调解和诉讼两种，但救济效果并不理想，因此，对受伤害学生的权利救济，很大程度上依赖于风险分担机制的完善。但已开始推行的校方责任险和学生平安保险等，因为各自的条款等规定限制及其他方面的原因而无法做到完全覆盖所有的学生意外伤害情况。根据《办法》第18条规定，“发生学生伤害事故，学校与受伤害学生或者学生家长可以通过协商方式解决；双方自愿，可以书面请求主管教育行政部门进行调解。成年学生或者未成年学生的监护人也可以依法直接提起诉讼。”其中，双方书面请求主管教育行政部门进行调解的方式，实际上是在学校和学生及其家长一方无法达成协议的情况下，由主管教育的行政部门出面进行调解，但是，中小学校特别是义务教育阶段中小学校大多数为公立学校，虽然法律赋予了法人的独立地位，实际上这些公立学校在财政、人事、制度等几方面都受制于教育行政部门的管理和领导，在这种情形下，由主管教育行政部门进行中立调解，难免会产生“自己给自己调解”的嫌疑和缺陷，不仅会直接影响到调解过程的中立与公平，而且在很大程度上消解了调解协议的公信力。因此，有必要对此做出调整，专门组织专业的独立机构进行这方面纠纷的调解，对此，国外已有先进经验可供借鉴。此外，《办法》第30条规定，“县级以上人民政府教育行政部门或者学校举办者有条件的，可以通过设立学生伤害赔偿准备金等多种形式，依法筹措伤害赔偿金。”第31条规定，“学校有条件的，应当依据保险法的有关规定，参加学校责任保险。教育行政部门可以根据实际情况，鼓励中小学参加学校责任保险。提倡学生自愿参加意外伤害保险。”这些规定为现阶段建立健全学生伤害事故赔偿风险分担机制提供了法律依据，但仍有待完善。在继续推进校方责任险的同时，要对发展其他险种做出规定，并且通过法律的明确规定来保证学生伤害赔偿准备金的强制设立，在基本保障的前提下，根据不同情况，区分不同层次，建立覆盖广泛的赔偿风险分担机制，保障受害学生的权利得到有效弥补。

（二）多措并举，推进学生伤害事故风险分担机制的建立与完善

1．进一步完善校方责任险制度，包括明确校方责任险的性质定位，明确保费来源，加大校方责任险的覆盖范围，调整保险合同相关条款等，给予学生权利以更加全面的保护，为学校维持正常的教学秩序提供保障。（1）明确将校方责任险确定为法定强制险。鉴于校方责任险本身所具有的公益性质，参照目前已有的法定强制险即交强险的发展模式，通过法律将其明确规定为强制险，赋予校方责任险以法定强制险的地位，要求义务教育阶段中小学校不论是公办还是民办，一律强制加入校方责任险；而对于幼儿园及高中学校，则根据其的实际情况，鼓励其参与。（2）改变目前各地保费承担主体不一（政府财政统一出资投保、学校出资投保、学校与政府或社会共同出资投保三种情形并存）以及区分公办、民办学校待遇不同（部分地区对于民办学校的保费不予承担）的情况，在国家对教育财政投入已达到GDP4%的前提下，在保费承担上，义务教育阶段的中小学，无论是公立学校还是民办学校，都应一视同仁，一律由省级政府财政统一承担基本的校方责任险费用。（3）针对三大保险公司在各地推出的校方责任险的保险合同在保险赔偿限额、保险费率、保险赔偿范围等方面未达一致的问题，在通过法律明确校方责任险为强制责任险的基础上，可以参照交强险关于赔偿限额、保险费率、保险赔偿范围等方面的规定，对学生伤害事故类型加以细分，在保险监管机构组织专家对保险费率和赔偿限额进行精算、调研等工作的基础上，合理确定全国统一的保险费率、赔偿限额、赔偿范围。（4）对现有保险合同不足之处加以弥补。①现有的保险合同条款没有将精神损害赔偿包括在内，但长期来看，有鉴于《侵权责任法》已经明确给予了遭受严重精神损害的受害人提出精神损害赔偿请求的权利（《侵权责任法》第22条规定：“侵害他人人身权益，造成他人严重精神损害的，被侵权人可以请求精神损害赔偿。”），因此，在适当的时机，应当将精神损害赔偿纳入到保险赔偿的范围之内。②尽管现行法律并未赋予受伤害学生直接索赔权，但为了维护受伤害学生的利益，根据修订后的《保险法》有关规定，应当为受伤害学生享有直接索赔权提供政策和法律支持。③严格把握免责条款的适用，防止滥用免责条款，损害学生权利。④规定涉及流动学生的保险责任条款，保障流动学生的合法权益不受损害。

2．根据校方责任险的具体投保状况及实施状况，通过附加校（园）方无过失责任保险条款的方式，增设学生意外伤害险等其他与学生人身损害相关的险种的方式，使其他保险与校方责任险互相配合、互相弥补，构建覆盖率高的综合保险体系，有效保障学生的合法权利。校方责任险的范围仅包括当学校对于学生伤害事故的发生存在过错的情况下，所应当承担的限额内的赔偿责任，因此其覆盖面相对较小，并且由于目前的保险赔偿限额相对较低，因此校方责任险有时也不能负担所有的赔偿。不是所有的学生伤害事故都需要由学校承担赔偿责任，在实践中相当部分的学生伤害事故不是由学校过失引起的，这类情况包括自然灾害、学生体质差异、校外的突发性侵害等，对此学校也往往出于人道主义而给与这类学校无过失的学生伤害事故中的受伤害学生一定数额的金钱救济。因此，已有保险公司将这类原因导致的学生伤害事故作为校方责任险的附加险，学校可以在投保主险的基础上，投保附加险。在完善校方责任险的同时，也需要开发并推出其他相关险种，形成险种丰富、覆盖率高的学生伤害事故保险制度，完善事故赔偿风险分担机制。可以从学校需求出发，依据市场数据进行精算，推出具有较强针对性的学校责任保险品种。从保护学生得到合理赔偿的角度出发，丰富险种，将校方责任险、学生平安保险、学生意外伤害保险、少儿住院基金、城镇居民（学生）基本医疗保险等险种联合起来，鼓励学生及其家长自愿投保除校方责任险之外的其他险种。将强制推行学校责任保险和鼓励学生积极参加意外伤害保险联合起来，通过学校责任保险和个人意外伤害保险的结合，共同应对学生伤害事故。还要通过国家保监会的强制政策，规范学生平安保险业务经营，严格监督检查，保证学生伤害险市场化运作的透明与规范，遏制违规，避免混乱。

3．完善《办法》及各地地方性法规、地方政府规章的规定，由各地县级以上人民政府教育行政部门或者学校举办者通过设立学生伤害赔偿准备金等多种形式，依法筹措伤害赔偿金，建立学校安全管理和安全事故学生人身伤害救助专项经费，并在条件允许的情况下，设立专门的教育保险公司。如今，教育风险增大规律凸显，前述商业保险的盈利性与教育公益性间的冲突无法避免，在实行十几年以来，其弊端也渐渐显现。在教育投入占到GDP的4%的前提下，可以从财政拨款，然后通过学校举办者及社会捐助的形式，建立学校安全事故学生人身伤害救助专项经费，设立基金。设立学生伤害赔偿准备金，以弥补保险的不足。基金由省、市、县各级政府每年拨一定的专款，同时接受社会、慈善机构和个人的捐助，由教育部门统一管理，设立专户，专款专用，专项审计。不仅可以使受伤害学生得到及时救助，也有利于缓解学校压力、减少社会矛盾。同时，当条件具备时，在设立基金的基础上，对基金进行专业运营，按资金运作规律，设立不以盈利为主要目的的政策性、公益性教育保险公司进行操作。“教育保险公司应当是主要从事教育公益保险和教育风险处置的政策性金融机构，其设立有利于金融创新，能够不受商业保险利益的束缚，围绕教育公益设计保险产品，在机构精简、混业经营、险种创新、成本控制、风险应对、经营效率等方面积极探索，充分实现保护和促进教育的目标”。[3]同时还能及时有效地为受害学生提供救济，保障受害学生的权利，也能为学校减轻压力，减少社会矛盾，起到商业保险公司所不能起到的公益作用。

4．创设处理学生伤害事故纠纷的专门调解机构，提高事故处理的效率并保证处理过程和结果的公平性。2002年的《办法》将主管教育行政部门规定为学生伤害事故纠纷的调解机构，而由于教育行政部门与公立中小学之间的管理与被管理关系，这样的规定十分不利于保证调解的公平和中立。国外大多组建专门机构来处理学生伤害事故的理赔问题，以实现公平与效率。我国也应借鉴国外有益经验，设立专门机构处理学生伤害事故，一方面其的专业性可以使学校及教育行政部门从处理事故纠纷中解脱出来，集中精力管理好学校其他事务；另一方面，专门机构的中立性会增强事故处理的公平性，结果也更易得到家长、学校两方面的认可。专门机构应当属于公益性的社会调解组织，一般不宜与教育行政主管部门有过多联系，方才能够保持其的中立性、可信性，保证其调解的公信力。

参考文献：

[1]教育部.2006年全国中小学安全事故总体形势分析报告[N].中国教育报,2007-03-22(6).

[2]阳锡叶等.学生意外伤害事故谁买单？[N].中国教育报,2013-10-08(3).

[3]吴英杰.设立教育保险公司现实可行[N].上海金融报,2013-09-27(A13).

（责任编辑 马晓黎）

基金项目：济南大学科研基金项目“学生伤害事故法律责任及赔偿风险分担研究”（15YB05）阶段性成果

中图分类号：F842.0

文献标识码：A

文章编号：1672-6359(2016)01-0056-05

作者简介：邢冰，济南大学法学院讲师，法学博士，教育学博士后（邮政编码 250022）