十年磨一剑 砥砺为谁雄

李春满

《资产评估法》在万众期盼下盛装出台，标志着资产评估行业在中国基本经济制度中的法律地位的最终确立，也必将极大地提升我国资产评估界在国际资产评估界的话语权和国际地位。《资产评估法》是新修订的《中华人民共和国立法法》实施后，首批全国人大主导立法的法案之一，资产评估立法是全国人大主导立法的成功范例。良好的法制环境是行业能够健康、有序发展的基本保证，资产评估立法为评估行业发展营造了良好的法制环境。

《中华人民共和国资产评估法》（以下简称《资产评估法》）已于2016年7月2日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，并将于2016年12月1日起正式施行。这两个时间点告诉我们两个重要事实：其一，若从资产评估法列入全国人大立法计划的2005年算起，这部法律足足孕育十年，可谓“十年磨一剑”，足见其难。这个难，主要是由于资产评估各相关行政管理部门分歧之大，协调之难，罕见其匹。从另一个角度来说，这部法律虽然历经十年立法程序打磨，几经波折依然破隘前行，全国人大全程主导立法不能不说是其立法得以克竟全功的重要原因。其二，《资产评估法》第五十五条规定：“本法于2016年12月1日起施行。”这就意味着自2016年12月1日起，现行的所有涉及资产评估工作的行政法规和部门规章，凡与《资产评估法》相冲突、相抵触或不相适应的，都须进行清理、修订甚至废止；国务院有关评估行政管理部门的相应管理职能，凡与《资产评估法》相冲突、相抵触或不相适应的，都需进行职能调整；现有的各专业领域评估行业协会都需按照《资产评估法》的相关规定，理顺与有关评估行政管理部门的工作关系，依照法律、行政规章和章程实行自律管理；所有资产评估机构和评估专业人员，必须严格依据《资产评估法》开展评估工作、规范评估行为。现在距《资产评估法》正式施行还有不到四个月的时间，我们当朝乾夕惕，戮力前行。

一、资产评估立法是全国人大主导立法的成功范例

《资产评估法》是新修订的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）实施后，首批人大主导立法的法案之一。

长期以来，我国在国家法律立法实践上存在着一种部门主导立法的倾向，即立法法案由部门提出，法律草案由部门起草并修改，然后再送人大审议通过。有关数据表明，近20年，在全国人大通过的法律中，由国务院各部门提交的法律草案占立法总量的75～85%。实行部门主导立法有其合理性，这主要是由于行政机关对职责范围内所辖事务具有不可替代的专业经验，因此也就在梳理该领域法律关系上持有权威性认知，立法效率较高。然而由于部门利益的存在，部门主导立法极易出现“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的局面，这在很大程度上降低了立法的质量。党的十八届四中全会做出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），针对上述问题，提出了完善立法体制的问题。《决定》指出：“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”，因此，《决定》提出，要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。遵循党的十八届四中全会《决定》精神，2015年3月15日通过的新修订的《立法法》增加了第五十一条：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”和第五十三条：“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作；综合性、全局性、基础性的重要法律草案可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。”这两条具有实质性内容的法律条文。

由部门主导立法到强调人大主导立法，不仅仅是立法程序上的完善，更重要的是体现了我国立法学理论和立法实践中的观念更新。从立法学理论角度，提案权、起草权和解释权是立法权完整体现的三要素，这三权由谁主导是关系到立法正义的重大原则问题。从立法实践的角度，仅靠宪法赋予人大立法权是不够的，人大的立法权尚需相关的立法体制和工作机制得以保障。新修订的《立法法》即着眼于解决人大主导立法的体制和工作机制问题，从法律提案的提出、法案起草、立法协商、法律草案的论证、组织法律草案公开征求意见以及立法监督等各环节保障了人大立法权的完整、充分体现。特别是新修订的《立法法》强调立法过程中全国人大必须全程介入的法律要求，必将对我国今后法制建设产生深远影响。

《资产评估法》的立法过程严格遵循了《立法法》的相关规定，呈现出鲜明的人大主导立法的基本特征。

首先，《资产评估法》从法律提案的提出、法案的起草，直至四次审议定案，全国人大常委会以及财经委、法律委两个专门委员会一直全程参与并主导。2005年4月，在全国人大财经委召开的“国企改革与国资监管”座谈会上，中国资产评估协会提出了评估立法的建议，引起财经委的重视。同年12月16日，第十届全国人大常委会第四十次会议正式将资产评估立法列入立法计划。2006年6月，全国人大财经委主导成立了《资产评估法》起草小组，财经委副主委贾志杰亲任起草小组组长，成员包括全国人大财经委、国务院国资委、财政部、建设部、国土资源部、商务部和中国保监会的相关领导，其工作小组由相关部门工作人员、行业从业人员、有关院校和专家学者组成，经过7年多努力工作，形成《资产评估法（草案）》。2012年2月27日，第十一届全国人大常委会第二十五次会议首次审议，2013年8月26日，第十二届全国人大常委会第四次会议第二次审议，2015年8月，第十二届全国人大常委会第十六次会议第三次审议，直至2016年7月2日，第十二届全国人大常委会第二十一次会议第四次审议，《资产评估法（草案）》方获通过，并经第四十六号中华人民共和国主席令发布。

其次，全国人大财经委、法律委在《资产评估法（草案）》起草过程及四次全国人大常委会议审议过程中，为征集民意、凝聚共识、弥合争议，做了大量的工作。《资产评估法（草案）》初稿形成后，全国人大组织的向全社会征集意见工作就得到了社会各界热烈响应，共收到各方面意见15万余条。《资产评估法（草案）》二审后，又收到社会反馈意见2万余条，这些社会意见，经过认真甄选，被资产评估法草案起草小组斟酌吸收，并体现在历次法案修改中。全国人大常委会及其工作部门积极参与并强力主导《资产评估法》的结果，使得《资产评估法》真正超越了行政管理部门的狭隘眼界，具有较强的法理正义性。

二、资产评估立法旨在为评估行业营造良好的法制环境

法制环境是指社会管理在趋近文明过程中所形成的制度化法律体系和依法治理的社会环境。良好的法制环境是一个行业、一个领域能够健康、有序发展的基本保证。我国资产评估行业萌发于国有资产管理体制改革之初，与我国社会主义市场经济体系的发轫、深化保持同步发展。然而长期以来，由于没有通过国家法律明确其法律地位，这个在经济体制改革大潮中应运而生的新兴行业一直存在着多个行政管理部门分割管理、多种执业资格交叉并存、多项法律法规零星规范的状况，严重阻碍了评估行业的健康、有序、规范发展。尽管在全行业从业人员的不懈努力下，现已逐步形成以国务院《国有资产评估管理办法》为主干、以各行政主管部门发布的一系列关于资产评估的规章制度为主体、相关法律中涉及资产评估的法律规定为补充的资产评估法律体系，但是，在这个法律体系中，唯一一部具有最高行政层级的国务院行政法规《国有资产评估管理办法》早已过时，且只限于调整国有资产评估的法律关系，其覆盖面已过于狭窄。此外，其他涉及资产评估管理的部门法规又过于芜杂，相互之间缺乏内在的法理联系，这使得目前这个资产评估的法律体系缺乏内洽的法律逻辑，个别法律规条之间甚至出现矛盾、冲突的现象，正是由于缺乏良好的法制环境，才导致资产评估行业多头管理、条块分割、业务交叉、规则混乱。也正是由于法律的缺位，才导致涉及资产评估行政管理的部门职责混乱不清、政策模糊等现象。

全国人大主导的资产评估立法从提案之初就致力于为资产评估行业营造良好的法制环境。2012年首次审议《资产评估法（草案）》时，全国人大财经委负责人在立法说明中开宗明义指出： 此次立法最关键的是解决资产评估行业多种资格并存、部门分割问题；行业管理体制不顺问题和执业准入壁垒问题。资产评估法的立法宗旨是规范资产评估行为，保护资产评估当事人合法权益和公共利益，促进资产评估行业健康发展，维护社会主义市场经济秩序。2013年的《资产评估法（草案）》二审稿的突出特点是强调按照简政放权、政社分开的要求，将更多政府部门权限向行业协会下放。2015年的《资产评估法（草案）》三审稿进一步强调简政放权，重点强化了规范评估师和评估机构从业行为的法律内容。在今年提交人大常委会进行四审并获得通过的《资产评估法》已经形成了包括组织规范、行为规范、程序规范和责任追究制度在内的基本完备的法律内容，《资产评估法》在第二章“评估专业人员”、第三章“评估机构”、第五章“行业协会”和第六章“监督管理”中，对资产评估相关主体的组织规范和行为规范以及相互之间的法律关系做出了明确的法律规定，在第四章“评估程序”和第七章“法律责任”中对资产评估工作的程序规范和责任规范做出了明确的法律规定。可以预期，《资产评估法》的颁布施行，必将极大地提高资产评估行业的法律地位，有利于逐步形成“法律规范、政府监管、协会自律、机构自我完善”的法制环境。

三、资产评估立法中的三大亮点

资产评估立法中的最大难点是解决评估行业多头管理、规则不一的问题。目前资产评估领域已经形成了包括资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估等六大类评估专业，分别由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、商务部和保监会等五部门管理。最初的考虑是通过国务院建立由财政部牵头的资产评估行业管理协调配合机制，以解决多头管理问题，并将“建立资产评估行业管理协调配合机制”写入资产评估法初稿。但在征求意见时，有关部门意见分歧较大，不易达成共识。同时考虑到各评估专业虽同属评估行业，但也有自身的专业特点，为最大限度取得共识，最终还是删去了建立协调配合机制的规定。

资产评估立法中的第一大亮点就是以“统分结合”的思路妥善解决了评估行业管理体制问题。在暂不改变目前分别管理体制的前提下，《资产评估法》在三个方面为行业统一做出了努力：一是统一规范行业名称，即首先是“正名”。孔子曰：“必也正名乎！名不正则言不顺，言不顺则事不成。”《资产评估法》第二条规定：“本法所称资产评估（以下称评估），是指评估机构及其评估专业人员根据委托对不动产、动产、无形资产、企业价值、资产损失或者其他经济权益进行评定、估算，并出具评估报告的专业服务行为”。这就将前述六大评估专业统一纳入资产评估的法律范畴之内，从而保证了《资产评估法》的行业全覆盖。二是统一组织规范。《资产评估法》在第三章“评估机构”和第五章“行业协会”中，分别对评估执业组织和评估行业自律组织的组织形式、成立条件、职责范围和工作规范做出了明确的法律规定。三是统一行为规范。《资产评估法》除在第二章“评估专业人员”、第三章“评估机构”、第五章“行业协会”和第六章“监督管理”中对评估工作中各相应主体的工作行为做出基本规范外，还在第三十七条规定：“有关行业协会应当建立沟通协作和信息共享机制，根据需要制定共同的行为规范，促进评估行业健康有序发展”。《资产评估法》的有关规定为实现资产评估行业统一管理，解决规则不一、职责冲突问题奠定了坚实的法律基础。

资产评估立法中的第二个亮点是坚持简政放权与加强监管并重，妥善解决了评估行业管理机制问题。简政放权是本届政府强力推动的行政管理方式的重大改革，截至目前，本届政府已经分7批清理取消了618项行政审批和行政许可事项，这其中，涉及资产评估行业管理的职业资格准入制度、评估专业人员注册制度、评估机构设立审批制度等行政管理事项赫然在列。在积极推动简政放权的背景下，《资产评估法》没有如一般专业性法律那样具体规定行政管理机构的职责范围，而是增加了“监督管理”一章，并在第七条中规定：“国务院有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对评估行业进行监督管理”。与行政放权相对应，《资产评估法》大大强化了行业协会的行业自律管理职能，并专列“行业协会”一章对此做了详尽规定。

资产评估立法中的第三个亮点是对自愿委托评估和法定评估作了明确区分。我国资产评估行业孕育于国有企业改革，第一例资产评估是基于国有资产保值增值的客观需要。在涉及国有资产经济权益的场合，通过法律法规强制评估以维护国有经济权益，是我国社会主义国家意志的体现。因此，法定评估一直是资产评估的重要一环。西方的资产评估因纳税中需要计算税额而兴起，而涉税评估在西方也是法定的，同样是国家意志的体现。我国《资产评估法》第三条分两款对自愿委托评估和法定评估分别做了规定，并在具体条文中通过降低准入门槛为自愿委托评估提供更广阔的空间，在第三条第二款中对法定评估强调要依法进行，这就很好地处理了两种不同业务属性的相互关系。

《资产评估法》在万众期盼下盛装出台了，这是中国资产评估行业发展史上具有划时代意义的重大事件。它标志着资产评估行业在中国基本经济制度中的法律地位的最终确立，也必将极大地提升我国资产评估界在国际资产评估界的话语权和国际地位。认真学习并坚决执行《资产评估法》，我国资产评估行业必将有一个飞跃式的发展。让我们共同期待。