服务型政府建设的新模式——基于浙江省庆元县异地便民服务中心的考察

□ 谷志军



服务型政府建设的新模式
——基于浙江省庆元县异地便民服务中心的考察

□ 谷志军

建设服务型政府是行政体制改革的重要内容，便民服务中心是近年来地方政府探索推进服务型政府建设的工作重心。在政府行政过程中，基层干部同时担负着管理和服务的双重职责，如何处理好两者之间的关系是基层工作的重点和难点。对此，浙江省庆元县根据实际情况探索出一套“寓服务于管理之中”的异地便民服务新模式，对于扩大政务服务范围、丰富服务型政府内涵具有重要价值。文章采用案例和调查研究法，对异地便民服务中心的创新实践和成效进行分析和总结，并从服务型政府建设的角度探讨异地便民服务中心存在的问题与挑战。

服务型政府 便民服务 异地便民服务中心 行政体制改革

党的十六大以来，以建设服务型政府为目标的政府改革思路逐渐明晰。在党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，“建设服务型政府”第一次被写入执政党的指导性文件；随后，党的十七大报告再次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内容而予以强调；党的十八大报告更是提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，从而进一步明确了服务型政府建设的标准。与此同时，学术界关于服务型政府的研究也在不断深入。[1]学者们普遍认为，实现服务型政府目标的基本途径是政府创新，“只有通过政府创新，才能实现服务型政府的目标，才能最终建成服务型政府。”[2]基于这种认识，全国各地出现了许多以建设服务型政府为目标导向的地方政府创新实践。其中，便民服务中心作为建设服务型政府的重要窗口，成为近年来地方政府探索推进服务型政府建设的工作重点。各地根据中央的指导精神并结合地方的实际情况纷纷建立了便民服务中心，以更好地履行政府服务职能，满足民众不断增长的公共服务需求。

在全国众多的便民服务创新实践当中，浙江省庆元县根据地方实际情况探索的异地便民服务中心模式可谓独具特色，并且成功获得第七届“中国地方政府创新奖”。庆元县是“中国生态环境第一县”，同时也是经济欠发达地区，大量人口离家外出务工，在客观上催生了异地便民服务的强烈需求。2011年以来，该县在实现全县村级(社区)便民服务全覆盖的基础上，主动顺应外出群众的期待与诉求，打破行政区域限制，积极探索建立县内、县外异地便民服务中心，为大量下山脱贫和外出经商务工农民提供便利，真正实现政府与群众“沟通零距离，服务零障碍”。这是一种积极的地方政府创新实践，它不仅符合我国建设服务型政府的目标，而且得到了社会各界的广泛好评，对我国其他地区具有很强的借鉴意义。本文将结合实地调研情况，对异地便民服务中心建设的创新经验进行总结，并从服务型政府建设的角度探讨异地便民服务中心的发展完善及推广扩散等问题。

一、探索便民服务新模式：异地便民服务中心的实践

加强村级便民服务中心建设，不仅是中央的明确要求，而且是浙江省委、省政府的工作部署，省纪委更是把推进便民服务中心建设作为重点工作来抓。在推进村级便民服务中心规范化建设的过程中，庆元县在实现全县村级(社区)便民服务“全覆盖”的基础上，针对东部高海拔地区三分之二以上人口外出务工和农民下山进城的实际，创新便民服务机制，积极探索出一条县内与县外异地便民服务中心的特色便民服务模式。

(一)异地便民服务中心建立的动因

庆元县地处浙江省西南山区，地理区位偏远，交通条件相对落后，属于浙江省最不发达的地区之一。全县共有3个街道和16个乡镇，下辖345个行政村和8个社区。全县总人口20.6万。从20世纪90年代开始，庆元县经济社会发展迎来了两个变化和挑战：一是农村剩余劳动力大量外流。全县外出经商务工人员达到6万余人，占全县总人口的三分之一左右。二是大量农民集聚县城。针对居住在东部高山远山地区群众多、地质灾害隐患点多和桑美台风受灾户多的实际，庆元县相继在县城建成三个大型下山搬迁安置小区，共计3443户，安置人员达17281人。这种情况在东部乡镇表现得尤为突出，部分乡镇存在人口分散、村庄规模小和外出人员多的情况，常住人口少于200人的村有249个，其中少于100人的就有156个，分别占全县行政村总数的72.1%和45.2%，有31个村已成为独人村或无人村。

据了解，这些人员的生产生活呈现三大特点：一是人户分离。上世纪九十年代以来，东部乡镇大量农民在浙江省“山海协作工程”扶贫结对乡镇的帮助以及在“亲帮亲、邻带邻”的影响下，结伴外出务农、打工或创业，并逐渐在外定居，但绝大部分人员的户口并未随之迁出。二是办事成本高。因户口仍在原籍，外出人员的计划生育、医疗报销、养老保险、生活救助、身份证办理等事关切身利益的事项仍需回原籍办理，由此产生办事成本高、办事效率低下等问题。三是与原籍地沟通不畅。由于外出人员大都长期在外地从事生产生活，对原籍地相关政策、资讯的了解渠道单一，容易产生沟通不畅、诉求得不到及时解决等问题。由于以上原因，使得“外出”和“进城”人口在办理人口出生证、子女入学证明、新农合医疗报销、土地产权证、财政补贴等事务上面临着耗时、费资、误工、劳神等困难。

针对以上问题，庆元县委、县政府探索创新便民思路、积极向外延伸服务触角，从2011年起着力打造“1+1”便民服务窗口、派驻异地便民服务站点等便民服务中心平台。县域外，在嘉善、平湖、龙泉等庆元人集聚地先后建立了7个派驻异地便民服务中心；县域内，在下山脱贫农民集中的三个社区设立“1+1”便民服务窗口。通过县内、县外异地便民服务中心的设立，为异地群众提供“零距离”沟通、“零障碍”服务。

(二)异地便民服务中心的基本做法

庆元县异地便民服务中心是在浙江省加强村级便民服务中心建设的实践过程中，所探索出的一套创新性便民服务模式，其基本做法主要有以下内容：

1、建立外出民情档案，摸清流动人口情况。庆元县各乡镇和县计生等部门为了摸清外出人口地域分布状况，聘请了部分高素质的离任干部和流动党员，深入排查各区域流动人口，形成详细民情档案，并实行分类动态管理，提高民情知晓度和服务针对性。据了解，在嘉善县、平湖市、龙泉市、丽水市莲都区等地，庆元县委、县政府都已建立民情档案，并完整记录了外出人员家庭状况、联系电话、暂住地址和从事工作等信息。

2、建立异地办公场所，搭建异地服务平台。一方面，在下山脱贫农民安置小区便民服务中心增设了“1+1”便民服务窗口，由涉及的16个乡镇指派工作人员开展便民服务；另一方面，在外出务工经商比较集中的外出地建立了异地便民服务站点，并按照一个场所、一块牌子(标识)、一套制度、一本台账、一部电话、一名以上代办员、一套办事须知和一张便民服务卡等“八个一”的要求，配齐配全相关办公设施。

3、建立便民服务手册，明确便民服务程序。异地便民服务中心将全县各个部门所有涉及的412个审批、服务项目的流程、手续、办理科室和联系电话等信息进行综合汇总，推出了两个版本的《便民服务一本通》，并通过各个异地便民服务站点发放给办事群众，方便驻村干部开展便民服务，村民也能通过《便民服务一本通》开展自主服务，实现“中心建到哪里，服务事项就延伸到哪里”的目标。

4、建立服务保障机制，加强服务人员管理。每个异地便民服务中心都实行首问责任制、限时办结制、服务承诺制等制度，并公示上墙，接受监督；庆元县纪委对异地便民服务中心工作人员实行绩效考核，每个季度采取抽查、暗访、群众约谈等方式进行督察。此外，还建立工作例会和信息反馈制度，动态掌握外出人员情况，及时传递政府便民信息，形成双向信息互动。出台了《庆元县村级便民服务中心“星级评比”实施办法》，通过星级等次评定来确定补助金额，在年终根据运转情况通过以奖代补方式拨付。

5、建立异地服务队伍，提升便民服务质量。以外出党员和干部为主，建立健全异地便民服务中心代办员队伍，严格落实坐班值班制度，每年组织1-2次业务培训，提升代办员的服务水平。把异地便民服务中心建设作为锻炼干部的一个平台，直接与干部年度考核和提拔任用挂钩，按照“一人多岗、一岗多职”的要求，整合服务职能。同时选派年轻干部到异地便民服务中心坐班，组织外出创业能人和技术能手组成若干便民服务小组，定期开展各类技术咨询服务。

(三)异地便民服务中心解决的问题

通过上述五个方面的做法，庆元县异地便民服务中心主要为县内下山脱贫和县外外出务工群众解决了以下问题：

1、做好“理财助理”，解决外出群众后顾之忧。庆元县以异地便民服务中心为依托，按照“明确所有权，稳定承包权，搞活经营权”的原则，开发因外出导致无人看管的农田、林地，聘请一批“留守”农民承租代管，摸索出“出租、托租代管、送管、互换、转包”五种方式，让外出群众无后顾之忧。另外，该县还积极整合信用社、结对乡镇、县属单位等相关资源，为进城农民积极争取创业贷款，借助与县城周边乡镇结对帮扶的契机，鼓励进城农户连片租用当地农田，发展香菇、黑木耳等食用菌产业，开发雷竹、毛竹产业，多种形式帮扶农民增收致富。

2、做好“服务代理”，解决外出群众办事难题。县级有关部门依托异地便民服务中心，提前预约，主动上门，为外出群众办证、办事。如庆元县公安局办证中心，曾组织人员前往嘉善县和宁波北仑区，为外出务工人员上门办证；县国土资源局依托农村社区“1+1”综合便民服务中心，主动上门对下山脱贫农户开展现场办证服务。据县纪委、监察局的统计，各异地便民服务中心从建立到现在，共为外出群众办理二代身份证9800余张、社保事项7600多项，办理土地审批手续1400多宗、土地证1720本，解决子女异地上学就业等难题860多件，为群众减轻负担1200多万元。

3、做好“咨询服务”，解决外出群众信息需求。县委、县政府针对群众服务信息需求，不仅将涉及基层群众的行政审批和服务事项、办事流程、所需手续、办理科室、联系电话等信息汇总制作了庆元县《便民服务一本通》，通过各异地便民服务中心发放给办事群众；而且充分发挥互联网络优势，利用QQ群等成立了虚拟便民服务平台，聘请热心负责的村民作为联络员开展政策宣传和信息咨询服务。目前，几乎在每个异地便民服务中心都建立了QQ群交流平台，以此来解决外出群众办事所需要的相关信息。

二、服务与管理相互促进：异地便民服务中心的成效

在公共行政过程中，基层干部同时担负着管理和服务的双重职责：一方面要将中央和地方各级政府的政策贯彻落实到基层，确保基层工作有序有力；另一方面又必须结合实际情况从群众角度考虑问题，为群众提供好所需服务。实际工作中如何处理好两者的关系，是基层工作的重点、难点。庆元县在推进村级便民服务中心建设的同时，探索出一条“寓服务于管理之中”的异地便民服务新模式，取得了显著成效。

(一)异地便民服务中心的主要成绩

庆元县通过县内“1+1”便民服务窗口和县外异地便民服务站点等异地便民服务中心的建设，切实为异地民众提供了“零距离”沟通、“零障碍”服务，其主要成绩表现在以下方面：

1、以服务促管理，解决了管理难题。异地便民服务中心的成立，使得搬迁村和外出群众组织活动有了场地、群众信访有了接待，流动党员则有了“娘家”，村级组织生活和工作例会正常开展，村级组织运转更为顺畅。从而有效提升了政府工作效能，推进了驻村联心和技能服务等各项工作，切实解决了外出群众的管理难题。

2、以服务降成本，节约了办事成本。异地便民服务中心实施全程代办制和限时办结制，使得外出群众办事更加方便快捷，事关群众切实利益的各项社会事业，在家门口即可办理，既方便了群众，也减少了群众负担。从而真正实现了让群众尤其是外出经商务工的异地群众“少回一次城、少跑一趟门、少找一个人”的服务目标。

3、以服务架桥梁，实现了双向共赢。异地便民服务中心搭建起了外出群众与当地政府、原乡镇政府之间的沟通联系桥梁，外出群众的合理诉求有了地方申诉、有人解决。从而及时有效地化解了群众矛盾纠纷，增进了外出群众与政府部门之间的相互理解和相互信任，促进了社会和谐稳定。

4、以服务塑形象，提升了政府形象。通过组织外出党员为群众办实事、解难题，不仅加强了对外出党员的日常管理，使外出党员千里之外有“娘家”，而且密切了干群关系、党群关系，提升了党员群众对党组织的认同感和向心力。通过异地便民服务中心的延伸服务，政府职能得到进一步转变，推动了服务型政府、责任政府和有效政府的建设。

(二)异地便民服务中心的创新之处

从地方政府创新的类型来说，庆元县异地便民服务中心属于典型的“服务创新”[3]。就此而言，其创新之处主要体现在服务模式创新：

1、内外结合，构建“山海协作”帮扶模式。上世纪九十年代以来，庆元县大批农村剩余劳动力转移到大中城市生产生活，目前已经在嘉善、平湖、龙泉等地形成了相对固定的庆元人聚集地。这些人虽然身在外地，但是户口还在原地，计划生育、社会保障、户籍管理等事项仍需回原籍办理。为有效解决这一难题，县委、县政府依托“山海协作”机制，利用结对乡镇的帮扶和支持，积极创建异地便民服务中心。在“山海协作”帮扶模式下，异地便民服务中心在方便外出群众办事、外出群众就业增收、疏导外出群众矛盾纠纷等方面都发挥了积极作用。

2、城乡互动，构建“1+1”综合服务模式。农村剩余劳动力的转移带来了大量农村人口向城镇的集聚，针对这一特点，庆元县积极探索社区与乡镇的“1+1”便民服务新模式，依托城镇现有三个农村社区(同济社区、同德社区、洋墩社区)，在原有社区窗口的基础上再增设一个综合代办窗口，主要负责受理户籍不在城镇群众的咨询和全程代办服务。具体做法是，实行人口流出乡镇的工作人员在3个安置小区便民服务综合窗口每周一轮流坐班制，集中受理本乡镇有关的咨询、转办或全程代办服务事项，实行一次性告知和办理承诺制度，每周五将代办事项进度反馈至“1+1”综合服务窗口，实现社区与乡镇的横向互动。这一模式既方便了群众也方便了干部，同时还减少了人员、场地、经费等行政成本。

3、虚实共筑，构建虚拟网络便民服务模式。农村人口的向外流动和向城镇聚集必然使得外出群众变得相对分散，对此，庆元县充分发挥网络优势，通过建立QQ群、便民网站、办公助手等虚拟异地便民服务平台，开展政策宣传、咨询答疑。县委、县政府的审批中心网站通过增设便民服务专栏，及时公布各类新政策，收集群众办事需求，成为外出群众提交意见建议、进行审批办事的有效平台。与此同时，还开展了村级便民服务和“三务公开”信息平台建设，全县353个行政村(社区)实现便民服务网络有效覆盖，每个家庭都能通过电视、手机或互联网等媒介第一时间掌握本村(社区)的“三务”公开和其他各类服务信息，在最大限度方便外出群众办事的同时，充分保障外出群众的知情权、参与权和监督权。

(三)异地便民服务中心的社会影响

异地便民服务中心紧紧抓住新型城镇化进程和大量农村人口向城镇集聚等时代形势的变化，探索出服务与管理互相促进的便民服务新模式，造成了广泛的社会影响：

1、加强了服务能力，村级组织运转更加正常顺畅。

2、简化了服务程序，外出群众办事更加方便快捷。计划生育、医疗报销、养老保险、生活救助、身份证办理等事关群众切身利益的各项社会事业，在家门口的中心即可办理。

3、提供了服务信息，外出群众诉求能够及时解决。

4、强化了服务意识，外出党员能力得到显著提升。在异地便民服务中心临时党支部领导下，有效提高了外出党员“创先争优”的服务意识。通过组织外出党员为群众办实事、解难事，不仅加强了外出党员的日常管理，使外出党员千里之外有“娘家”，而且密切了党群干群关系，提升了外出党员群众对原籍党组织的认同感。

三、问题与挑战并存：对异地便民服务模式的思考

异地便民服务中心是庆元县根据当地实际情况所创新的特色便民服务模式，该项工作获得了上级的充分肯定和媒体的高度关注，主流媒体和门户网站都对庆元县的相关创新进行了报道。该项目还受到了中国地方政府创新奖组委会的认可，荣获第七届“中国地方政府创新奖”。然而，笔者通过实地调研发现，庆元县异地便民服务中心还存在不少问题和困难，既有管理本身的问题，又面临整体体制的约束。

(一)异地便民服务中心的管理难题

据了解，庆元县异地便民服务中心虽然取得了不错的成效，但是在推进过程中也暴露出许多薄弱环节，在管理上主要存在以下问题：

1、如何落实服务工作制度？由于异地便民服务中心的建设还处于探索阶段，办公场所设立、网络平台搭建、代办人员管理、服务事项进驻、日常工作指导、检查考核机制等方面的工作还落实不到位。例如，根据村级便民服务中心规范化建设的要求，便民服务中心要实行值班制度，但是从群众的反映来看，平时能够严格落实值班制度的异地便民服务中心并不多，群众办事经常出现找不到人的情况。庆元县纪委通过一次明察暗访发现，有17个便民服务点的值班制度未有效落实到位，值班率只有20%。因此，便民服务中心有关服务工作制度有待进一步落实。

2、如何加强办公场所建设？在走访的洋墩社区“1+1”综合便民服务中心了解到，由于资金、人员等限制，少数无固定场所的村级便民服务中心推进速度不快，村与村之间的差别较大，仍有个别村没有进驻。部分村尤其是东部乡镇一些规模不大的村的便民服务中心还存在卫生情况差、管理混乱的情况。此外，有些派驻在外的异地便民服务工作场所办公条件简陋，由于代办员报酬较少，导致台账记录、资料保管和电脑维护等工作无人负责；由于内务管理制度缺失，造成记录不全、资料缺失等问题。因此，便民服务中心办公场所的建设和管理有待进一步加强。

3、如何有效开展便民服务？目前来说，异地便民服务中心的便民服务开展还不太理想。一方面体现在宣传工作不到位，部分群众对“1+1”综合便民服务窗口不甚了解，有些外出群众甚至不知道务工地有异地便民服务中心。在访谈过程中有群众反映，有些外出群众没有收到便民服务卡，更不清楚异地便民服务中心可以提供哪些服务；另一方面体现在实际开展的代办服务少，从综合便民服务窗口的台账记录来看，各联络点办理的事项普遍不多，其中全程代办的事项更少。据了解，有较多的外出群众仍然以原有的方式自己跑腿办事，没有享受异地便民服务中心提供的服务。因此，便民服务实际工作的开展有待进一步落实。

4、如何规范服务人员管理？异地便民服务中心的代办员队伍管理还存在诸多问题，一些中心的代办人员变动随意性大，值班表上的人员与原上报的人员不一致情况较明显。按照相关规定，值班人员原则上以村两委主要干部、驻村干部、大学生村官等人员为主组成，但一些村的村支书、村主任并未列入值班人员；县委、县政府要求这些代办人员要定期去异地便民服务中心轮流坐班，但是据反映，实际上他们去的次数很少。而对于派驻异地便民服务中心来说，多是聘请在当地工作的党员和有威望的群众为代办员，这些人平常都有自己的工作，很多时候无法及时提供代办服务。因此，便民服务队伍的管理有待进一步规范。

(二)异地便民服务中心的发展困局

除了自身管理方面的问题之外，异地便民服务中心作为打破户籍制度和行政区域等限制的积极探索，其发展也受到了这些因素的约束：

1、能否适应户籍制度改革的需要？户籍制度不仅是中国的一项基本社会管理体制，而且是一项与资源配置和利益分配密切相连的制度安排。“户籍制度的核心内容包括将公民分为农业户口和非农业户口的二元身份制；同时根据户口辖地管理原则，对异地间户口迁移实行严格的行政控制”。[4]时至今日，人们生活中的诸多方面仍受制于户籍制度，从衣食住行到生老病死、从生儿育女到入学求职、从福利保障到政治参与，都或多或少受户口因素的制约。正是这种体制上的障碍，给外出群众的生产生活带来了诸多不便，有关计划生育、子女教育、医疗保险、身份证明等事务均需要回到原籍办理。随着户籍制度改革的逐渐推进，异地便民服务中心是否有继续存在的必要、如何做出相应的转变，都是有待继续讨论的问题。

2、能否缓解流动人口管理的难题？虽然户籍制度是影响中国城乡流动的最为突出的制度障碍，但是随着经济社会的发展、新型城镇化的推进，大量农村剩余劳动力不断流向城市却是不争的事实。由此面对的挑战是，如何让进城的农村流动人口融入城市社会。研究发现，当前农村流动人口在城市的社会融合呈现出一种介于回归农村与彻底城市化之间的“半城市化”状态，“它表现为各系统之间的不衔接、社会生活和行动层面的不融合，以及在社会认同上的‘内卷化’”。[5]这不仅给中国社会发展提出的一个严峻挑战，同时给流动人口服务管理工作带来诸多难题，突出表现为劳动就业、社会保障、子女教育、医疗卫生、政治参与等方面的合法权益难以有效保障。庆元县探索的异地便民服务中心不仅承载了外出群众在这些方面的服务需求，同时也为当地对流动人口的管理发挥了积极作用。但是，这种方式帮助化解流动人口管理暴露出的综合治理协调难度大、管理基础工作薄弱、管理措施不落实等问题的效果如何，还有待时间的验证。

3、能否应对人口流动乡村的困境？上世纪九十年代以来，中国出现了一股大规模且持续不断的农村人口流动潮流，这一现象对传统的乡村乃至整个中国发展都产生着重大而长远的影响。与此同时，农村人口流动也给乡村治理带来新的问题：人口流动使得支撑乡村可持续发展的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失，乡村治理陷入有流动无发展的乡村“空心化”困境；人口流动无法实现对传统乡村结构的突破和乡村文明的结构性转变，乡村治理陷入有流动无突破的乡村结构再复制困境；人口流动不仅冲击着城市秩序而且也冲击着乡村秩序，乡村治理陷入有流动无安宁的乡村秩序失衡困境。[6]由于庆元县所辖乡镇经济社会发展不平衡，中西部经济相对发达乡村的影响主要是乡村“空心化”问题，而东部经济相对落后乡村的影响主要是乡村结构的再复制问题。通过调查发现，异地便民服务中心在为群众提供便民服务的同时，客观上也发挥了一定的乡村治理功能，而能够在多大程度上应对上述乡村治理困境，则值得进一步探讨。

总体来讲，近年来地方政府在建设服务型政府方面进行了许多有益探索。其中，浙江省庆元县结合自身地理区位比较偏远、交通条件相对落后、农村剩余劳动力大量外流等实际情况，创新便民思路、延伸服务范围，通过县内“1+1”便民服务窗口和县外异地便民服务站点等异地便民服务中心的建设，探索出一套管理与服务相互促进的异地便民服务新模式，取得了积极成效。但是，作为一种创新举措也不可避免地遇到问题和挑战，不仅有管理本身的问题，还面临整体体制的约束。在自身管理层面，异地便民服务中心有关服务工作制度、办公场所建设管理、服务工作的开展、服务队伍的管理等都有待进一步规范；在制度体制层面，异地便民服务中心能否适应户籍制度改革的需要、缓解流动人口管理的难题、应对人口流动乡村的困境等都需要进一步探讨。

[1]燕继荣.服务型政府的研究路向——近十年来国内服务型政府研究综述[J].学海,2009(1).

[2]谢庆奎.服务型政府建设的基本途径：政府创新[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2005(1).

[3]吴建南等.政府创新的类型与特征——基于“中国地方政府创新奖”获奖项目的多案例研究[J].公共管理学报,2011(1).

[4]陆益龙.户口还起作用吗——户籍制度与社会分层和流动[J].中国社会科学,2008(1).

[5]王春光.农村流动人口的“半城市化”问题研究[J].社会学研究,2006(5).

[6]徐勇,徐增阳.流动中的乡村治理：对农民流动的政治社会学分析[M].北京:中国社会科学出版社,2003.

(责任编辑：黄俊尧)

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1243(2016)01-0057-006

作者：谷志军，深圳大学当代中国政治研究所专职研究员、管理学院讲师，博士，主要研究方向：地方政府创新与地方治理、权力制约监督与廉政治理。邮编：518060