加强社区矫正应急体系建设的思考

朱玉清（广西壮族自治区南宁市司法局）

加强社区矫正应急体系建设的思考

朱玉清（广西壮族自治区南宁市司法局）

社区矫正应急体系，是政府部门为有效防控和处置社区服刑人员引发的突发事件而构建的集指挥、预警、处置、善后为一体的紧急应对系统。由于社区矫正是我国刚兴起的一种非监禁性的刑罚执行制度，具有行刑环境的开放性、矫正监管的复杂性等特点，决定了社区矫正是一个高危领域，必须重视加强应急体系建设，不断提高紧急事态下的应对能力，高效维护社会安全稳定。

一、南宁市社区矫正应急管理工作现状分析

南宁市着眼社区矫正工作风险系数高的实际，坚持居安思危，不断提高社区矫正执法能力，严格执行《南宁市社区矫正工作应急处置试行办法》，连续5年实现了社区服刑人员 “无脱管漏管、无刑事案件、无参与群体性事件、无制造安全事故”的“四无”目标。但也存在着社区矫正应急体系建设发育不良的问题。

（一）应急指挥体系不完备。虽然《南宁市社区矫正工作应急处置试行办法》规定市司法局局长任全市社区矫正应急指挥中心主任，但市司法局在政府体系中的编制序列，决定了市司法局局长难以在政法系统中发挥全盘性指挥作用。特别是指挥机构领导成员经常变动，导致指挥机构稳定性不够，无论是纵向指挥，还是横向协调，不仅缺乏统一的指挥平台和指挥手段，还缺乏统一的指挥责任和协同机制，与“指挥一体化”的要求相差甚远。

（二）应急处置力量较薄弱。《南宁市社区矫正工作应急处置试行办法》虽然明确了公安机关、司法行政机关等关联单位作为处置社区矫正突发事件的主战力量，但因临时编成的处置力量具有多元性、分散性、非专业性等特点，形同“散落的珍珠”，难以形成应急反应整体力量。特别是现场封控力量、特种处置力量、专业谈判力量、快速机动救援力量，目前还只是一个书面概念。一旦社区服刑人员制造规模性暴力突发事件，就很难做到“召之即来，来之能战，战之能胜”。

（三）应急管理保障较落后。随着党政机关车辆保障改革等任务的完成，南宁市参与社区矫正突发事件处置的政法系统各主战单位，除公安机关外，基本没有机动车辆保障。各处置力量进入事发现场后，相互之间如何进行处置行动的沟通与协同，还缺乏可靠的通信保障。应急处置全程所需的饮食保障、医疗救援保障、防护装备保障、舆论宣传保障、执法识别标志保障，还缺乏必要的准备。

（四）应急任务责任不清晰。社区矫正领域一旦发生较大规模的突发事件，不仅有政法机关、公安部门、司法行政部门、法院、检察院等关联单位参加处置，还有可能动用武警部队、消防部门、卫生医疗部门、社区基层组织等多种协同力量参与处置。对于这些力量，如何明确任务，如何划分责任，如何统一指挥，如何正确使用以及谁负责现场警戒管控，谁组织实施处置行动，谁负责综合性协调服务保障，等等，目前还缺乏明确的规范。

二、南宁市社区矫正应急体系建设的架构设想

加强南宁市社区矫正应急体系建设，应从指挥、预警、处置、善后等要素的科学构建入手，精心组织建设，形成指挥畅通、预警灵敏、处置稳妥、善后圆满的应急管理格局。

（一）指挥体系的构建。指挥体系是社区矫正应急体系的神经中枢和号令机构，起着统管全局的作用，应坚持南宁市委市政府的统一领导，由南宁市委市政府依托南宁市应急管理指挥中心，建立“一纵五横”的社区矫正应急指挥体系，即纵向建立市、县（区）、乡镇（街道）一体化指挥部，横向建立政法机关、公安机关、司法行政机关、法院、检察院五个分级指挥部，赋予市委政法委书记总指挥权，行使对社区矫正紧急事态处置的统一组织指挥。政法机关、公安机关、法院、检察院、司法行政机关等主战单位，由其主要负责同志行使与单位职能相对应的副总指挥权。并由主导社区矫正应急处置的政法机关，负责统筹调配使用各参战力量；主管社区矫正工作的司法行政机关，负责行使指挥中的综合协调服务工作；公安机关行使处置行动展开的指挥权；法院负责行使处置全程的司法适用指导权；检察院负责行使处置行动全程的合法性监督权。在南宁市司法局建立全市社区矫正应急指挥中心，运用“互联网+”技术联结“一纵五横”指挥机构，形成社区矫正应急指挥自动化体系。

（二）力量体系的构建。力量体系是社区矫正应急体系的行动主体和生力军，直接决定着社区矫正突发事件的处置成败。一是构建精干的决策指挥力量。由南宁市委市政府主导，在南宁市政法系统各单位中挑选讲政治、通法规、精决策、善指挥、会协调的领导干部，组成社区矫正应急指挥领导小组，并分别担任社区矫正应急联合指挥部的对口业务指挥员，为科学应对社区矫正突发事件提供组织保证。二是构建充足的现场封控力量。按照“一次投入充足、后续留有机动”的原则，区分个体事件、中小规模事件、大规模事件，科学编组现场封控力量，保证对事发现场进行及时有效控制，防止事态扩大。三是构建复合型特种处置力量。南宁市社区服刑人员中属激情犯罪的占比例较大，有不少社区服刑人员对社会心怀不满，有的甚至扬言要报复社会。因此，不能排除社区服刑人员实施劫持人质、聚众械斗、制造自杀式恐怖袭击等恶性犯罪的可能。迫切需要依托南宁市公安特警、武警特战分队，编组复合型特种处置力量，随时做好应对复杂情况的准备。四是构建可靠的专业谈判力量。南宁市社区服刑人员中涉毒人员和患有心理及精神疾病的人员约占半数，随时会产生厌世情绪和到社会上闹事的可能。处置此类人群制造的突发事件，需要心理谈判专家介入。为此，南宁市应建立社区矫正心理疏导专家库和应急谈判专家库，以备战时所需。五是构建高效的医疗救护力量。社区矫正突发事件，往往伴随着人身侵害和人员伤亡。应将南宁市医疗部门层层纳入社区矫正应急力量体系，编组相对稳定的医疗救护队伍，随时做好待命准备。

（三）预警体系的构建。应对社区矫正突发事件，最理想的效果是将事态处置在萌芽状态。因此，需要建立情报收集分析系统、风险评估预测系统、险情报警联动系统。一要加快社区服刑人员信息系统建设。按照“见人见档、一人一档、人档相符”的原则，逐一建立和完善社区服刑人员信息档案资料，及时收集和分析社区服刑人员动态信息，形成社区服刑人员动态数据库，时刻掌握社区服刑人员的思想动态和行为动向。二要加快社区矫正风险评估系统建设。尽快出台《南宁市社区矫正风险评估实施办法》，加快设立社区矫正风险评估机构，组建专业化风险评估队伍，适时组织开展风险评估鉴定工作，以科学确定社区服刑人员的危险等级和监控等级。三要加快社区矫正险情报警系统建设。以社区矫正应急指挥中心为基本平台，以“12348”公共法律服务热线为通信纽带，以社区服刑人员配戴电子腕带或专用手机为基本手段，运用“互联网+”技术，构建社区矫正险情报警系统，建立24小时备勤值班制度，做到“社区服刑人员一出险情，预警系统就能第一时间感知、发现和报警”，为指挥员采取正确处置行动赢得先机。

（四）处置体系的构建。由于社区矫正突发事件的处置，集政治性、政策性、危险性、关联性于一体，必须建立严谨细致、科学稳妥、环环相扣的处置体系。一要确立科学严谨的处置原则。坚持党委领导、统一指挥，确保处置行动的高度集中统一。坚持维护法律、依法处置，保障社会公平正义。坚持快速反应、就近出警，力控事态，为主力处置力量到位争取主动权。坚持维权为先、维稳为重，从维权处着手，向维稳处聚力，以维权求维稳，以维稳保维权。坚持依靠群众、密切配合，最大限度地争取社会民众的支持，形成整体处置力量。二要制定周密系统的处置方案。根据社区服刑人员可能引发的突发事件类型，相应制定社区服刑人员自杀自残、劫持人质、劫持交通工具、聚众上访、聚众械斗、暴力恐怖袭击等处置方案，做到一事多套方案，一案多种手段，案案想周全，确保各方案的可行性。三要构建简明完善的处置程序。对接警记录、核查事实、决定出警、现场处置、善后工作等每个环节和流程，要一一明确合法的操作规程和标准，防止盲目用警、非法出警、混乱处警，做到出师有名、行事有序、处警有据。四要明确宽严相济的处置方法。正确判断社区矫正突发事件的性质和规模，科学采取处置方法，既要体现司法文明，又要宣示法律威严；既要防止矛盾激化，又要避免贻误战机。凡属于民事纠纷事件的，应以宣传教育和劝导说服为主；凡属于暴力刑事案件的，应及时出警、果断处置。五要确立防打结合的处置手段。积极做好运用政治手段、经济手段、法律手段、军事手段解决问题的准备。对于非对抗性事件，应采取教育感化、心理瓦解等政治手段，必要时综合运用经济手段解决问题；对于规模性暴力性颠覆性事件，必须做好采取武力震慑、重点打击、绳之以法等军事法律手段解决问题的准备。

（五）保障体系的构建。建立健全保障体系，事前做好充分的物资技术准备，是保障社区矫正处突行动取得胜利的重要支撑，通常由机动车辆保障、指挥通信保障、警用装备保障、现场饮食保障、医疗卫生保障、法律服务救助保障等要素组成。积极适应公车制度改革实际，采取政府购买订制服务等方式，与社会运输行业签订机动车辆应急保障合作协议，随时满足社区矫正处突行动中的机动车辆保障需要。运用基地有线通信和移动无线通信技术手段，构建社区矫正处突指挥通信网，确保整个处突行动指挥通信畅通。结合社区矫正突发事件的特点和处置要求，配备攻防一体、侦听一体、摄录传一体的警用装备，配置统一的身份识别标志，以满足社区矫正处突行动的需要。着眼社区矫正处突现场的高危性和艰苦性，坚持自我保障为主，市场订制保障为辅，加强战时饮食和医疗卫生保障渠道建设，保证能随时安全足额供给。针对社区矫正突发事件可能造成的侵权后果，充分做好法律服务救助保障准备，随时为当事人提供高效的法律服务。

（六）善后体系的构建。在处置社区矫正突发事件中，大量复杂的工作在于善后，同时也决定着社区矫正处突行动的最终成效。按照事态的轻重缓急，应重点做好受伤人员的救助、财产损失的弥补、事发现场的修复、新闻舆论的回应、社会情绪的安抚、经验教训的总结、应对策略的完善等工作。无论社区矫正突发事件是导致社区服刑人员自身受伤，还是导致社会民众他人受伤，都应无条件地第一时间抢救人的生命。对事件造成的财产损失，严格依法进行核实和论责清偿。按照属地管辖原则，由事发地政府负责组织对事发现场的清理和修复工作。成立社区矫正处突新闻发布中心，适时召开新闻发布会，及时回应社会民众对事件的关切。组织心理辅导团队，深入事发地做好社会情绪安抚工作。处置行动结束后，各参战单位应根据自己担负的工作任务完成情况，进行全面深入的分析总结，不断完善本级应急工作方案，并由南宁市社区矫正处突指挥中心统一收集经验教训和改进措施，进一步修订完善总体应对策略，为今后遂行社区矫正处突任务做好智能准备。

三、构建南宁市社区矫正应急体系应采取的基本对策

构建南宁市社区矫正应急体系，既要树立“宁可备而不用，不可用而无备”的战略思想，又要强化“销患于未形，保治于未然”的主动作为意识，始终依靠党委政府带动、责任部门联动，从系统谋划入手，从基本要素建起，做到建管用相统一。

（一）领导重视摆上位。构建社区矫正应急体系，是一项系统工程，只有南宁市委市政府高度重视，立项纳建，协调各方，才能将体系建设中的各要素动员组织起来，运转起来。因此，南宁市委市政府应将社区矫正应急体系建设纳入全市应急管理体系总体规划，出台加强南宁市社区矫正应急体系建设的决定，在全市统一组织实施。

（二）系统规划谋到位。对社区矫正应急体系建设进行科学系统的规划，是保证应急体系建设顺利落实的先决条件。应从社区矫正应急体系组织功能的统一性、建设主体的多元性、体系结构的复杂性等实际出发，由南宁市委市政府组织相关职能部门，始终围绕总体功能进行全盘规划，系统设计，形成“南宁市社区矫正应急体系建设总体规划”。

（三）分工负责抓到位。社区矫正应急体系建设，既涉及到政法机关、公安机关、司法行政机关、法院、检察院等政法系统主责单位，还关联到武警部队、消防部门、医疗卫生、交通运输、新闻宣传、社会保险等协同单位，在南宁市委市政府的统一协调下，对各参战力量在社区矫正应急体系建设中的职能作用和任务分工进行责任划分，并按照“总体规划”层层分解责任，监督各单位按照“蓝图” 精心施工建设。

（四）综合服务保到位。构建社区矫正应急体系，不仅需要人力、物力、财力支撑，而且还需要时间、信息和技术保障。这就需要南宁市委市政府应作出统筹安排，出台政策规定，对相关建设要素作统一调度，综合施策，全程把关，全面保障，确保社区矫正应急体系建设全面协调推进。

（五）实战演练合到位。社区矫正应急体系建设其功效如何，最终需要通过实战演练来检验。南宁市委市政府应以总导演的身份，授权市委政法委为执行导演，抓好各类应急力量参加的社区矫正处突综合演练，通过练指挥、练协同、练战法、练保障，全面检验指挥体系、力量体系、预警体系、处置体系、保障体系、善后体系之间的综合反应情况，不断发现问题，优化系统，完善体系，确保社区矫正应急体系高效运转，真正发挥维护社会安全稳定的作用。

（责任编辑 张文静）