论党内法规_参考网

论党内法规

2016-02-11王勇

中共四川省委党校学报 2016年2期

关键词：党规二者党章

王　勇

(中共中央党校政法部，北京　100091)

论党内法规

王勇

(中共中央党校政法部，北京100091)

党内法规；党规意识；衔接

党内法规是管党治党的重要依据，具有制定主体特定性，规范对象特定性，表现形式多样性等特点。提高党员的党内法规意识是加强廉政建设的重要环节；党内法规与国家法律作为调整社会关系的制度规范，二者有着密切的关系，做好二者的衔接，对搞好廉政建设具有重要意义。

“党内法规” 一词最早是由毛泽东主席在1938年提出的。1992年中国共产党第十四大会议上通过的新《党章》，首次把“党内法规”一词正式写入《党章》。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，首次提出了要建设社会主义法治体系，这包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，以及完善的党内法规体系。这是首次在党的最高文件上把党内法规体系认定为中国特色的社会主义法治体系的重要组织部分。

党内法规作为规范党组织、党员关系的一系列制度规范，与作为调整社会关系的国家法律制度规范，在提高执政党的依法执政水平，在促进国家治理体系与治理能力现代化建设中，发挥着极其重要的作用。

一、党内法规及其特性

党内法规是管党治党的重要依据，是中国共产党廉政建设的有力保障。共产党人历来重视党内法规的建设。恩格斯第一个把“法律”这个概念应用到党的政治生活中来，将党章称为党的“共同法律”[1]。列宁把党章称之为“习惯法”，并提出了“习惯法”遵守和执行的保障问题[2]。中国共产党从成立之日起，就注意党内制度的建设与完善，中共二大就已制定了自己的第一部正式《党章》。当前，为更好地搞好党内法规制度建设，2013 年5月27日，党中央专门发布了《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)。《制定条例》第一章第二条明确了党内法规的概念：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”

从以上概念中我们可以确定党内法规的三个特性：一是制定主体的特定性。党内法规的制定主体是党的中央组织、中央纪律检查委员会，以及各部级、省级党委。也就是说，党内法规是党内具有一定级别的党组织制定的，省级以下的各级党委制定的规范性文件，都不属于党内法规的范畴。二是规范对象的特定性。党内法规规范的对象是党组织和党员，所以，这不同国家法律规范对象的普遍性。国家法律规范的对象是国家的全体公民和其他组织，也包括在国内的外国人。三是表现形式的多样性。党内法规是党内规章制度的总称，根据《制定条例》的规定，“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。”所以，党内法规的表现形式是多样的。

党内法规具体的可划分若干类别：综合性的党内法规，比如，《中国共产党章程》，即党章，它实际是党内的根本性大法；党的廉洁纪律类的法规，比如，《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》等；党的作风建设方面的法规，比如，《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》；党的组织建设方面的法规，比如，《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》；党的队伍建设方面的法规，比如，《党政领导干部选拔任用条例》；党内工作程序方面的法规，比如，《中国共产党机关公文处理条例》等等。

另外，值得注意的是，在党内法规体系中,各类党内法规的地位是有差别的。党内法规包括“党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”。在这些形式中，党章是最根本的党内法规,效力最高，是制定其他党内法规的基础和依据，其他党内法规是党章有关规定的具体化。习近平总书记曾指出：“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩”。党章的效力最高，其次则是准则，再次是条例。“条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定，在党内法规体系中的效力低于准则”[5]。在规则、规定、办法、细则之间，一般并没有具体的位阶划分，但是，从制定主体上来说，党的中央组织以及中央纪律检查委员会制定的党内法规显然要比各部委、各省级党委制定的法规效力高。总的来说，中央各部门、各省、自治区、直辖市党委制定党内法规的活动,要依照《制定条例》的基本精神进行,其制定的规定、办法、细则,应严格遵守党章的规定和中央纪律检查委员会发布的党内法规的规定,不得与其相抵触。中央有权撤销中央纪律检查委员会、中央各部门和各省、自治区、直辖市党委制定和发布的党内法规。

二、提高党员党内法规意识，是加强廉政建设的重要手段

提高党内法规意识是有效推进廉政建设的前提和基础。党内法规意识是党员对党内法规制度的基本看法、对党内法规制度和党员行为的要求和态度以及党员关于党内法规制度的知识和修养，这可包括法规制度权威性意识、法规制度面前人人平等意识和法规制度约束意识三个方面。培养和塑造党员的党内法规意识是加强反腐倡廉建设的重要前提和基础。“越规者，规必惩之；逾矩者，矩必匡之”。共产党员必须有规矩意识，并对之有敬畏之心。如果缺乏党规意识，不仅难以制定出好的法规制度，即使有了好的法规制度也难以得到有效遵守和执行。只有全党乃至全社会的规则制度意识增强了，自觉执行和维护规则制度的良好风气形成了，各项工作和事业才能顺利发展，反腐倡廉建设才能不断取得新的成效。

早在改革开放初期，邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”这一标志性论断已经成为我们全党的共识。当前，“党面临的形势越复杂、肩负的任务越艰巨，就越要保持党的团结统一。党的团结统一靠什么来保证?要靠共同的理想信念，靠严密的组织体系，靠全党同志的高度自觉，还要靠严明的纪律和规矩”[6]。可以说，正因为我们党和国家高度重视和不断推进各方面的制度建设，不断严明党纪，人们的经济生活、政治生活、文化生活、社会生活才逐步走向规范化、制度化，促进了社会的整体进步。但也毋庸讳言，目前仍然既存在法规制度不健全、不完善的问题，也存在一些法规制度没有得到很好执行和维护的问题。这其中就有党规意识缺乏的原因。当然，党内法规制度意识的形成有一个过程，既需要个人主观上的愿望和自觉，还需要加强法规制度宣传教育，实现从单纯的感性认识上升到牢固的观念以至系统的理论认识。因此，进一步增强党员的规则制度意识显得十分必要和紧迫。

三、党内法规与国家法律

(一)党内法规与国家法律间的密切关系

党内法规作为规范党组织、党员关系的一系列制度规范，与法律作为调整社会关系的制度规范，二者都是制度规范，有着密切的关系。

首先，二者具有相同的价值目标取向。党的根本宗旨是全心全意为人民服务，这决定了其内部规范都是围绕这一宗旨而制定的。党内法规目的是为了保障党能更好地为人民服务。国家法律体现的是人民意志，其目的也是为了调整社会秩序，让人民生活更为幸福、美好。党内法规和国家法律均统一于人民利益福祉这一最高目标之下。一切为了人民，这既是对各级党组织、对党员的要求，也是法律制度建设者的要求，二者统一于社会主义法治体系建设之下，统一于社会主义法治国家建设的宏伟事业中，具有同质性，具有共同的价值目标。习近平总书记指出，“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政”。这说明，中国共产党依法执政，既要依据宪法和法律治理国家，又要运用党内法规管党治党，二者在社会主义法治国家建设中是紧密结合的。党的十八届四中全会《决定》指出，要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，这也正是基于二者的最终目标都是为了人民的利益而提出的要求。

其次，二者是相互促进的。在立法实践中，一方面，党内法规的制定必须严格遵守宪法和法律的规定、原则及精神，另一方面，可把党规中成熟的制度适时经过法定程序上升为国家法律。所以，二者在制度建设上是可衔接的。推进党规建设，对国家法律来说不是削弱而是加强。法律的生命在于实施，党内法规的生命也在于实施，维护宪法法律权威就必须实施宪法法律，维护党规的权威也同样必须实施之。但是，二者的实施又不是孤立的，会有诸多的联系。比如，在具体的实施实践中，对于违反法律的党员干部，在追究法律责任的同时，一般要予以党内纪律处分；对于违反党规的党员干部，在予以纪律处分之后，经常会出现有些处分会连带产生后续的法律制裁的情况，特别是如果相关当事人触犯了刑法，就必须移交司法机关，追究刑事责任。这些做法，既严肃了党规，又维护了宪法和法律的权威，也让二者的实施得以加强。所以，二者是相互促进的，党内法规的实施有利于保障宪法和法律的建设与实施，反之亦然。邓小平同志就曾把党规同国家法律放在同等重要的地位看待，他在1978年中央工作会议上的重要讲话中强调，“国要有国法，党要有党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”[7]。所以，尽管二者规范的事务并不相同，但是却是相互促进的，在功能发挥上是相互补充的。

再次，二者规范的对象具有相融性。国家法律规范的对象是全体公民及其他组织，党规规范的对象是全体党员与党的组织。每位共产党员自然是公民的一份子，所以，二者规范的对象具有相融性。不仅如此，各级党组织都要带头遵守法律，党员更要模范遵守法律的规定，在遵守法律方面要起到带头示范作用。所以，二者相互支撑、相互融洽。

作为全国各族人民的领导党，要求党员干部要自觉学法、守法，这客观上会促进法律的实施。党纪严于国法，党内法规对党员干部提出了更高的要求，这让党员干部在法律的学习、遵守、实施上，会有更高的责任意志，更强的法治意识。“要坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开”，同时，也要注意二者的区别，“过去就存在纪法不分问题，把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线，降低了对党员要求，最后造成的结果就是‘违纪只是小节、违法才去处理’，‘要么是好同志、要么是阶下囚’的不良后果”[9]。二者规范对象的相融性，是有利于各自功能发挥上相互补充的，但也要注意二者的不同。

(二)党内法规与国家法律间的重要区别

国家法律是全体人民共同意志的体现，党内法规是中国共产党全体党员意志的体现，所以，党内法规与国家法律间是存在区别的。

首先，国家法律与党内法规在制定主体和制定程序上是不同的。国家法律的制定主体主要是全国人民代表大会及其常委会，党内法规的制定主体是省级以上的党委组织，制定主体的不同是两者的重大区别。法律可根据调整社会关系的不同，划分为若干法律部门，比如，行政法就是一个重要的法律部门，它调整的对象是行政法律关系。法律的制定主体范畴比较窄，但是，在制定主体上，党内法规与行政法可作比较研究，都比较广泛。行政法内容非常广泛，它包括了全国人民代表大会及其常委会制定的关于调整行政关系方面的法律、省级人大及其常委会制定的调整行政关系的条例、国务院根据《立法法》制定的行政规范、各部委制定的部门规章，以及各省级(包括直辖市)人民政府制定的规章，这都属于行政法的范畴。行政法的制定主体较为广泛，这是为了适用现代纷繁复杂的行政管理的需要，是社会发展到一定阶段出现的议会部分立法权向行政部门转移的结果，所以，在行政法领域有行政立法的概念。国家法律与党内法规的制定主体显然不同，但是，行政法与党内法规在制定主体上却都具有广泛性，这一点，有助于人们加深对党内法规的认识。

在制定程序上，国家法律是由全国人大及其常委会、国务院等根据《立法法》规定的程序制定的；党内法规是根据《制定条例》规定的程序制定的。在程序上，国家法律与党内法规所遵循的是不一样的。

其次，国家法律与党内法规在调整对象与适用范围上是不同的。国家法律主要调整的是社会关系和社会秩序，它对所有的社会成员、组织、机关具有规范、调整作用，并具有约束力。国家法律是全体公民的行为底线，所以，它的适用范围具有普遍性。党内法规主要调整党内关系和党内生活，它的适用对象是党员、党组织，它是执政的中国共产党党员的行为底线，它的适用范围有局限性，党员接受党的约束是自愿选择的结果。党员也是公民，所以，二者在调整范围上具有相融性，这也决定了二者不是截然分开的，而是有着密切的联系。

再次，国家法律与党内法规在适用主体上是不同的。国家法律体现的是全体人民的意志，所以，对它的实施依靠的是国家强制力，适用法律的主体是国家机关。党组织不是国家法律的适用主体。党内法规的适用主体是党的组织，同时，根据党内法规制定主体及具体内容的不同，享有适用党内法规主体资格的党组织是有区别的。比如，对于《中国共产党党内法规制定条例》，其适用主体限定于省级党委以上的党组织；对于《中国共产党纪律处分条例》，基于其内容的普适性，适用主体包括了各级党委组织。

党内法规的适用主体是党组织，它主要是以党的纪律作为实施保障的，并不是依靠国家强制力予以实施的，这是二者的重要区别之一。对于如何以党的纪律作为实施保障，各国根据各自国情，也有不同的制度设计。比如，德国政党创建了独特的政党纪律执行方式，即党内仲裁制度，它将国家民主的一般原则适用于政党内部，从而将司法程序与原则适用于解决政党内部争议、处理政党纪律问题。这种做法值得研究，但是，这并不属于国家层面上的司法仲裁制度。

另外，党内法规的制定和执行遵循以下基本原则:依据党章，贯彻党章和党的路线、方针、政策；与宪法和国家法律保持一致，不得与国家法律相抵触；从党的建设实际出发，有利于推动党的建设。这些方面与国家法律所遵循的原则是不同的。

(三)党内法规与国家法律间的衔接

把握党内法规与法律规范的关系，重视党内法规与法律功能的衔接和整合，才能充分发挥其政治和社会规范的作用，不断完善中国特色社会主义法治体系。

由于党内法规与国家法律具有相同的目标价值取向，规范对象具有融性，相互之间各相互促进，所以，有必要做好二者的衔接工作。党的十八届四中全会通过的《决定》强调要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。习近平总书记也指出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调[10]”。建立衔接与协调机制，这是新形势下加强和改进党内法规制度建设的重要方面，也是全面推进依法治国和依规治党的迫切需要。

1.《宪法》与《党章》的衔接问题

《宪法》是国家的根本大法，“《党章》是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩”[11]。政党制度是国家政治制度运行的载体和驱动力，政党与国家存在交叉和重叠的关系，做好党内法规与国家法律的衔接工作，在我国实质是如何处理好党与国家的互动关系问题，这首先需要考虑宪法与党章之间的衔接问题。

我国宪法明文规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”；党章规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这就明确了二者之间的关系。但是，仅仅这样是不够的，还需要创建符合中国特色的机构，建立相关制度及具体衔接机制。机构的建设是为宪法与党章的衔接搭建平台。

这种衔接机构的设立和相应制度的建设应符合党在2013年11月 27日发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》提出的“宪法为上、党章为本”的基本要求，既确保二者的价值目标的同质性，又能有效地衔接二者，协调好党与国家间的互动。通过创建的机构这一载体，建立新的制度，运用党章和宪法协调党与国家间的互动关系，目的是更好地保障广大人民的利益。创建专门的制度和机构，使之专门运用党章和宪法处理党与国家之间的互动关系，这是根据我国的历史及现实政治条件进行的具体建设任务，它应是中国特色社会主义法治建设的重点内容之一。在这个建设过程中，党的领导是核心，坚持党的领导是关键。

2.国家法律与党内其他法规间的衔接问题

党内法规的制定应当按照《制定条例》确定的“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动” 原则，这也明确了国家法律与党内法规之间的关系。具体来说，党内法规要符合国家法律的基本要求，不得与国家法律相抵触。在实际中，党内法规通常只规定党内事务，与法律调整的对象一般不会重叠，一旦有重叠，要尽快转化为国家法律。所以，在二者的衔接上，一般是待条件成熟后，部分党内法规的内容可以转变成国家法律，把党的意志转化成国家意志。

法律调整的对象是全体公民，对党员干部没有例外。“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，党内法规只能规范的更为严厉，而不能赋予党员干部任何特权。在具体的衔接上，要坚持两个重要原则：一是坚持党对立法工作的领导；二是坚持充分发挥立法机关的立法主体作用。这需要完善党的中央组织对全国人大及其常委会立法工作的领导机制，完善各省级党委对同级人民代表大会及其常委会立法工作的领导机制。完善专门机构建设，就会为党内法规与国家法律之间的衔接搭建桥梁和纽带，完善领导和磋商机制，保证党委与立法机关之间及时沟通信息，进而做好衔接工作。

在具体的机构建设上，地方党委一般设立相关工作机构，负责立法问题的沟通、协商、审核等工作，如山西省委于2000年在办公厅专门设立文书法规处。这种制度设计和工作机制有助于党内法规与法律之间的衔接，但是，制度仍需要完善。目前，尽管党委在领导立法工作的实践中，尊重和支持立法机关的立法主体地位，充分发挥其立法主体作用，但是，制度并不完善，权限划分并不明晰，所建立的协商机构地位不高，独立性不强，这样容易造成两种趋向：一是党委不严格审查立法机关党组报送的法规草案，流于形式，走过程；二是盲目干涉立法工作，提不出合理修改方案，甚至对立法的法定程序也不尊重。在这种情况下，党内法规与法律的衔接问题就很难做好了。所以，要加强机构和制度建设，厘清党委与人大在立法工作中的职能，充分发挥立法机关的立法主体作用，并健全党委具体领导立法工作的职能部门，配备专业的人才，健全党内法规与法律间衔接的协调机制。这些方面也属于我国社会主义法治体系建设中的重要内容。

“把权力关进制度的笼子里”已经成为全党全社会的共识。在中国，驯服权力的制度笼子是由国家法律与党内法规共同铸就的，中国的反腐败制度建设，是国家法律与党规党纪的双轮驱动。我们应该按照党的十八届四中全会提出的“加强党内法规制度建设”的要求，深化党内法规建设，同时，还要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规”。这样，二者才会真正地相辅相成。

[1]马克思恩格斯全集(第10卷)[M].人民出版社，2002：78.

[2]列宁选集(第1卷)[M].人民出版社，1995：513.

[3]习近平总书记.在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话.2015-01-13.

[4]2015年1月习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话.

[5]付子堂.法治体系内的党内法规探析[M].中共中央党校学报,2015(3).

[6]习近平总书记.在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话.2015-01-13.

[7]邓小平文选(第 2卷).人民出版社,1994:147.

[8]引自《习近平谈治国理政》，外文出版社有限责任公司,2014:149.

[9]中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编.中央文献出版社、中国方正出版社,2016.

[10]引自中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].中央文献出版社,2015:49.

[11]引自中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].中央文献出版社,2015:29.

(责任编辑：周建瑜)