中国特色民生法治化的建构逻辑与路径

韩喜平 孙 贺

（吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春130012）

民生法治化是中国特色社会主义法治体系的重要内容，加快推进民生法治化进程对于全面贯彻依法治国方略、完善中国特色社会主义法制体系、促进民生公平正义、巩固和夯实民生发展成果等具有重大现实意义。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）不仅特别强调“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设”[1]，而且把民生法治的观念、理念具体到立法、司法、法律监督和法律保障的各个环节和系统。这是党中央深刻分析法治在民生建设过程中重要作用的前提下做出的战略部署，集中体现了我党推进社会主义民生建设的法治化思维，为我国今后保障和改善民生提供了强有力的法治化保障。

一、民生法治化的生成逻辑

民生法治化是指作为手段、方法和路径的法治嵌入民生场域，借助于法治的价值和功能来推动民生问题的解决及民生事业的发展。民生与法治的辩证关系是民生法治化生成的逻辑基础。只有深刻把握民生与法治的逻辑关系，才能更好地深刻理解民生法治化的科学内涵，进而建构符合中国国情、具有中国特色的民生法治化体系。

（一）民生与法治具有内在的共性。民生法治化是民生与法治在共生互动的过程中形成的产物，而共同的特征和价值目标是把民生与法治这两个各自独立的抽象事物联系在一起的基础。一方面，民生权利是民生的法治表达，权利的价值导向是民生法治化生成的理论和逻辑前提。从法律的视角看，民生问题又集中体现为权利问题。不论是宏观层面生存权和发展权，还是具体到养老、医疗、教育、就业、社会保障等微观民生权利，这都是法治的权利要义的典型形式和表现，而保障人民群众各种民生权利的实现无疑是法治的真谛及天然使命；另一方面，实践的特征和品格是民生法治化生成的现实前提。“法治，并不仅仅是一种形而上的价值诉求，或者程序化的规则训诫，它更是一种特定时空背景下的社会实践，与特定历史场域下的其他社会实践深深地联系在一起，必须回应特定时空背景下特定民族的社会、政治诉求。”[2]法治的这种实践性品格与民生的社会实践特征不谋而合，而民生的政治、经济、文化及社会诉求又决定了法治可以而且也应当在民生问题的解决及民生建设的发展过程中发挥应有的作用。因此，实践特征与权利诉求是民生法治生成的交汇点、联结点和贯通点。

（二）民生法治极大程度上丰富了法治的内涵。民生与法治在当代社会的交汇，为法治的发展和建设提供了新的视角和切入点。“关注民生，是21世纪初期现代中国法治拥有坚实基石的必由之路；构建民生法治，是中国现代法治在21世纪得以真正实现的希望所在。”[3]民生对法治建设的贡献主要表现为五个方面，其一，民生固有的平等、公平、正义、包容、以人为本等一些先进理念丰富了法治的价值内涵，而“法律关注民生不仅可以使法律本身具有一种朴素的现实价值取向，而且还使法律在现实运作的过程中能够更有效的促进它所关注的民生价值理念的生成、完成和达成。”[4]其二，民生是法治得以实现的物质载体，民生走进法治本身也是对法治内容的充实和丰富。它不仅为新时期我国法治建设和发展注入了新鲜的血液和活力，提供了源源不竭的动力，而且也是我国法治社会化发展程度以及法治文明进步的重要标志。脱离开民生这一法治对象，法治就失去了其赖以依存的社会支撑和抓手。其三，民生权利的实现过程本身就是法治的实践过程，民生法治化建设本身就是民生建设的重要内容之一，并在一定程度上推进了中国特色社会主义法治体系建设进程。这就是说，法治不仅是解决民生问题的有效手段，同时，民生也是法治的目标，法治在解决民生问题以及发展民生事业过程中每向前一步，都极大程度上促进了民生法治事业的整体发展。其四，民生拉近了“法”与“民”之间的距离。法治在增进民生福祉的过程中，强化了人们的法治意识、理念和思维，增强了对法治的认同感和信仰，而“法律如果能够被社会公众所信仰，那么它在运行中就获得了前所未有的生命力”，从而有利于更好的发展和践行法治民生。其五，随着民生问题的外部环境发生变化，人民群众对民生诉求日益多元化、复杂化，民生法治建设面临更高的挑战和更新的要求。新时期法治建设不仅要坚持民生导向，回应民生诉求，而且要加快民生法治化的建设进程。

（三）法治是民生最坚实的保障和安全阀，民生问题的解决、民生权利的实现以及民生事业的发展需要依靠法治来推动。民生问题不仅是个社会问题、政治问题、经济问题，同时也是个重大的法治问题。我国结构性、累积性民生矛盾的解决有赖于中国特色社会主义法治的出场，而中国特色社会主义法治固有的属性和特征又决定了它能够有效地解决在历史发展过程中形成的民生问题。民生与法治的互动关系以及民生对法治的依赖关系决定了加快推进民生法治化进程对民生事业的发展具有决定性、关键性作用。因此，要从根本上解决民生问题和发展民生事业，法治必须先行，必须发扬尚法的民生理念，把民生纳入法治化的轨道，强化民生领域的立法、执法、司法等法治环节，把法治的价值、理念、思维、方法等贯穿到民生建设的全过程，充分运用法律手段管理各项民生事务，充分发挥法治的“稳定器”和“加速器”的功能，为民生问题的解决及民生事业的发展提供预防、监督和制约等法治保障。改革开放以来，我国民生发展和建设的规律表明，法治是保障和改善民生的最有效、最根本手段，没有健全、完善的法治保障的民生是脆弱的、不稳定的。因此，民生问题既是法治问题的本身，同时法治也是解决民生问题的基本手段，解决民生问题的根本出路在法治[5]。

二、民生法治化建设的当代价值

民生法治化既是解决民生问题和发展民生事业的通行做法，也是我国法治建设的主要目标和方向。

第一，加快民生法治化建设是全面贯彻落实依法治国方略的集中体现。依法治国是我党治国理政的基本方略，“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”[6]民生是社会建设的最为重要的内容，民生法治是中国特色社会主义法治体系的重要内容，我国宪法明确赋予了公民基本的民生权利。没有完善的民生法治体系，不仅人民群众的民生福祉不能得到有效的保障，而且宪法的权威也不能得到很好的维护，更遑论依法治国基本方略的全面贯彻落实。当前，我国民生领域的法治建设相对滞后，不仅与建设社会主义法治国家的要求不相适应，而且与国家不断推进法治建设的整体进程也不相适应。因此，《决定》审时度势的把保障和改善民生纳入法治化的轨道，集中体现了依法发展和建设民生事业的法治精神、理念和思维。

第二，加强民生法治化建设是中国特色社会主义法治体系的重要内容。在马克思主义理论体系中，最关注的就是人的利益，最关切的就是人的解放，最关心的就是人的发展。民生和法治作为构成人的发展的两大要件，是马克思主义的题中应有之义，也是中国特色社会主义体系的重要内容。而让法治走进民生，让民生拥抱法治不仅能够为民生问题的解决以及民生事业的发展保驾护航，而且也丰富了中国特色社会主义法治体系的内容，为中国特色社会主义法治体系建设提供了新的视角。从法治发展的规律看，中国特色社会主义法治体系是在不断运动和发展的过程中逐渐成形和完善的，因此，加快民生法治化进程就是在不断丰富和发展中国特色社会主义法治体系的过程。而民生与法治呈现显性的相关关系表明，完备的中国特色社会主义法治体系必定是高度发达的民生法治化水平。加快推进民生法治化进程已然成为中国特色社会主义法治体系不可或缺的重要组成部分。

第三，加快民生法治化建设是维护民生公平正义的重要保障。“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”，“司法公正对社会公正具有重要引领作用”[6],人民对社会公平正义程度最为直接的感受是民生公平正义，中央多次强调要“使发展成果更多更公平惠及全体人民”，“要多谋民生之利，多解民生之忧”，就是要实现民生的公平正义。当前，人民群众的民生诉求日益多元化，民生问题也愈加复杂化，民生的社会影响也愈加群体化，围绕着征地补偿、拆迁补偿、医疗纠纷等民生利益的矛盾和冲突日益凸显，侵害人民群众、特别是弱势群体民生利益的社会事件亦层出不穷，群众对民生维权的法制需求和呼声日益高涨，而法律作为调整民生利益关系、规范民生行为的刚性手段，能够有效的解决民生不公平、非正义问题。这就需要把民生纳入法治化的轨道，把民生利益的保护和民生权益的有效救济有机结合起来，加快民生法制建设的进程，用法治思维和法治方式解决矛盾和问题，用法治机制来规范和发展民生事业。

第四，加快民生法治化建设是发展和巩固民生建设成果的重要手段。保障和改善民生，最为关键的，最行之有效的，也是最根本的，就是民生的法治化以及由此带来的民生规范化和常态化。没有一套长效的、可持续发展的民生法制体系，民生保障就会反复和不稳定。而法治是捍卫民生建设成果的有效武器，通过把民生纳入法治化的轨道，用法律的手段将民生的内容和形式以及相关主体的权利义务关系明确下来，把民生实践中取得的新成果、新经验用法律的形式固定下来，在保障人民享有基本民生权利不受非法侵犯和剥夺的前提下平等的共享发展带来的民生福祉。这可以强化国家和政府的民生职责，确保民生发展事业不因个人的意志而发生转移，不因人事的调整而发生变化，确保民生建设成果的稳定性、规范性和强制性。

第五，加快民生法治化建设是推进民生工作科学化、常态化、可持续性的重要途径。把保障和改善民生纳入法治化的轨道符合民生建设事业的一般规律。良好、健全的民生法治体系能够发挥“自动稳定器”的功能，有效规范政府在民生建设过程中的行为边界，并把法治精神贯穿到民生建设的全过程和各个方面，及时调整政府的“缺位”“错位”和“越位”等现象的发生，从而实现民生决策的法治化、透明化、科学化。在保障和改善民生的实践过程中普遍存在法制缺失和不规范现象，以致人治民生大于法治民生的民生失范行为以一种“常态”存在，造成民生决策呈现出短期化、动态化、随意化等特征。这需要发挥法治的引领和保障作用，进一步完善以宪法为核心的中国特色社会主义民生法制体系，依靠法治的办法来实现由人治民生到法治民生的转换，让依法推进民生事业发展成为一种常态。

三、民生法治化建设的理论与实践

中国共产党发展民生法治事业最早可追溯到新民主主义革命时期，这一阶段先后颁布了《井冈山土地法》《苏维埃土地法》等一系列的法律法规。比较有代表性的是中央苏区时通过的《中华苏维埃劳动法》，宣布实行八小时工作制，规定最低限度的工资标准，实行劳动保护、社会保险和国家失业津贴制度，规定工人有监督生产之权等等。新中国成立以来，中央加大了民生法治化建设的进程，取得了一系列标志性的重大成果。颁布了教育、医疗、住房等一系列民生领域的法律法规，奠定了中国民生法治事业的基础。改革开放以来，随着世情、国情的深刻变化，中央作出把工作重心转移到经济上来的重要战略安排。与社会主义市场经济相适应，党和政府更加注重法治在解决民生问题和发展民生事业中的重要作用，先后修改、增补和完善了民生领域的法律法规，有效地推动了民生法治化事业的发展。新世纪以来，“民生”作为政治话语形式频繁出现在文件、会议、报告等载体中，并成为党和政府工作的常态化内容和对象，用法治手段来调节民生矛盾，化解民生难题，救济民生公平正义，使法治不断适应民生发展的需要逐渐成为基本共识。至此，加速推进民生法治化被提到了重要议程。

党的十八大以来，中央不断深化民生法治化的建设进程，习近平总书记在多种场合多次论述民生法治化建设，系统阐述了民生法治化的目标、抓手、方向、框架、思维、理念、方式、方法及着眼点等基本理论问题。2012年12月，习近平同志出席首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会并发表重要讲话时指出，“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利”，“努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。”[7]这就把人民群众的民生梦与法治的关系阐释清楚，并从宪法的框架来关切和回应民生权利和民生诉求，为民生法治化建设找到了法理基础。2013年2月，习近平同志在全面推进依法治国第四次集体学习讨论会上强调：“要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。司法工作者要密切联系群众，规范司法行为，加大司法公开力度，回应人民群众对司法公正公开的关注和期待。”[8]这就理清了司法部门的分工和职责，为如何推进民生法治化建设定了基调，对接下来的司法改革及民生法治建设埋下了伏笔。2014年12月，习近平总书记在江苏调研时首次提出“四个全面”的思想，把作为社会主义保障和改善民生的现阶段目标的全面建成小康社会与全面推进依法治国共同纳入到四个全面的战略思想中去，并在新年茶话会、新年贺词中等多个场合数次阐述全面依法治国与全面建成小康社会的内在逻辑，指出“我们要全面推进依法治国，用法治保障人民权益，维护社会公平正义”。2015年2月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上进一步明确了全面依法治国与全面建成小康社会的关系：全面建成小康社会是我们的战略目标，全面依法治国是重大战略举措，全面依法治国为全面建成小康社会这一战略目标提供基本动力。这就从战略的高度进一步明确和深化了民生法治建设的基本方向和基本理论。

党的十八届四中全会通过的《决定》在明确建设中国特色社会主义法治体系必须以保障人民权益为出发点和落脚点的同时，从立法、法律服务以及法治实践等方面对民生法治体系作出了具体的规定，明确把保障和改善民生纳入法治化的建设轨道。强调要“完善公共服务、教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。”[1]为了更好的运用法律的思维和手段解决民生发展过程中的难题，全国人大先后完善和颁布了一系列旨在保障公民基本权利、化解民生难题、推进民生法治化进程的法律法规。如《物权法》《教育法》《义务教育法》《劳动合同法》《就业促进法》《食品安全法》《环境保护法》《安全生产法》《药品管理法》《消费者权益保护法》《社会保险法》《侵权责任法》《个人所得税法》《劳动争议调解仲裁法》《工伤保险条例》《城市最低生活保障条例》《社会保险行政争议处理办法》《社会保险费征缴暂行条例》等事关人民群众民生福祉方方面面的法律法规陆续出台和修订，基本实现了教育、养老、医疗、社会保障、劳动、就业等基础性民生法规全覆盖，进一步夯实了保障和改善民生的法治基础，开启了民生法治建设的新征程。

当然，我国民生法治建设尚处于初步发展阶段，民生法治化建设进程困难重重，在一些重点领域和关键环节还存在一系列亟待解决的体制性、机制性问题。集中表现为民生法治精神和理念缺位及由此带来的执法失范现象普遍存在；民生法律体系建设缺乏系统性和科学性规划，法规之间相对独立且缺少相应的衔接链条；部分法条相对笼统和宏观，缺乏具体而又细化的操作规定；相关的法律制度建设滞后，立法中的社会参与机制不健全，司法救助渠道不畅通等。

四、推进民生法治化建设的路径选择

加快推进民生法治化水平是依法保障和改善民生的重要前提和基础，不解决这个前提和基础问题，民生法治就只是一句空话和口号。当前，我国民生法治建设仍处于起步阶段，民生法治体系尚处于建构阶段，推进民生法治化建设困难重重。具体来说，重点做好以下几个方面工作。

（一）坚持走中国特色的社会主义民生法治道路。“民生问题不只是一个福利问题，保障民生不是谁的仁慈恩惠，而是执政党和政府的宪法责任，是全社会的法律义务。”[9]从我国的国情看，建设有中国特色的社会主义民生法制体系，就是要把党的领导与民生法治建设有机统一起来，尊重民生法治建设和发展的客观规律，沿着“法治是民生最大保障”这一路径，构建一套从方法、内容到实践全覆盖的、充分反映人民意愿的、完整的、系统的、科学的民生法治体系。

（二）加强民生法制体系建设的总体谋划和顶层设计。民生法治体系建设是一项系统的工程，涉及的范围之广泛，内容之多样，问题之复杂，难度之大，给民生法治建设带来了诸多挑战，这就需要更加注重和加强民生法治体系建设的顶层设计，需要运用系统的思维方法，从民生法治的战略高度统筹布局、系统规划，要更加注重民生法治的系统性、整体性、协同性。为确保风险可控、有序推进，民生法制体系建设必须坚持帕累托改进的原则，在整体提高全社会成员的民生福利同时，把我国民生法制体系不断推向更高的阶段。让民生法治的活力真正迸发出来，不断提高民生法治的科学性，避免民生法治建设顾此失彼现象的发生。

（三）强化民生法制体系重心下沉，注重基层的经验和教训。民生问题具有典型的社会属性，民生法治体系建设关系到每一个人的切身利益。因此，任何有损他人民生利益的行为都是不可取的。民生法治体系建设是个新兴事物，由于没有经验可以借鉴，没有模式可以复制和参考，特别是民生法治自身的独特性以及中国国情的特殊性决定了我们必须重拾“摸着石头过河”的工作方法。具体来说，就是从民生法治体系建设的问题着手、从民生法治的最大实践出发，强化人民主体地位，坚持“为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”[1]的立法原则，团结和依靠广大人民群众，从人民群众中集聚民生法治建设的智慧，确保民生立法中的群众有效和广泛参与。通过草案公开征求意见等各种形式，拓宽公民有序参与民生立法途径，广泛凝聚人民共识，充分发挥民主集中制，使每一项立法，每一部民生法律的出台都具有深厚的群众基础，并充分体现和反映最大多数人的意志，得到人民拥护。要通过先行先试等试点的办法，把那些经过实践检验的、正确的民生政策、方法、机制上升到法制的高度，通过制度建设夯实、巩固和提高民生发展的果实。

（四）加强民生领域立法，健全和完善民生法制体系。法律是治国之重器，良法是善治之前提，法制是法治的前提，构建中国特色社会主义民生法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。一是要恪守以民为本、立法为民理念，不断提高民生立法的质量。要牢牢抓住民生立法质量这个关键，把保障人民群众的民生权利和利益作为民生法制体系建设的出发点和落脚点，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，进一步完善立法体制机制，通过立法程序的科学化和民主化来提高民生法制体系的质量，用老百姓听得懂的话语，加强民生法律解释建设进程，让民生法制落地生根，促进民生法制的实践转化，从而保障民生法制体系建设的及时性、系统性、针对性、有效性。二是统筹民生立法中的“重点”与“覆盖”的关系。一方面，综合考虑民生矛盾的突出性、民生消费的层次性以及民生立法的周期性等因素，加强民生重点领域立法，集中解决人民群众最关心最直接最现实的民生问题。另一方面，兼顾民生立法体系的覆盖范围和辐射群体，确保每一项民生问题的解决都有法可依。

（五）加强民生领域的法治服务体系建设，为保障和改善民生保驾护航。民生问题事关人民幸福安康，民生法治是全国各族人民的利益所系、幸福所系。良好的民生法治服务体系能够更好地促进人民群众民生权利的实现。一是提升民生法制服务水平，加强民生法制服务的网格化管理和精细化服务，加快“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。”[1]特别是农村地区、偏远山区的民生法律服务，促进城乡民生法律服务和供给的均等化。二是畅通民生救济的法律渠道。民生法制服务为人民群众的民生诉求提供了法治化的路径，有利于守住民生公平的法制底线。人民权益要靠法律保障，法律是维护人民民生权利的最后一道防线。而全面推进民生法治化过程，就为化解民生冲突提供了公平解决民生问题的平台。一方面，通过法制的路径，畅通民生主体利益表述渠道，从而实现“平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为”[1]的目标；另一方面，为集中解决重大民生事件提供法律准绳，从而保障公民经济、文化、社会等各方面民生权利得到落实。保证人民群众在遇到民生领域的法律问题或者民生权利受到侵害时获得及时有效法律帮助，依法维护人民权益、维护社会公平正义。

（六）强化民生法治施政体系建设，确保依法推进民生问题解决。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[10]政府是民生建设的重要主体，规范政府的行为边界，有助于更好的推进民生法治体系建设。这就需要强化政府在民生改善过程中的法治思维，牢固树立民生服务的法治理念，改进民生运行的法治机制，优化民生建设的法治生态环境，建立民生权利清单制度，制定民生法治的路线图和时间表，加强民生建设的法治监管和审计，依法“维护公共利益、人民权益和社会秩序”[6]，逐渐形成依法建设民生的执政氛围。一是加大民生领域的司法监督。“公正是法治的生命线”“司法不公对社会公正具有致命破坏作用”[1]，尤其是民生领域的司法问题，更能直观的折射出司法的公信力。因此，《决定》强调必须规范民生领域司法行为，加大关系群众切身利益的重点领域司法监督力度，“在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与”[1]，努力让人民群众在每一个民生案件中感受到公平正义。二是规范政府民生建设行为，依法推进民生事业的发展。为了使民生建设又好、又全面的反映民生发展的客观规律，使民生规划具有战略性、全局性、长远性，使每一项民生项目都符合法治精神、反映人民意志、得到人民拥护，《决定》提出让民生建设在阳光下运行，把民生建设权力关进制度的笼子。力争做到没有法律法规依据不得减损人民群众民生利益或者增加其义务。确保各级政府的一切民生行为都要以法制为准绳，并且赋有维护民生法治尊严，保证民生法治贯彻实施的职责，并使一切违反民生法治行为都得以追究和纠正。