农村公共事务治理的现状与推进——“村民小组建党支部+村民理事会”的“分宜模式”

王晓莉

（中共中央党校 科学社会主义教研部，北京 海淀 100091）

农村公共事务是我国基层治理的重中之重。1950年代至1970年代，在行政主导的城乡二元结构中，国家对农村的道路、水利等基础设施投入相对有限，教育、医疗等公共服务存在巨大的城乡差距。改革开放以后，随着市场经济的发展，新的城乡分割产生，流动进城的农民工无法享受城市的社会保障和公共服务，留守农业的农民税负不断加重，倒逼农村税费改革的启动。进入21世纪以来，随着国家加大对农村的支持力度，农村各领域改革不断推进，农村公共事务的内涵也在不断丰富。2015年5月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》（下称“《意见》”）将农村公共事务分为公共服务和公益事业两类。从物品属性来看，广义的农村公共事务一般是指用于满足农村公共需要，具有非竞争性和非排他性的（准）公共物品和服务的供给。从我国实践来看，广义的农村公共事务可以区分为农村公共服务和狭义的公共事务两类。第一类农村公共服务，一般是由政府组织、引导、支持，农民以家庭为单位参加的公共物品供给，包括农村教育、医疗（“新农合”）、养老（“新农保”）及农村金融服务等。随着城乡居民全覆盖的社会保障制度不断推进，农村基本公共服务供给日渐完善[1]。第二类狭义的公共事务，有的将其称为基础设施、公共服务、公益事业等，一般由村组集体组织、引导、支持，农民参与集体建设、管理与监督。这类公共事务的对象包括路、电、水、网等基础设施，以及文化室、卫生室、计划生育服务室、体育健身活动场所、文体设施和相关服务等。当前这类农村公共设施和服务的供给已进入城乡统筹阶段，但农民维护公共物品的付出意愿较低[2]。本报告的研究对象是指后者，即“狭义的公共事务”。为更好地了解和把握农村公共事务的现状与问题，分析公共事务与基层治理之间的关系，清华大学中国农村研究院2015年暑期组织高校学生对江西分宜县“村民小组建党支部+村民理事会”的治理创新开展了专题调研。本报告将从基层治理创新的视角，聚焦农村公共事务的现状、问题与展望。

一、调查样本基本情况

村民小组是农村基本的生产和生活单位，自人民公社体制中的“生产小队”演变而来。取消农业税以后，“合村并组”“取消村民小组长”等政策导致村民小组一级的村民自治有名无实，并导致村庄公共物品供给困难[3]。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》在“创新和完善乡村治理机制”部分中明确提出，“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点”。同年5月31日，《意见》进一步提出“探索村民小组协商和管理的有效方式，逐步实现基层协商经常化、规范化、制度化”。

自2010年6月以来，江西省分宜县开始探索“村民小组建党支部+村民理事会”的试点，于2015年在全县127个行政村1442个村小组全面推行，共建立村小组党支部401个、村民理事会444个，探索出一条新形势下加强农村基层组织建设的新路子。村民小组党支部和村民理事会的人员构成可大致划为三类：一类主要由村两委干部（含村民小组长）兼任；一类由村两委干部（含村民小组长）与群众代表共同任职；还有一类由群众代表独立任职。出现不同情况的主要原因在于财政经费支持力度的不同。在乡镇对党支部和理事会成员没有补助的地方，容易出现前两类情况。从组织功能来看，村两委、村民小组党支部、村民理事会搭建了一个三方协议的协商民主平台[4]。村民小组党支部主要针对山区基层党支部涣散的问题，建立起以村党总支分组管理、村小组党支部分片结对、党员入户为主的服务体系；村民理事会主要起监督管理的作用，成员主要由当地的“五老”（老党员、老干部、老教师、老战士、老模范）等先进个人构成。

在江西省农工委的协助下，调查组分赴分宜县的钤山镇、分宜镇、洋江镇3个乡镇、12个行政村，完成专题调研的村级问卷71份、农户问卷303份，分别与村干部、小组党支部、村民理事会成员及农户进行了深度访谈。由于问卷完整度有差异，所以涉及具体问题时分析样本有所差别。调查样本的基本统计指标情况如表1。总体上，调查样本农民的信息如下：农村劳动力呈现老龄、兼业、受教育年限较低等特征，六成农户纯务农，农户年龄的样本均值和中位数分别达到52.6岁和53岁，69.4％的农户都只受过初中及以下的教育。需要指出的是，样本农民中女性比例偏低，仅为13.5％；且村镇干部比例偏高，高达39.1％。因此，调查数据可能难以避免受农村男性政治精英的视角主导之嫌。

表1：农户样本情况

71个样本村中，每个行政村所辖村民小组平均为11个，最少3个，最多26个。所辖村民小组在10个以下的行政村有36个。行政村中第一大姓占比平均为57.5％，其中第一大姓占比在50％以上的村庄有44个。行政村中前三大姓在总户数中占比平均为65.5％。此外，有12个国家或省级示范村，其中国家级示范村2个，包括国家民主法治示范村（大台村）、全国文明示范村（水北村）。79.2％的村庄有经济比较活跃的合作社。有27个村庄未实施移民搬迁，已实施搬迁的村庄，平均搬迁规模在百人左右。12.5％的村庄未通自来水；55.6％的村庄没有任何养老设施（养老院、养老服务站、老人活动场所和基本设施等）。16.7％的村庄没有文化活动室，仅有23.2％的村庄认为文化活动室能够发挥较大作用。几乎所调查村庄都配有农家书屋，其中，经常有人借阅的村庄占一半。作为村庄获得的文化下乡支持活动，放电影是主要的一项，文艺演出节庆活动则很少举办。

二、调查点公共事务的投入结构与运作机制

（一）政府投入为主、乡村支持甚微，农民投入和社会捐资成为重要补充

图1：2014年分宜县农村公共设施投入比重

后税费时期的农村公共事务成为决策者、实践者和研究者共同的关注点。一方面，随着税费改革和农业税的全面取消、农民原子化以及空壳村的遍及，“一事一议”无法为公共事务提供充足资金，公共事务的治理主体出现了明显的缺位[5]。农村基层社会村民自治的总体状况不容乐观，“村两委”决策权力过度集中，基层治理亟待转型[6]。另一方面，国家大力推进新农村建设，范围广、内容宽、工程大，农村的道路、水利、饮水、电力、信息化以及住房等基础设施得到明显改善，形成了以公共财政为主的农村基础设施投入结构。2014年分宜县农村公共设施建设各主体投入的情况，也基本反映了这一情况（见图1）：自上而下的公共财政投入成为目前的供给主体，占比43％；单位帮扶和社会筹资占比25％，农民集资投劳占比23％，村集体经济投入仅占比9％。

1.新农村建设投入稳定增长，移民后扶、“一事一议”财政奖补力度加大。

2014年全县共有106个新农村项目建设点，专项资金2736万元，其中省、市、县三级的专项资金分别为1050万元、708万元、978万元。县财政用于精品亮点建设支持资金72万元、中心示范村奖补资金200万元、新农村建设规划费33万元、新房型推广经费49万元。目前，全县用于村庄整治的“六改四普及”工程已投资14445万元（不含农民建房）。全县仅有的5个中心示范村已整合农村危房改造、移民扶贫、交通、卫生等多方面的涉农资金1845万元。

2005年起，分宜县启动大中型水库移民后期扶持项目（简称“后扶项目”），为期20年。每个乡镇的财政年投入逾千万元，每个行政村的财政年投入逾百万元。以钤山镇为例，2014年移民项目国家投资1354.02万元，全部用于村组水泥路、桥、渠道、涵闸、自来水、土地平整等基础设施修建与改造。再以分宜镇角元村为例，2011-2015年第二个后扶项目的国家投资合计553.8万元，每年为110.76万元。

近五年，分宜县村级公益事业建设“一事一议”财政奖补年度资金分别为：2010年111.5万元、2011年133万元、2012年552.9万元、2013年394万元、2014年530万元。下拨到村民小组一级的奖补资金，年均额度约在10万元。

2.村集体支出甚微，农民集资投劳、单位帮扶和社会捐资成为重要补充。

分宜县仅四成的村集体每年有一定的收入，仅12.5％的村庄有集体经营性项目收入。近八成的村庄尚未进行村集体资产股份量化改革，有村集体经济组织的村庄不足一半。在12个实地调研村庄中，村集体收入最高的城郊村大台村的年收入不足20万元，还有3个村的集体收入为零（详见表2）。上级财政补助占村集体收入的平均比重高达87％。村组集体收入的主要来源为尚未完全承包到户的山林、水塘及少量建设用地。因此，在全县农村公共设施建设中，村集体投入甚微，乡村支持占比仅为9％。2014年度，调研点村级支出中农林水支出的占比平均为32.6％，占比最低的芦塘村仅为16.5％。

按照上级要求，新农村建设工程注重动员农民参与。据分宜县上报材料的统计口径，2014年全县农民投资新农村建设876万元，农民投工投劳折款850.4万元，分别占总投入比重的12％和11％。其他各类社会资金的投入占比加大，2014年度全县社会捐赠资金750万元，单位帮扶资金1124.4万元。

根据71份村庄问卷统计，近三年，93.1％的村庄都通过“一事一议”进行了道路、灌溉设施、自来水等方面的基础设施建设。但值得注意的是，根据农户问卷的数据（279份有效问卷），近五年来，有四成农民未曾参加过集体水利工程设施的维护，超过九成的受访农民表示未曾在集体水利设施维护中集资。这当中的“重建轻管”应引起重视。

（二）政府投入以“承包式”运作为主，“一事一议”以“托管式”运作为主

后税费改革时期，以项目为依托的专项治理（或称“项目制”）成为公共事务新的运作机制，或者说，“公共财政覆盖农村”新政策的具体体现形式。有学者根据基层治理主体对项目目标设置权和实施权的自主性高低将“项目制”划分为四种方式：直控式、承包式、托管式、自治式[7]。从分宜县调研情况来看，新农村建设投入以“承包式”为主，“一事一议”投入以“托管式”为主。在运作中，就承包方的目标设置权而言，“托管式”的自主性要高于“承包式”。即，相较于“承包式”，“托管式”中村、组两级的参与空间有所提升，农民能更有效地参与运行、维护和监管。

1.新农村建设投入以“承包式”为主，村、组两级的自主权有限。

在调查点，当前农村公共事务供给的主要投入靠新农村建设和后扶项目，主要采取“承包式”运作，类似于行政发包制，即委托方将实施、激励权下放给作为承包方的一级主体，由地方对口主管单位负责拨款、招投标、检查验收。根据资金额度界定主管单位的级别，或市、或县、或乡镇，下放给行政村、村民小组两级的参与空间相当有限。以调查点的新农村建设项目为例：全县共有建设点106个，其中省级点70个、市县自建点36个，涉及农户5953户、21204人。规划选点的决策权主要在县级政府，并出台统一的县级规划。规划实施采取统一化管理，乡镇政府指导村民小组统一编制《新农村建设工作指南》。工程一律采取招投标形式，参与竞标的公司必须是县级以上建筑企业。

表2：调研村2014年度村集体收入情况一览表（元）

由于村两委和村民小组并不掌握自主权，调研发现，很多村、组出现了缺乏参与激励、监督无力等情况。根据71份村庄问卷，村两委认为最重要的前三项工作中并未涉及村庄公共事务①其中，认为最重要的一项是党务工作，持这种意见的占比69.4％；认为第二重要的是计划生育工作，持这种意见的占比58.3％；认为第三重要的是村庄治安维护工作，持这种意见的占比34.7％。。可见“承包式”运作没有对村干部形成有效的参与激励。此外，村干部对自身无力监督的处境也不无感慨。洋江镇辑睦桥村连任19年的前任村支书叹道，“以前在修山塘、渠道、修路方面，村里动员各家出劳力，村组自己买原料，既省钱又保障了质量。如今要求工程招投标，倒卖指标的情况普遍存在。打个比方，60万元可以修5公里的路，中标的工程队只能修3公里。工程验收非常好应付，就带着验收队到建设最好的那部分去看”。

2.“一事一议”投入以“托管式”为主，村、组两级的自主权提升。

相比之下，“一事一议”投入留给村、组两级参与工程建设和监管的空间较大。“一事一议”的奖补资金直接托管给行政村一级，带有“托管式”运作的特征。上级政府设置项目目标后，将资金和任务一并下放给作为承包方的村、组，作为委托方的上级政府在检查验收方面仍保留一定的监督权限。招投标方面排除了“县级以上企业”的硬性规定，为本村、组的工程队提供了机会。村、组中标后，一般由作为发包方的行政村和作为承包方的村民小组之间签订承包合同。付款分两次，验收合格后支付大部分款项，保留小额的质保金，待一年后付清。

此外，借新农村建设之际，各村、组纷纷兴起重修祠堂之风。几乎每个村民小组、每个姓氏宗族都建有祠堂。祠堂的修建和管理通常采取自筹自建的“自治式”运作，或借“活动中心”的名义整合其他项目资金采取“半托管式”运作。调研发现，祠堂修建多以村民小组为集体行动单位，运行管护也发挥了村民小组自治的作用。在大姓为主的村组，通常通过统筹利用村组的集体收入或农户自筹来修建祠堂。在小姓众多的村组，出现了合建祠堂的情况。例如，2015年在角元村田茂组，除了大姓之外的八家小姓联合集资60万元，修建了一座新式祠堂。

三、“村民小组建党支部++村民理事会”前后的公共事务治理对比

既有研究中，多数对以项目为依托的公共服务供给持悲观看法，认为项目制并未有效地回应基层治理困境及需求。项目进村前，具有很强的竞争性和部门性特点；项目进村后，则转为具有私人性的外来资源，排斥普通村民的参与和监督[8]。然而，这类分析忽视了村庄治理基础所带来的差异。分宜县的调研发现，项目制的运作受到村、组两级治理条件的影响，“村民小组建党支部+村民理事会”前后，项目制为主的公共事务治理也发生了明显变化。目前，这方面尚有很大的研究空间。

（一）“村民小组建党支部+村民理事会”前后，村、组两级的决策比重变化

根据71份村级问卷，过去涉及村庄公共事务方面，基本是以行政村为决策单位，以村民小组为决策单位的情况较少。其中，选择以行政村为决策单位的情况，在村道路修建中占比70.6％、在村环境整治中占比82.4％、在公共设施修建中占比82.0％。而在涉及村庄资源、资金、资产等“三资”的分配方面，则以村民小组为决策单位的村庄较多。这说明，村民小组一级才是“村集体”真正的核算单位或经济单位。选择以村民小组为决策单位的情况，在承包地发包及调整事项中占比80.4％，在宅基地分配方面占比83.0％，在集体土地流转中占比63.8％，在征地及收益分配方面占比61.4％，在集体收益分配中占比51.2％（见表3）。

根据受访村庄是否采取“村民小组建党支部+村民理事会”的模式，可以将问卷分为两类，统计对比两类村庄中公共事务的决策层级（见表4）。在采取“村民小组建党支部+村民理事会”模式的村庄中，村民小组参与决策的比重有所提升。其中，在村道路修建、环境整治、公共设施修建中，村民小组参与决策的占比分别达到27.6％、20.7％、17.9％，分别比未采取该模式的村庄高出了22.0％、9.6％、6.8％。

农户层面的数据也反映了这一趋势，根据农户问卷统计（见表5）：小组党支部和村民理事会成立后，村庄公共事务的决策主体，认为“首要决策者”是村两委一级（含“行政村村委会”“行政村支书”“行政村主任”）的农户占比55.5％；认为“次要决策者”是村民小组一级（含“村民小组长”“村小组党支部”“村民理事会”）的农户占比66.7％。对比小组党支部和村民理事会成立前后，在农户眼中，村庄公共事务的前三大决策主体由“行政村支书”（占比45.9％）、“村民小组长”（占比42.2％）、“村民代表”（占比30.0％），转为“行政村村委会成员”（占比30.2％）、“村小组党支部”（占比29.5％）、“村民理事会”（占比50.2％）。

（二）“村民小组建党支部+村民理事会”前后，村、组两级的参与激励对比

表3：村庄“三资”及公共事务管理的决策层级（％％％％）

表4：不同类型村庄公共事务的决策层级对比（％％％％）

表5：小组党支部和村民理事会成立前后，村庄公共事务决策主体排序（％％％％）

有学者将村干部的动力机制大致划分为社会性收益和经济性收益两类[9]。前者主要是村干部从职位中获得的表达性收益，如声望、权威、面子以及个人抱负的实现等；后者主要是指功能型的收益，包括从职位中获得的一些经济收入、因扩大社会关系而带来的潜在收益以及可能获取被选拔为国家公务员的预期收益。如前文所述，分宜县的村集体经济现状不容乐观，降低了村干部直接从职位中获得一些经济收入的可能性。县级政府制定的“目标考核”成为经济性激励的一个替代选择。分宜县党委和政府十分重视目标考核激励，制定了根据打分排序定期择优录用行政村干部（多为村支书或村主任）的政策，即，将村干部选拔为乡镇政府一级的正式事业编制职工。

在“村民小组建党支部+村民理事会”之前，尽管以项目为依托的公共财政投入给村、组两级的自主权比较有限，但与“承包式”的新农村投入机制相比，在“托管式”的“一事一议”项目中，行政村一级仍能在项目实施中获取一定的权力空间，“目标考核”的激励作用得以发挥。在考核指标中，公共事务项目被赋予重要的权重①“新农村建设”被列入“农业和农村经济工作35分”的奖励加分项中；“水利建设（冬修）”被列入“农业和农村经济工作35分”的常规项中，占2分；移民项目列入“妇女、交通、信访、老龄、文化广播、街道、民政、青年”一项中，占2分。。据村干部访谈，“目标考核”不失为一种有效的激励手段。以洋江镇辑睦桥村的前任支书为例，趁2002年县委副书记来村挂点的机会，这位老支书申请获批了一些公共设施建设项目，“有多少钱、办多少事”，善用政府项目款做实事，荣获市级十佳书记、省级劳模等，于2013年正式转为事业编制。

值得关注的是，在“村民小组建党支部+村民理事会”之前，“目标考核”这一激励由于缺乏来自村民和村民小组的有效监督，出现了不同程度的村干部“集权”现象。根据农户问卷调查（见表5）：成立小组党支部和村民理事会之前，对于涉及本村民小组利益分配和公共设施提供等重大事件，认为首先由村支书决定的占比高达45.9％。访谈中，村组干部和群众普遍反映，在新模式之前，村民小组长多数消极被动，遇到问题直接推给村两委，有时村两委之间也互相推诿。

在“村民小组建党支部+村民理事会”之后，村民自治开始真正下沉。据访谈，不仅党员的积极性提高了，村民小组长、村民理事会成员的参与也更加积极。村两委、小组党支部与村民理事会这三者构成了一个有效的治理架构，小组党支部在村、组两级之间上传下达。以村民理事会为组织载体，村民小组一级作为公共事务的集体行动单位、作为集体“三资”的真正核算单位，开始有效发挥自治的功能。“有事就是理事会的事”，在信息传递、带头示范、代表村民利益等方面，村组党员和理事会成员更具优势。为平衡组内各宗族、家族的利益，村民理事会的成员代表也充分考虑姓氏多样性。如角元村田茂组小组理事会，采取由各个姓氏选一个代表的办法。

从参与的动力机制来看，与行政村干部的目标考核激励不同，在“村民小组建党支部+村民理事会”之后，影响党员、村民小组长、村民理事会成员参与的主要是“声望激励”。它属于社会性收益类的动力机制，它所发挥作用的大小与社区内部的社会资本多寡密切相关[9]。在原生秩序型村庄，村庄精英为了获取社会性收益而愿意出任干部，这种村庄提供公共物品的能力很强。在分宜县的调研也印证了这一点。与行政村相比，村民小组是村民生产、生活的共同体，具有社会资本优势，这对村民小组一级的党员代表、理事会成员形成有效的参与激励。访谈了解到，有时为了给自己小组争取项目，各村组的小组长或理事会会长之间会有激烈的分歧。从农户问卷来看，在“村民小组建党支部+村民理事会”之后，超过九成的被访村民对行政村、村民小组两级的村务公开表示关心并且满意。被访村民对小组党支部的公共事务执行效果也颇为满意，认为效果较好的占43.9％，认为效果很好的占45.6％。

（三）“老年人协会”：农村“五老”参与公共事务治理的空间

从组织功能来看，村两委、村民小组党支部、村民理事会搭建了一个三方协议的协商民主平台。其中，村民理事会的成员主要由当地的“五老”（老党员、老干部、老教师、老战士、老模范）等先进个人构成。他们不仅起到理事会应有的监督管理作用，“五老”成员还通过老年人协会的平台、充分参与到公共事务治理的方方面面，丰富和深化了老年人在村庄治理中的作用和地位。

老年人协会，是1970年代在农村自发产生的新型群众性组织，目前已成为农村地区最活跃的群众组织。1990年代初，全国大部分村庄都成立了农村老年人协会，随着党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”，其作为重要的民间组织在农村发展更加迅猛。学界有不少研究从功能主义视角讨论老年人协会，肯定了老年人协会对乡村治理的重要作用。

在分宜调研点，不少村自发成立了老年人协会，且运行良好。以水北村为例，协会成立初期是为了解决村里的养老冲突。1990年代中期，国家农村社保政策尚处于缺位状态，市场原则主导福利领域，村里出现一些不愿赡养老人的情况。据访谈，成立老年人协会之初的目的即：“老人们相互配合，团结一致，一同去调解村里出现的家庭矛盾，批评教育村里被老人控告的那些不愿赡养亲人的年轻人。”运行十多年至今，新世纪的国家农村社保政策愈加完善，老年人的温饱问题不再突出，但老年人协会依然发挥着重要的作用。协会成员往往身兼数职，包括村关工委、村计生协会的工作，“一套班子、三块牌子”。在老年人的心理照料、留守儿童的成长发展等公益事业方面，在祖祠管理、赛龙舟等传统活动方面，甚至在新农村建设时期处理拆迁纠纷方面，老年人协会发挥着不可替代的作用。新农村建设时期，在老年人协会的调解下，涉及拆迁、户间纠纷等诸多社会矛盾得到了妥善处理。“老年人虽然年龄大，不能当干部，但是管理自家人还是可以的。”在儿童教育方面，随着撤点并校，村小学目前只剩三个年级。协会老人为了学校师生安全，主动买除草剂清除操场上过膝的荒草。对于这个由他一手创立的已有17个年头的水北村老年人协会，年届77岁的老会长打算：“我慢慢地参加不了活动了，但我不能退休。等我找到一个合适的人接班后，我自己打算做一个‘顾问’，继续推动老年人协会对农村老年人和儿童的帮助。”

村民理事会成立后，与老年人协会共同为村里老年人，尤其是“五老”参与公共事务提供了一个空间、一种机制。老年人主动种爱心树、纪念树来绿化村庄；开展老年人之间的互助服务，低龄老人帮助高龄老人、身体好的老人帮助有病的老人；鼓励老年人积极参与社区事务管理。老年人是村庄文化传统、价值观念的承载者，老年人在增强村庄共同体意识、增进村民之间的联系、促进村庄和谐等方面，能起到不可忽视的作用。

四、“分宜模式”的启示与建议

后税费改革时期，基层村、组逐渐失去了在公共物品供给中的自主权，同时，其组织农民的能力也在减弱，不少村庄作为一个共同体的内部凝聚力趋于解体。国家加大公共财政投入力度的同时，不断将财权和事权上移，以期解决乡村公共事务治理的困境。然而，在“项目制”的投入运作机制下，行政村、村民小组两级的参与空间相当有限。如此一来，乡村治理不仅没有摆脱农民合作的困境，反而出现了村、组监督无力的情况，工程质量和效益发挥均受到消极影响，并埋下了新一轮“重建轻管”的隐患。换句话说，“市场化”和“再集权”的改革思路，不但没有为农村走出公共事务治理的困境提供良药，反而进一步瓦解了村庄承接外来供给的能力，导致乡村治理精英的参与激励不足、农民原子化等趋势恶化。

近年来，将自治下移到村民小组的探索不仅出现在江西分宜，广东清远等地也在积极探索党组织建设、村民自治、农村公共服务“三个重心下移”等类似的基层治理创新。基层的“自治下移”可视为应对农村公共事务困境的一种治理策略，尤其是在全面取消农业税之后，有助于激发农村社区内部活力，激励农民重返合作，恢复社区内生型公共物品供给，并将国家的惠农项目落到实处。从这个意义上看，“分宜模式”的基层治理创新，既是积极落实2015年中央一号文件精神、以村民小组为单位的村民自治改革试验的推进，又是新时期引导农民走出合作困境、进一步完善农村公共事务治理的本土探索。

分宜县调研发现，项目制的运作差异受到村、组两级治理条件的影响，并且随着基层治理条件的变化而发生变化。“村民小组建党支部+村民理事会”的模式，为村民小组理事会成员、党员提供了参与决策的机制、平台，村民小组作为村集体“三资”的真正核算单位，开始有效发挥公共事务的自治功能。进一步地，这种模式激励农村有能力、有公益心、有担当、不怕事的能人积极投身公共事务，发挥了社会性的“声望激励”的优势。从激励的效果来看，它可能会比自上而下的经济性的“目标考核”更具持续性。从供给的效果来看，有学者将这种内生性供给机制的优点概括为：农民易于表达需求偏好，供给效率较高，供给成本较低，有利于增强社会资本、维护村庄共同体等[10]。

基于上文分析，主要提出三点建议：

首先，充分重视分宜县“村民小组建党支部+村民理事会”的创新经验，从治理创新入手，坚持党的领导，完善民主协商，因地制宜地推动村民自治下沉，充分发挥村民小组作为核算单位和集体行动单位的功能。建议进一步完善村两委、村小组党支部、村民理事会三方共治制度，理顺村民小组一级公共事务的决策权、执行权与监督权，以及三方主体之间的权责关系。提高对村民理事会的重视，加大财政投入，使其更好地发挥监管作用。力求避免村民小组长兼任理事会长的情况，否则，村民小组长既是村民小组这个集体的法人代表，又是理事会这一监督性群众组织的领导，“既当裁判又当运动员”，难以有效发挥监管作用。

其次，在国家公共财政投入的运作上，分类研究不同的公共事务项目如何能够在满足工程标准的基础上，采取村、组自主参与度更高、更有效的投入和运作机制，使村组成为农村公共产品和服务的内生性供给者、协助供给者。例如，深入研究如何在“一事一议”项目运作机制中更多地纳入农民的实质性参与。在分宜县的“一事一议”项目运作中，村小组党支部在决策流程中发挥出实质性作用，村民理事会和村民小组长召开全体社员会议参与执行决策，有效解决了监督无力、自筹困难等问题。“自家的事情自家办”，农民作为治理主体的积极性被激发后，也能规避重蹈“重建轻管”的覆辙。

再次，以农村基层党组织建设带动农村自治组织、群众组织、经济社会服务组织建设，加大对村民理事会、老年人协会、妇女组织等群众性组织的支持力度。动员并组织党员、老人、妇女等在公共事务和公益事业中的实质性参与，修订并落实发挥村规民约的作用，实现政府的行政管理机制与农村社会的自我管理机制的有效衔接和良性互动。