论党领导立法的实现方式

汪习根 宋丁博男

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

法律是治国之重器，良法是善治之前提。构建中国特色社会主义法律体系，必须坚持立法先行，充分发挥立法的引领、推动和保障作用。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）在第二章第二部分“完善立法体制”中明确指出，要“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序”[1]。毋庸置疑，对于党领导立法问题的研究，学术界已经形成了一批具有一定学术价值的成果，其中诸多学者对党领导立法的意义、内容与方式的分析对指导立法实践产生了积极效果①首先，有学者对共产党领导立法工作的合理性、必要性进行了阐述（参见徐学庆：《论依法治国关键在党》，载《中州学刊》2015年第2期；邹庆国：《党领导依法治国的推进路向与制度构建》，载《新视野》2015年第2期；安群：《党的领导在中国特色社会主义法律体系建构中的作用》，载《新视野》2012年第2期；王建华：《坚持依法执政，重在领导立法》，载《理论探讨》2011年第5期）。其次，有学者对党领导立法的内容和方式进行了分析（参见姜青富：《论“党领导立法”原则及其实现路径》，载《宁夏党校学报》2015年第4期；王仰文：《论中国共产党的领导对国家立法的影响》，载《资料通讯》2007年第10期）。对于《决定》指明的共产党领导立法的三项具体权利，即“重大立法事项决定权”“修宪建议权”和“听取立法报告权”，也有学者分别从不同层面进行过一些论述（参见李适时：《完善立法体制（学习贯彻党的十八届四中全会精神）》，载《人民日报》2014年11月26日；方芬：《试论加强和完善党对立法工作的领导》，载《人大研究》2015年第6期；谢维雁，段鸿斌：《论修宪建议——纪念1982年〈宪法〉颁布30周年》，载《现代法学》2012年第6期）。此外，还有部分学者从人大和党委的关系入手，论述了人大立法与党委决策的相辅相成关系（参见王柏荣：《重大事项决定权需通过立法进行完善》，载《检察日报》2014年9月29日；陈俊：《法治中国建设背景下党的领导与人大立法的关系》，载《中山大学法律评论》2014年第4期；封丽霞：《执政党与人大立法关系的定位——从“领导党”向“执政党”转变的立法学阐释》，载《法学家》2005年第5期）。。但由于全面推进依法治国“是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”[1]，在立法实践中如何强化执政党运用法治思维与法治方式的能力，如何正确处理党的领导权和人大立法权之间的相互关系，如何科学设定执政权与立法权的合理边界，如何构建党领导立法的科学理性的体制机制？如此等等，亟待进一步深化研究。为此，本文基于法哲学的视角，运用法治原理和立法理论重点研究党领导立法的体制、机制和路径与方式。

一、党领导立法的合法性分析

“坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系。”[2]但对于“党领导立法”的问题一直存在着一些模糊性观点，甚至还出现了“党大还是法大”“权大还是法大”的争议。习近平总书记明确指出：“‘党大还是法大’是一个政治陷阱，是一个伪命题”，而对于各级党政组织来说，“权大还是法大则是真命题。”[3-1]这为我们正确解读、科学论证党领导立法的合法性提供了一个客观理性、二元互动的分析范式。所谓合法性，即合法律价值性、合法律规范性与合历史法则性的三重统一，党的立法领导权正是蕴含在这三大合法性之中的。

（一）价值上的合法性。共产党领导立法具有法律价值上的正当性。从法哲学的视角看，合法性分析是一种正当性分析，任何法律都必须是规范与价值的统一，而价值又高于和先于规范并成为导引与评判规范的标准，可谓是规范的“规范”。在法律价值谱系中，离不开权力与权利、正义与不义、秩序与冲突、效率与无效的相互冲突与调适。

权利是党领导立法的根本价值。历史上的法治，无论其本质特征如何，无不在形式上打着“民本”与“人权”的旗号。人权是法治的终极价值，也是法治的根本出发点和落脚点。《决定》指出：“人民是依法治国的主体和力量源泉”，“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”[1]。共产党作为全体人民利益的忠实代表，始终奉行全心全意为人民服务的宗旨，保障全体公民基本权利和自由的实现。可见，党领导立法实质上正是为实现人权服务，以确保国家各项大政方针政策能够真正体现人民的根本利益。正义是党领导立法的核心价值。公平正义作为中国特色社会主义的内在要求，就是要解放和发展生产力，让一部分先富以带动全体人民共同富裕，“让发展成果更多更公平惠及全体人民”[4]。在西方法学中，不论是亚里士多德的“平等正义论”、凯尔森的“相对正义论”还是罗尔斯的“社会正义论”，都更多关注形式上平等，仅强调正义某一层面的内容。与之不同，共产党作为人民的政党，一直致力于实现集机会公平、规则公平和权利公平于一体的社会公平：机会公平是确保起点上的公平，规则公平是确保过程中的公平，权利公平是确保结果上的公平，即实质正义的实现，从而克服了西方学者种种正义观点的局限性和极端性。尽管社会公平正义的实现是一个漫长的过程，但党领导立法制度的确立和完善必将对其产生深远影响。秩序是党领导立法的基本价值。在利益多元化和社会矛盾多变的当今中国，只有通过党的统一领导才能有效化解社会矛盾、维护社会稳定、实现利益均衡。维稳的前提是公平，维稳的基础是维权，维稳的方式是依法。在维稳过程中，共产党要善于运用法治思维和法治方式来分析解决问题，加强法治保障。此外，还要建立起依法终结涉法涉诉信访、化解矛盾和保障权利的制度机制，“使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障”[4]。而这一切都需要通过完善立法和改进立法体制来推进，以保证共产党在立法过程中发挥其应有的作用与价值。效率是党领导立法的必要价值。如今，我国正处于改革发展的重要战略时期，正站在新的历史起点上向前迈进，因此必须全面正确处理好经济、政治、文化、社会与生态文明建设的相互关系。经济效率与生态环境、市场自由与社会公平之间存在着深层次的矛盾，而这些矛盾的解决需要施以全方位的制度改革和强大的力量保障，需要一个具有权威性、号召力和影响力的政治组织自上而下强力推进。共产党作为执政党，应充分发挥其战斗堡垒作用，以严密的组织体系和强有力的制度安排确保各项制度改革落到实处、获得实效。

（二）规范上的合法性。共产党领导立法具有法律规范上的正当性。习近平指出：“小智治事，中智治人，大智立法。……法律是治国理政最大最重要的规矩。”[3-2]共产党不仅要进行政治、思想和组织层面的领导，还要通过国法党规来治国管党。自1921年成立以来，“中国共产党的领导方式和执政方式经历了从主要依靠政策到既依靠政策又依靠法律，再到主要依靠法律的转变”[5]。同时，也只有法律法规，才能为中国共产党领导立法工作提供根本长久强效的制度保障。“在依法治国方略的指导下，我们既要重视法律，也要重视政策，既要依靠政策，也要依靠法律，并逐步过渡到以依靠法律为主。”[6]

首先，我国宪法“以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，反映了在历史和人民选择中形成的党的领导地位”[3-3]。《宪法》序言规定：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，……不断完善社会主义的各项制度，……健全社会主义法制”，即以最高法律形式明确了中国共产党在构建和完善社会主义法治体系过程中的领导地位。我国宪法还通过修正案的形式明确我国政党制度是“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，即“通过宪法序言和正文的确认”使党的执政地位“获得双重的最高法律效力”[7]。由于内部机制有异，中国执政党与法律的关系和西方执政党与法律的关系是不同的。西方很多国家都有议会这样的立法组织，纵观各国执政党与议会立法的关系，大致可分为以下三类，即“以英国、德国、澳大利亚、加拿大等国为代表的熔权制模式；以美国为典型的分权制模式以及以法国、俄罗斯等为代表的混合制模式”，“就执政党对议会立法的控制强度而言，‘熔权制’国家最强，‘混合制’国家次之，‘分权制’国家最弱”[8]。而在我国，共产党是唯一宪法法定的执政党，人民代表大会实行共产党领导下的一院制，并以民主集中制为根本组织原则和活动方式，集体行使权力、协调各方利益、科学做出决策。共产党主要通过“审定立法规划和计划”“提出立法建议、法律议案或法律案”“审定法律议案或法律案”和“领导法案的审议和通过”等方式来具体指导我国立法工作。可见，尽管中西方存在本质属性上的根本差异，但各国政党发展史都表明，政党对立法机关的介入是一个普遍现象。此外，1991年出台的《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》是历史上首部明确党中央立法介入的内容与程序的专门文件，其从四个方面进行了论述：一是宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案；二是政治方面的法律；三是重大经济、行政方面的法律；四是由全国人大及其常委会起草的法律以及其他部门起草的法律草案须报全国人大审议的。虽然该文件亟待修订，但对现今党领导立法工作仍具有很强的指导作用和规范价值。

（三）历史上的合法性。共产党领导立法合乎历史发展规律，即合乎历史法则的属性。中国共产党自成立以来，始终坚持将马克思主义基本原理同中国实际相结合，探索救国图强真理，开辟出具有中国特色的社会主义政治制度，包括人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等，奠定了中国社会主义民主政治的制度基础。

立法机关是由党亲自创建和发展起来的。人民代表大会是我国最高立法机关。从源头上看，人民代表大会的前身是1931年第二次国内革命战争中中国共产党召开的全国工农兵苏维埃代表大会。此次大会“成立了中华苏维埃共和国，通过了宪法大纲、地方政府组织条例等，选举产生了中央执行委员会，组织了中央临时政府人民委员会”。1939年，共产党召开“第一届第一次参议员代表大会，建立边区参议会，作为边区代议机关，通过了若干法律，选举了常驻议员、议长和边区政府、法院组成人员”[9]。而“人民代表大会制度”这一表述最初是由毛泽东在《新民主主义论》一书中提出的，同时这也是人民代表大会制度的理论缘起①1940年，毛泽东在《新民主主义论》中首次提出将人民代表大会制度作为新民主主义政权组织形式的构想：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”（见《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第676-677页。）。新中国成立以后，在党和政府的共同努力下，于1954年召开的第一届全国人民代表大会第一次会议标志着人民代表大会制度的正式确立。此后，在党的领导下，各级人大及其常委会出台了一系列法律法规，为我国政治经济社会文化的发展奠定了坚实的制度性基础。

立法机关的党组是由党组织设立并直接领导的。1949年，根据党中央颁布的《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，政务院成立党组，而这正是党组的最初表现形式。根据《中国共产党章程》第46、47条的规定，“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组”，“党组必须服从批准它成立的党组织领导”，党组的主要任务是“负责贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；团结党外干部和群众，完成党和国家交给的任务；指导机关和直属单位党组织的工作”。中国共产党对人大立法工作的领导主要是通过人大常委会党组来实现的。作为党中央在最高国家权力机关设立的一个组织机构，人大常委会党组要“接受党中央的领导，重要的立法决策和立法，要由党组上报党中央审议，做出最高决策”[10]。因此，人大常委会党组不仅要严格遵守宪法、立法法和全国人民代表大会组织法等相关法律规定，还要始终坚持党中央的集中统一领导，以确保其领导核心作用的充分发挥。

从立法惯例看，历史上多部法律法规都是在党的领导下制定的。“执政党的政策是国家法律、法规最核心的内容，法律是最高权威的政策形式。”[11]以几部代表性法律为例：1931年，在上海的临时中央同意了苏区中央局的意见，通过了中国历史上第一部属于人民的宪法性文件《中华苏维埃共和国宪法大纲》以及《中华苏维埃共和国土地法》《中华苏维埃共和国劳动法》和《中华苏维埃共和国关于经济政策的决定》等法律文件；1937年中共中央公布《抗日救国十大纲领》，该纲领成为后来各抗日根据地施政纲领的主要依据；1949年，中国共产党召开包括各民主党派、人民团体和社会民主人士在内的新政治协商会议筹备会，在以毛泽东为主任的常务委员会领导下，完成起草《共同纲领》等各项重要筹备任务；1954年，以毛泽东为主席的宪法起草委员会成立，由党中央委员会起草、提出宪法草案初稿，而之后的历次修宪也都是在党中央的领导下完成的；1979年，在彭真同志主持下，全国人大二次会议审议通过了七部重要法律，即刑法、刑事诉讼法、地方各级人大和地方各级人民政府组织法、全国人大和地方各级人大选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法和中外合资经营企业法。此外，党中央还通过立法建议的方式促使了大量法律法规的出台。可见，党领导立法已经成为一种法律实践和立法惯例。

二、党领导立法的基本原则

党领导立法是由党的执政地位决定的，“领导通指由特定政党组织及其代表人物率领和引导一个国家、一定区域的公众朝着所指引的方向和道路前进”[12]。在实行三权分立制度的西方国家，执政党一般都是通过自己的议会党团提出本党议案，再通过法律程序使之上升成为国家层面的法律制度[13]。在我国，共产党基本上会通过法定程序将其部分政策由权力机关制定成法律。“法是党的主张和人民意志的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动”[3-4]。

（一）法治原则。党领导立法的行为虽然在性质上不是立法机关的立法本身，但是，应属于广义的立法行为或立法过程的必要组成部分，本质上是一种立法活动。立法既是法治的前提，又应当在法治的架构内进行。法治是治国理政的基本方式，其“根本目标是促进社会公平正义和增进人民福祉”[14]。习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[15]“法律是党和国家的方针、政策的定型化的表现，是把实践证明比较成熟的党和国家的方针、政策用法律的形式固定下来。”[16-1]因此，党领导立法最重要的就是通过法定程序对立法机关制定或修改法律的行为施加影响，使党的意志上升成为国家意志，使党的路线方针政策上升成为国家法律。正如茨格威特与克茨在讨论社会主义国家政策对法律的影响时指出的，“实际上，许多制定法都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策”[17]。

党领导立法应当在政治与法治二元统一的语境下进行解读和构建。依法执政是中国共产党领导政权的基本方略，而在治国理政的体系中，立法是权力配置的最重要形式，对立法的领导权是执政权的根本实现形式，而这一权力本身必须依法运行。“党对依法治国的领导地位，决定着党的各级组织及其成员在确立并运用法治思维方面要走在社会的前列，发挥示范引领作用。”[18]反映在立法工作中，就是要求在法治轨道内领导立法，依据国法和党法强化党的立法领导功能，充分发挥其总揽全局、协调各方的领导核心作用。从某些地方实践看，“在建议提出主体上，主要是党委书记、副书记、常委以批示的形式做出，党委以集体名义向人大提出的立法建议较少”[19]。在提议主体、程序与方式诸方面都存在不断改进的空间。在立法实践中，共产党必须“按照党政职能分开的原则，依法领导并遵循法治规律，支持我国权力机关——各级人民代表大会，特别是全国人民代表大会——依法行使立法职权的活动”[20]。这并非是指超越法定权力界限，代行本应由国家权力机关或立法机关行使的权力。其目的是为了将立法权与党的执政权统一到法治的轨道之内运行，既保障党的执政权依法全面高效地运行，又确保立法机关的权限与立法程序的法定化。鉴于此，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》在第二章第三部分指出，要“修改《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，规范党领导国家立法的工作程序，更好地使党的主张通过法定程序成为国家意志”。

在实践中，应当处理好党内法规的程序性、规范性与国家法律的程序性、规范性的异同关系，同步完善党内的“立法法”和国家的立法法，构建具有中国特色且符合法治规律的党领导立法规范体系。

（二）民主原则。“立法既是各种政治或利益主张公开合法的博弈或较量，又是对各方面社会资源和利益的初始配置，是对社会基本结构和基本关系所作的制度性安排。”[21]因此，立法绝不是闭门造车，而是一个汇集民意民智的过程。“法的合意性首先决定于立法过程中的合议所展现的参与的广泛程度和代表的深厚程度。”[22]为避免和减少错误的发生，中国共产党领导立法工作，必须坚持民主集中制的原则，始终遵循“众人之治”的法治路线，保证立法主体、内容和程序的民主性，而这正是杜绝滥用职权、个人独断的历史经验教训总结。

首先，确保立法主体的广泛性。坚持人民主体地位是全面推进依法治国的基本原则。人民是立法的真正主体，是立法权的真正享有者。党领导立法时要广泛收集、听取社会各界意见，保证最大限度地听取全体党员和民众意见，使立法能够平等、真实、充分和有效地反映其所代表的利益。其次，确保立法内容的人民性。共产党作为中国各族人民利益的忠实代表，在领导立法时应始终以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益为宗旨，并以此作为制定各项路线方针政策的根本出发点和落脚点。最后，确保立法程序的民主性。共产党在领导立法时应始终贯彻群众路线，积极探索扩大公民有序有效参与立法工作的路径，在高度民主的基础上达到高度集中，使法律法规能够真正体现人民的意志和利益。

在实践中，应当处理好党内立法与国家立法的民主性及其范围与限度问题。党法党规所约束的是全体党内成员而非一般公民，如果是针对党法党规而开展的立法活动，在征求民意时只向党内开放即可；而如果所立之法是国家法律，则应当向全社会开放，引入公共参与、协商立法的形式，尽最大可能地吸纳全体人民意见与建议，形成立法建议，领导人大立法。

（三）科学原则。立法者“不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律”[23]。因此，共产党的一系列立法活动都要符合我国具体国情和客观实际，在充分尊重客观规律的基础上，科学合理地运用立法技术与手段，保证全面提高立法质量和立法效益。为此，一方面要坚持实事求是，一切从我国国情和实际出发。“要根据实际的需要和可能，有计划有步骤地进行立法工作，做到既积极又慎重，以保持法律的严肃性和稳定性。”[16-2]顺应客观法则，是“正确领导立法”的关键，“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律”[3-5]。因此，党在领导立法工作时，必须要立足于我国正处于社会主义初级阶段这一最大实际，及时回应国家经济、政治、社会、文化和生态文明建设各个重大领域的发展动向，研究论证现行法律制度的有效性和适应力，并据此提出有关法律法规立改废的意见建议，尤其要消除修法严重滞后的现象，确保法律法规的适时性。另一方面，坚持重点领导原则，明确介入立法的范围和程度。“党的领导是对重大主张和重要方针政策的领导，不是空泛的，而是具体的。”[24]由此可见，党领导立法的内容都是关涉国家和社会发展中具有根本性、长远性、基础性和全局性特点的重点领域和重大问题，绝非事无巨细、面面俱到。

在领导立法的实践中，应当处理好价值先进性与形式合理性之间的关系，既要高扬党领导立法的实质理性，又要重视其技术理性，防止走向两个极端。

三、党的重大立法事项决定权

根据《决定》精神，党对立法的领导，主要体现在三项权力形式上：重大立法事项决定权、修改宪法的建议权和重大立法调整听取人大党组汇报权。《决定》指出：“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。”[1]这便明确规定了党中央对重大立法事项的决定权。在我国立法实践中，对体制和政策进行重大调整的决定权为党中央行使，必须由党中央经法定程序讨论决定，以确保重大立法决策能够真正体现人民的共同意志。为此，必须明确立法决定权的法律边界、构成要件与法定程序。

（一）立法决定权的界限。法律是调整权利义务关系的最有效手段，而权利义务关系在本质上则是一种利益关系。利益是法学研究的最主要问题之一，更是立法所关注的核心。庞德认为，公共利益是“作为法律实体的有组织的政治社会的请求”，社会利益是“事关社会维持、社会活动和社会功能的请求”，而个人利益意指“那些直接涉及个人生活和从个人的立场看待的请求、需求和欲望”[25-1]。“我们应当将个人的要求放在更大的背景下考虑，将它们置于某种社会利益之下，……尽可能少地损害整个利益体系的完整”[25-2]。社会主义语境下的利益观，与西方利益观本质不同，强调国家、集体与个人利益的互动与协调，不同区域、不同主体、不同类型利益的科学发展与调适。其在根本上是为了国家利益、集体利益与个人利益的统一，最大限度地保障最广大人民的根本利益，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。彭真指出：“立法就是要在矛盾的焦点上砍一刀。”虽然我国目前尚无关于党中央重大立法事项决定权方面的规定，但是参考《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予地方各级人大及其常委会在本行政区域内重大事项决定权的范围①具体参见《宪法》第99、104条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8、44条的内容。，可得出以下结论：须报经党中央讨论决定的“重大”立法事项从范围上看，是遍及全国或区域性的利益关系调整；从内容上看，是包括政治、经济、科学、教育、文化、卫生、社会、环境和资源保护、民族等涉及国家和社会根本利益的事项；从形式上看，是有关重大体制和重大政策的调整。

（二）立法决定权的对象。“重大体制”与“重大政策”的调整是需要党中央讨论决定的两个对象。按照《辞海》的解释，“体制”是指“国家机关、企事业单位在机制设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称；而“政策”多指“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”，代表一定阶级、阶层的利益[26]。具体而言，“重大体制调整”是指关系到我国经济、政治、文化、社会与生态文明体制改革的重要内容和主要环节。“重大政策调整”则指我国经济、文化、劳动、军事、宗教、民族和外交政策中关涉国计民生、影响党和国家发展大局和重大社会与民生事宜的内容，总而言之，就是事关我国改革发展稳定大局，影响公民、法人和其他组织根本权益的重大政策措施。

（三）立法决定权的程序。1.启动：有主动和被动两种形式。在我国，但凡涉及国家体制与政策重大调整的立法活动，在立法程序启动之前由党中央直接主动作出决定，或者由全国人大常委会党组就有关重要问题向党中央汇报，由党中央作出是否受理的决定。2.起草：集体或专门讨论决定。党的中央委员会列入议事日程，组成专门小组或者全体会议集体讨论，形成决定草案。3.讨论：党内或全社会收集民意。可以分为三种不同情况，对特别重大的调整事项，应严格遵循民主集中与实事求是的原则，开展广泛充分的民主讨论，充分听取各方意见建议，最大限度地协调不同阶层与群体间的利益；对于其他重大事项，可以在一定范围内讨论议决；对于具有高度专业性和技术性的重大体制政策调整，应开展专家咨询会、技术评估会、项目论证会。4.决定：按照民主集中制原则做出最后决定。对于决定草案，应当按照少数服从多数原则，通过民主讨论与表决形式做出通过或不通过或修改后再通过的决定。5.公布：以书面形式对外发布。向全社会公布，是行使立法决定权的必要环节，旨在更好地将人民意志与党的意志通过民主公开决策的方式有机统一起来。6.提交：向全国人大提交执行。在决定正式通过后，党中央及时提交全国人大。应当通过修订立法法，设定从受理决定到形成立法议案的时间与形式要求。人大及其常委会在审议过程中，应当严格按照《宪法》和《立法法》的相关规定，善于将党委的正确主张作为人大立法的重要原则和依据。

四、党的修宪建议权

修宪建议权通过《决定》正式成为一项政治权力。《决定》指出：“党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。”[1]实践证明，我国修宪活动始终处于中国共产党的直接领导之下：自1982年宪法实施以来，“四次宪法修改均是由中共中央向全国人大或全国人大常委会提出修改宪法部分内容的立法建议”而正式启动的①具体而言，四次修宪过程简述如下：（一）1988年局部修宪时，党和全国人大的领导同志提出宪法修改问题，明确了宪法修改的两条原则。全国人大常委会法制工作委员会在收到相关修改方案后，召开了法律专家座谈会并经全国人大常委会委员长会议讨论。在征得党和国家领导同志同意后，法制工作委员会代拟了中共中央修宪建议。（二）1993年局部修改时，全国人大常委会党组根据各方意见，向中共中央提出修改宪法的建议，中共中央同意修改宪法并批准成立了宪法修改小组。宪法修改小组在征求多方意见的基础上形成初步建议，上报中共中央讨论修改后形成中共中央修宪建议。（三）1999年局部修改时，依旧是全国人大常委会党组根据各方意见向中共中央建议修宪，随后中共中央召开修宪会议，确定修宪原则，成立中共中央宪法修改领导小组。宪法修改领导小组研究总结出初步修宪意见并经中共中央政治局同意之后，广泛征询意见，修改修宪意见。最后由中共中央政治局（常委）会议讨论通过，形成中共中央修宪建议。（四）2004年局部修改时，胡锦涛同志以批示的形式要求尽快启动修宪工作，中共中央政治局常委会召开会议专门研究和部署修宪工作，确定了修宪总原则并成立了中央宪法修改小组，两上两下征求意见，中共中央政治局（常委）会议研究修改，几易其稿，最后形成中共中央修宪建议，由中共中央全会通过后提交至全国人大常委会。（见方芬：《试论加强和完善党对立法工作的领导》，载《人大研究》2015年第6期。）。

（一）修宪建议程序的启动原则。第一，稳定性与灵活性相结合原则。宪法作为一国的根本大法，具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。因而强调宪法的稳定性是各国通行的做法，对宪法进行修改务必慎重，尽可能在确保宪法稳定的情况下做出适当调整，使宪法修改规范化、科学化。有鉴于此，只有当经济基础与上层建筑、生产力与生产关系间的矛盾紧张到一定程度和深度，必须通过重大的体制改革与创新才能予以调和时，方可启动修宪工作的提议程序。第二，现实性与前瞻性相统一原则。修改宪法，务必立足于我国具体国情和发展实际，充分考虑社会现状，删除过时之处、修改错误之处、完善不足之处。但与此同时，也要放远眼光，决不能将修宪看作是一种政策性措施或政治应急反应策略。共产党应树立前瞻性思维，在把握当今中国基本发展趋势的前提下提议修宪，使宪法能够具有更强针对性与更高指导性。第三，重大核心利益原则。新中国四次修宪的主要内容都是围绕我国政治、经济与社会生活中的重大变革。由此可见，只有当宪法规范的运行与社会的核心价值和根本利益发生某种程度的偏离或不相适应时才能够启动修宪程序，必须修改的才改、可改可不改的不改、有争议的问题不改。否则，若仅有个别细微之处或次要方面不一致，则不得随意启动。因为在这种情形下，完全可以通过调整党内法规政策或者由全国人大常委会通过宪法解释或法律修改的方式予以替代。

（二）修宪建议程序的启动主体。对四次修宪活动进行分析后不难发现，在我国，通常都是先由党和国家领导人或者全国人大常委会党组向中共中央提出修改宪法的倡议，然后再由中共中央召开会议做出专门部署，成立中共中央宪法修改小组讨论编写《关于修改宪法部分内容的建议》征求意见稿。修改小组在广泛征求各方意见后形成修宪意见，再由中央全会审议通过正式的修宪建议并向全国人大常委会提议。作为党内最高领导机关，党中央提出的修宪建议是全党和全国各族人民集体智慧的结晶，符合国家和人民群众的根本利益。尽管该种做法已成惯例，但是，从法治化的视角看，还有必要进一步完善党领导国家法治建设的党内法规，明确提出宪法修改建议的机关和具体程序，以保证修宪活动的合理性与科学性。

此外，对于中共中央宪法修改小组的成员，有一个问题值得研究。即小组成员除了中央政治局常委和中央各部门（如中组部、中联部、中宣部等）的相关人员外，是否有必要邀请专家学者参与其中？有人认为，不同于立法活动，修宪准备活动属于党中央内部事项，不宜聘请专家学者，尤其是党外的专家学者。但是笔者认为，修宪准备活动除了具有高度政治性和社会性外，还具有高度专业性。因此应当邀请相关专业的专家学者，如经济学家、政治学家、社会学家、法学家参与其中，为我国宪法中经济、政治、社会等制度的重大修正与调整建言献策，提高修宪总体质量与水平。

（三）修宪建议程序的参与主体。修宪建议程序中如何把握公共参与？党外人士和一般公民能否介入修宪建议的形成之中？宪法代表着最广大人民的最根本利益，因此有必要吸纳民主党派、无党派人士、社会大众参与对修改宪法建议稿的讨论之中，广泛吸收公共意见和建议，在始终坚持党的领导的同时确保修宪准备工作的高度公共性和开放性。与此同时，也只有集思广益、群策群力，才能使修宪建议稿真正经得起历史与实践的检验、真正代表和反映人民的意志和利益。根据中央政治局的意见，宪法修改小组会首先拟订出部分修改宪法的征求意见稿，再由中共中央办公厅发出通知以征求各方意见。纵观对现行宪法的四次修改，党中央征求意见的对象范围在逐步扩大，征求意见的次数逐步增多，征求意见的程度逐步加深，征求意见的时间也逐步拉长。以2004年宪法修改为例，中央宪法修改小组先后共召开了6次座谈会，听取地方、部门和部分企业负责人、专家的意见；胡锦涛主持召开了各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士座谈会征求意见；吴邦国主持召开了部分理论工作者、法学专家和经济学家座谈会征求意见。修宪是重大事项，中共中央理应通过多种形式与渠道了解社情民意，广泛凝聚社会共识，充分发挥国家有关机关、政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织和专家学者在修宪建议中的作用。此外，还应积极探索进一步拓宽公民有序参与修宪建议程序的途径，健全修宪建议稿公开征求意见机制和公众意见采纳情况反馈机制，使修宪建议内容能够最大限度地贴近民情、反映民意、集中民智，真正实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

（四）修宪建议的议决程序。纵观四次修宪实践，在宪法修改小组向中共中央提出关于修改宪法部分内容的建议后，中共中央政治局常委会会议和中共中央政治局会议要进行讨论研究，形成修宪建议草案。在议决过程中，应当区分讨论与决定两个环节。尽管是党内建议，但如前所述，全体人民都有权发表意见或建议，直接或间接参与讨论；但在决定阶段，毫无疑问地必须也只能由党的中央领导机关决定。参与权与决定权是两个相互联系又相互区别的概念。在实践中有一个问题值得深入研究，对建议草稿征求意见、进行讨论时，公共参与的程度、范围与立法机关在立法草案征求意见阶段时的情形有什么区别？除了法律定位与所处阶段不一致外，都应当尽可能全面与充分地吸纳民意。一般来说，在讨论结束后，中共中央将通过正式的修宪建议并报全国人大常委会，由全国人大常委会形成修宪草案议案，再由全国人大常委会向全国人大提出议案，启动修宪程序，最后根据《宪法》第64条的规定，“由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过”，使党的主张正式上升成为国家的最高法律即宪法。虽然党对立法的领导和人大自身立法具有千丝万缕的联系，但双方责任与分工仍须明确，既不能相互越界，更不能孤立对待这两个重要环节。

五、党听取立法报告权

听取立法报告权是《决定》明确设定的党领导立法的一项基本内容。《决定》指出：“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”[1]在我国，党对人大立法的领导主要体现在“审定立法规划和计划、提出立法建议和法律议案、审定法律议案或法律案、领导法案的审议和通过”[27]，而对于法律制定和修改的重大问题，全国人大常委会党组须向党中央报告。简言之，党中央通过“党组”依照党内程序来保证党对立法的领导。那么，究竟依据什么程序进行报告？何为“重大”？这些都是必须认真研究的问题。

（一）立法报告的主体。根据我国多年立法实践，“对全国人大及其常委会工作中的重大问题、重要事项，包括召开人大会议、制定立法规划、法律制定和修改的重大问题等，常委会党组都及时向党中央请示报告，再依法按程序做好相关工作”[28]。因此，立法报告的主体是全国人大常委会党组，报告人由党组委托，并由中央政治局常委会听取报告。长期以来，在法律制定和修改过程中，全国人大及其常委会通常会将社会高度关注或意见分歧较大的重要问题、重大事项通过全国人大常委会党组及时向党中央请示报告，再依法定程序做好后续工作，以确保我国法律的制定与修改能够始终坚持正确政治原则，保持正确的政治方向。

（二）立法报告的内容。《决定》明确指出，全国人大常委会党组须向党中央报告法律制定和修改的重大问题。对此，首先必须明确的就是“重大问题”的范围。虽然我国相关法律法规并未详细列明其范围与界限，但是根据立法实践，对“涉及国家机构和政治制度、基本经济制度、基本人权、国家安全等方面法律的制定或修改，如制定立法法、合同法、物权法、公司法、企业破产法，修改选举法、刑事诉讼法等法律，都是由全国人大常委会党组就有关重大问题向党中央报告、由党中央讨论决定”[29]。再根据《决定》第二章第四部分“加强重点领域立法”的内容，我国共确定了经济、政治、文化、社会和生态文明五个重点立法领域。因此，我们认为，法律制定和修改的重大问题应当是重点立法领域的重要问题和关键环节，是涉及方向性、政治性、原则性和全局性的问题。根据《决定》，可以列举如下：

第一，在人权立法方面，应将保障公民人身权、财产权、经济权、政治权、文化权和社会权等基本权利的实现作为重大问题；第二，在经济立法方面，应将完善产权保护制度，构建企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，以及加强对外开放作为重大问题；第三，在政治立法方面，应将坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度作为重大问题，推动协商民主和基层民主制度建设；第四，在文化立法方面，应将公共文化服务保障法和文化产业促进法的制定作为重大问题，推动现代公共文化服务体系和文化市场体系的构建；第五，在社会立法方面，应将规范公共服务体系与加强社会组织立法作为重点问题，创新社会治理体制，提升社会治理水平；第六，在生态立法方面，应将建立健全自然资源产权制度和生态补偿制度作为重点问题，加快生态文明建设，圆梦绿色中国。

（三）立法报告的程序。对于法律制定和修改的重大问题，一般须由全国人大常委会党组向党中央汇报，然后将中央讨论后的决策体现在法律草案之中。党组在汇报时应提交一份书面报告，虽然我国目前鲜有关于该报告格式与内容的具体要求，但笔者认为，立法报告应指明报告的主题、理由，阐明存在的争议问题，并提出解决方案与对策建议。此外，党组向党中央汇报工作，应按照2015年新出台的《中国共产党党组工作条例（试行）》第五章“议事决策”中的相关规定，严格秉承“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，在经过认真调查研究的基础上提出方案，广泛征询各方意见，并进行风险评估和合法合规性审查。一般来说，党组议事决策都会采取党组会议的形式，该会议有半数以上党组成员到会方可召开。之后，在经过充分讨论会议议题的基础上可采用口头、举手、记名或无记名投票等方式进行表决，赞成票超过应到会党组成员半数即为通过。如果选择口头形式表决，则实行主持人末位表态制①具体参见《中国共产党党组工作条例（试行）》第23-27条的规定。。在决策做出之后，党组应尽快将报告提交党中央审议决定。党中央对党组的报告，有两种处理方式：既可以仅仅听取汇报、掌握动态、不做建议与决定，也可以在了解立法动向和调查研究之后形成决定并提出建议。

六、党领导立法的规范性文件创制建议

国有国法，党有党规。为了细化《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，加强党领导立法的可操作性，可以考虑制定一部名为《中国共产党领导国家立法工作规程》（以下简称“《规程》”）的党内法规，进一步明确共产党领导立法的内容与程序，确保党领导立法工作的规范化、制度化、程序化。根据《中国共产党党内法规制定条例》第22条第1款的内容②《中国共产党党内法规制定条例》第22条规定：“党内法规的审议批准，按照下列职权进行：（一）涉及党的中央组织、中央纪律检查委员会产生、组成和职权的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准。”，该《规程》由于涉及党的中央组织职权，应由党的全国代表大会审议批准。笔者认为，该《规程》至少应包括以下四章内容。

第一章，总则。第一条，为了加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，使党的领导同依法治国与人民当家作主更好地统一，根据《中国共产党章程》和《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，制定本规程。第二条，坚持秉承党政职能分开的原则，通过法定程序和方式使党的政策方针上升为国家法律，保障立法的民主性和科学性。第三条，坚持贯彻党的方针政策，把握立法工作的政治方向和政治原则。第四条，领导立法工作应在法定权限范围内依照法定程序进行。第五条，支持和保障人大依法履行立法工作职责，发挥人大立法主体作用。第六条，党领导立法工作应当履行以下职责：决定重大体制和重大政策调整；提出宪法修改建议；审定立法规划和计划；听取党组立法重大事项报告等。

第二章，内容。第七条，在立法准备阶段和正式立法阶段，党中央都有权利向立法机关提出立法建议；必要时，党可以通过发动党的各级组织和党员，以法律议案或法律案的形式向立法机关提出。第八条，在宪法的修改上，党中央通过向全国人民代表大会提出修宪建议的方式实现党对立法的领导。第九条，在法律制定和修改的重大问题上，党中央通过党组依照党内程序实现党对立法的领导。第十条，在国家整体性立法工作问题上，党中央通过对立法机关编制和报送的立法规划与计划进行讨论、审定，实现党对立法的领导。

第三章，程序。第十一条，党中央对法律起草工作实行统一领导，凡由全国人大及其常委会起草的重要法律，由全国人大常委会党组报党中央讨论决定，提出建议和意见；其他部门起草的法律草案须报全国人大审议的，也由全国人大常委会党组统一报党中央。第十二条，对于宪法的修改，在提请全国人大审议前，经过党中央政治局与中央全会的审议；其他法定机关提出的修宪议案，也须经全国人大常委会党组报送党中央。第十三条，提出重大政治类和特别重大经济、行政类的法律草案，在提交全国人大或常委会审议前，应当由全国人大常委会党组呈报党中央。第十四条，全国人大及其常委会提出的立法规划与计划，要由人大常委会党组报请党委审批后才能实施。第十五条，全国人大及其常委会在制定其他法律时，遇有需要党中央讨论的问题，可由全国人大常委会党组报请党中央讨论决定。

第四章，保障措施。第十六条，严格遵守《立法法》的相关规定，支持和保障立法机关依法履行立法工作职责，推进人大立法基础性工作的规范化、常态化。第十七条，建立健全人大立法工作年度报告制度，次年的立法计划应当经党组审核批准，本年度立法工作总结应当报党组备案。第十八条，严格党组对人大立法决策执行情况的督查落实，保证立法规划和法律规范切实执行。第十九条，健全党领导立法的队伍建设，提高业务素养，强化责任意识，严守纪律要求，促进立法工作的科学性与规范性。