铁路民行检察工作面临的困境与解决对策

·陈琛/文

铁路民行检察工作面临的困境与解决对策

·陈琛*/文

民事行政检察监督是检察机关的重要法律监督职能。但是，对于铁路民行检察系统而言，存在着许多问题，诸如管辖范围过小、申诉案源匮乏、法律规定不完备、人才队伍建设以及考核机制不合理等方面都限制了铁路民行检察工作的开展。针对上述问题的存在，本文建议从加强立法、调整工作重心、提高民行检察队伍的整体业务水平、优化考核机制等方面出发，改变铁路民行检察工作现状，努力实现民行检察跨越式发展。

铁路民行检察问题策略跨越发展

民行检察工作是检察机关履行检察监督职能的重要载体，对于强化检察监督，维护公平正义，保障司法权威意义重大，但从目前工作的实际来看，铁路民行检察工作也面临着一些问题。

一、基层铁路民行检察工作的现状

各地铁路检察机关都在对民事行政检察业务进行一些探索和创新，但是从笔者所获得的资料来看，情况不容乐观，全国铁路检察机关工作现状都比较相似，主要有以下三个方面。

一是基层铁路民行部门几乎没有单独成立科室，同控告检察部门合署办公较多，内蒙古部分地区是控申、监所、民行三科室合署办公。由于一些历史问题，铁检基层院并没有民行科的编制，而民事行政检察工作也要开展，故很多地方都是控告、申诉部门干警兼任，只有在市分院才有民行处的编制和人数。

二是基层铁路民行部门人员队伍不稳定，流动性频繁，一人科现象普遍。由于没有编制，也就没有相应的岗位设置，人员配备上也十分随意，干警岗位变动较快。需要办案就向其他部门临时借调，没有一支稳定的民行队伍。

三是基层铁路民行部门业务量极少，没有实质性开展工作。由于编制人员问题、法律规定以及监督对象范围所限，基层铁路民行部门工作几乎难以开展，相对于刚性监督诸如抗诉、再审检察建议，大部分地区开展的都是柔性监督工作，例如督促起诉、督促履行职责等，而对铁路法院诉讼监督等业务考核重点则几乎没有开展。

二、基层铁路民行检察工作存在的问题及成因

（一）民行检察部门重视程度不足

从全国范围来讲，同职务犯罪侦查部门、公诉部门相比，民行部门的人员配置相对较弱，刑强民弱的格局尤为明显。但是作为法律监督部门，法院具有民事、行政、刑事三类审判权，如果仅仅针对刑事审判权进行法律监督，而疏于对民事、行政审判进行监督，就会造成一定的监督缺位。由于我国社会经济的飞速发展，民商事立法方面同步更新也很快，新增法规较多，新类型案件不断出现。与之相对应，民行检察工作涉及的范围更广，专业性更强，难度更大。而熟悉民行检察业务、具有实践创新精神、办案经验丰富的骨干力量缺乏，案件调查能力较弱，法律文书制作功底差、说理性不强的问题普遍存在，严重影响民行工作的开展。而且民行队伍也不稳定，有些干警是工作需要调整到本岗位，一直从事民行工作的干警也寥寥无几，民行工作需要一个稳定的工作团队来开展工作，需要经验和知识的积累，频繁调动会影响工作的开展。

（二）考核评价机制不合理，不符合铁检工作实际

在对民行业务进行业务考评时，抗诉和再审检察建议占据了几乎一半的分值，而对于督促行政机关履行职责、对执行活动促进和解、督促起诉、支持起诉等一些考核项分值却很少。基层院特别是铁检系统抗诉和再审检察建议工作几乎都很难开展。抗诉权在地市级检察院，而基层院只能提请抗诉。再审检察建议工作因涉及错案追究等问题需要法检两院进行深入的沟通，致使工作无法顺利开展。铁检基层院只能在督促起诉、督促行政机关履行职责、促进执行和解等方面进行一些探索。

（三）铁路检察系统的管辖范围过窄，无法充分发挥民行检察职能

作为法律监督部门，民事行政检察部门是对同级人民法院民事、行政诉讼以及行政执法活动进行法律监督的部门。由于管辖权问题，铁路运输法院的案件量很少，案件类型主要集中在铁路民商事合同纠纷领域以及铁路土地产权纠纷等，一年也就30-40起案件，其他诸如人身权纠纷、财产权纠纷、普通民商事纠纷以及一些通过特别程序审理的案件都不属于铁路运输法院管辖。从2015年开始，河南省铁路法院开始受理一些地方行政诉讼案件，使得案件量有了小幅度上升，总计达到200余起，同地方法院的每年近4000件民事、行政案件数量相比差距过大，客观上造成了铁路民行检察部门无米下锅的现状。由于中央大部制改革，铁路部门事实上已经成为国有企业，铁路系统存在的行政机关已经很少，同地方检察系统相比，对行政机关的监督工作开展就比较困难。

（四）调解撤诉率提高，民行监督难度加大

在建设社会主义和谐社会的大背景下，人民法院积极和人民调解委员会进行调法对接，在立案前对一些具有调解可能的案件进行诉前调解，使得一些案件在诉前已经解决，即使一些案件在诉前未解决，在案件审理过程中也尽量进行调解，使得调解率、撤诉率大为提高。在行政案件方面，法院也积极举行诸如圆桌会议等形式，使行政诉讼原告与被诉行政机关积极达成和解意向，使双方能够良性互动，最终案结事了。由于调解工作的本质是要化解矛盾，促成双方当事人和解，在自愿的基础上恢复被破坏的社会经济秩序，客观上减少了申诉的案源，也进一步减少了监督的可能，使得民行监督难度进一步加大。随着员额制及错案追究制的实施以及法官总体办案能力、责任心的提高，使民事、行政案件在裁判结果上有了质的飞跃。且审判业务系统对法官都有严格的程序约束，从立案、排期、开庭以及审理时限都有预警功能，阻却审判程序违法行为的出现，客观上降低了民行检察监督的可能。

（五）相关法律法规限制了民行工作的开展

行政执法检察监督法律依据不充分。虽然《宪法》和《人民检察院组织法》明确规定了人民检察院是国家专门法律监督机关，承担着对法律实施的各个领域实施监督，包括对行政执法活动的监督。这些都是从宏观层面上的监督，但是具体到微观操作以及程序层面，却没有相关的规定。诸如《治安管理处罚法》规定，公安机关及人民警察办理治安案件时不严格执法或存在违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向检察机关检举，而检察机关应当依据职责及时处理。但是具体如何处理却没有相关明确的规定，在实践中，检察机关实施行政执法监督就会遇到很多的问题和阻力。

三、应对基层院铁路民行检察工作问题的解决对策

最高人民检察院将2016年确定为“基层民事行政检察工作推进年”，要力争达到四个目标：一是健全完善案件来源机制，推动基层检察院诉讼监督规模稳步增长；二是明确职责，分工协作，健全完善上下级检察机关一体化工作机制；三是健全完善案件质量保障机制，进一步提高基层办案规范化水平；四是基层民行检察机构和队伍进一步加强，监督能力进一步提高。针对最高人民检察院的民行检察工作目标以及铁路民行检察部门存在的问题，铁路检察部门应当有清醒的认识，要转变思想观念，集思广益开拓案源，加强人才队伍建设，提高业务水平，综合协调有关部门，共同为铁路民行工作的开展提供有利的条件，具体有以下几个方面。

（一）改变民行工作重心

根据修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，最高人民检察院曾在民行检察工作要点中提出“基层院要摒弃单一抗诉的模式，实现工作转型，将工作重心调整到同级监督、执行监督、违法行为监督、加强和创新社会管理、维护司法权威和社会稳定上来，探索符合基层院工作重心和特点的发展模式”。由于《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》、《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》以及《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》的实施，基层检察院抗诉案件大为减少，使得民行抗诉案件呈现倒三角形的结构，大量案件集中在省院、市分院，而基层院却几乎无案件可办。基层检察院要改变以抗诉为主的工作模式，对从同级法院进入二审的案件进行重点关注，加强与上一级检察机关的联系与配合，充分利用在本地区的协调优势，进行释法说理及息诉罢访工作，在办理上一级检察机关抗诉的民行案件时，实施一体化工作模式，两级院干警集体办案，基层院干警参与办理抗诉案件，缓解人员紧张问题。对于调解案件可适当关注，对于违反自愿原则的调解案件可以实施监督，以便丰富基层院民行部门的诉讼监督内容。在其他监督类型方面，铁路检察机关可与铁路法院、铁路国有企业以及铁路行政机关及事业单位诸如铁路公安、铁路土地以及林业主管部门、铁路防疫站等进行沟通，会签协作文件，使民行监督工作能够顺利开展，在法律服务与监督等方面开展合作。在铁路范围内开展督促起诉、督促行政机关履行职责、法院审判活动及执行监督等方面进行一些探索与创新，但是要严格限定在法律规定的职权范围内。

（二）完善对行政执法监督的法律依据

目前民行工作的重心在于对法院诉讼的监督，且这方面的规定较为具体。然而对于行政执法的监督目前还处于探索阶段，一些地方也开展了行政执法专项检察监督等活动，纠正了许多行政违法行为，对督促行政机关依法、及时履行职责起到了很好的作用，社会效果显著。但是由于没有具体的法律依据和监督细则，铁路民行检察部门并没有积极开展这项工作。因此，在行政执法监督方面，立法部门可以就行政执法检察监督方面进行相关立法或者由最高司法机关出台相关司法解释，在监督范围、监督方式以及监督反馈等方面进行细致的规定，对于适用条件、对象、步骤以及配套措施等进行明确，使检察机关监督行政执法活动能够有法可依，以便能够更好地开展监督工作。

（三）加强与法院的沟通与交流

美国法学家霍姆斯认为，“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”。由于办案数量的差异，法院的民事行政业务能力远远强于检察院民行部门，因此民行部门就要多和法院交流，可以定期派民行干警到法院学习，向有经验的法官学习，因为在民事及行政审判过程中，不仅运用法律、司法解释、行政法规、规章，还要适用法院内部的规定，这些民行检察部门可能接触不到。通过到法院实地学习，能够缩小自身同法院业务能力的差距。

（四）加大民行人才的培养力度

徒法不足以自行。民行法律监督工作的开展需要一支高素质的民行干警队伍。首先，在人才选拔上，可以从社会进行遴选，由于民行案件同刑事案件有巨大的差异，人才培养及选拔模式也应当有所区别。可以从有丰富办案经历的法官以及律师中遴选民行检察官，这样可以迅速的提高民行队伍的办案水平。其次，着力进行长期的人才培养机制，多同其他地区的民行部门进行沟通和交流，也可以进行集中到检察官学院轮训，互相学习，共同进步。再次，稳定民行检察工作队伍，在职级待遇方面进行适当的倾斜，留住优秀人才长期从事民行工作。

（五）优化基层院的业务考核指标

切实围绕基层院的实际工作来设定考核项目，并设计一套不同于市分院考核内容的考核指标。目前抗诉以及再审检察建议这两项工作所占比重过大，相关法律规定将抗诉权提到市分院，且再审工作开展难度极大，导致基层院考核时分值普遍较低。在铁路检察系统，比较有特色的督促国有企业起诉挽回国有资产损失，这项工作却无法成为考核项，许多现有的考核项都不符合基层检察机关特别是铁路检察机关的工作实际。因此，可以优化考核项目，例如降低抗诉及再审检察建议的比重，提高民事、行政调解案件的监督、审判活动及执行监督、督促起诉、督促行政机关履行职责以及执行监督的考核比重，增设督促国有企业起诉、息诉罢访的考核等，以便能够反映基层铁路民行检察的工作实际。

注释：

［1］参见高峰、戴生东：《基层民行检察工作存在的问题、原因及对策——以某市基层检察院为例》，载《法制与社会》2012年第5期。

*洛阳铁路运输检察院［471000］