论国家治理的民主意蕴

2016-02-11黄小钫

中共杭州市委党校学报 2016年4期

□黄小钫

论国家治理的民主意蕴

□黄小钫

民主是现代国家治理现代化的本质属性，它要求国家治理必须体现主权在民的理念和原则。国家治理民主化的内涵包括两个方面：一是国家治理体系的构建和运行要符合民主的原则和程序，体现民主的价值，有利于维护和实现人民的利益；二是国家治理主体要适应民主政治发展要求，培养民主意识和民主习惯，提高民主素质和民主能力，学会运用民主的方式解决问题。推进国家治理民主化，要牢固树立民主、法治的现代治理理念，构建公平公开的治理规则和程序，理顺人民群众利益诉求表达和回应的治理体制机制，逐步实现干部选任民主化、公共决策民主化、公民参与有序化和社会监督法治化的国家治理目标。

国家治理民主民主化现代化

党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化（下文简称“国家治理现代化”）作为全面深化改革的总目标之一，这标志着中国现代化进入新的历史发展阶段——即政治现代化。国家治理现代化是政治现代化的核心内容，一定程度上决定着政治现代化的成败。何增科指出：“国家治理的现代化是政治发展和政治现代化的一个重要组成部分。……没有国家治理的转型和现代化，经济社会等方面现代化就难以进一步深入推进；不推进国家治理改革，市场化改革也难以走向深入。”［1］实现现代化的国家治理，必须始终坚持人民的主体性地位，把维护人民的根本利益和愿望作为国家治理的出发点和归宿点。正是在此意义上，民主被视为现代国家治理的本质特征。若无民主属性，国家治理与国家统治也就没有本质上的区别。

一、国家治理现代化要求推进治理民主化

准确把握国家治理民主化的内涵，重点在于对民主化的理解。亨廷顿认为，民主化是指“用一个通过自由、开放和公正的选举途径产生的政府取代一个并非经由这一途径产生的政府”，［2］（P6）它包括三个阶段——即威权政权的终结、民主政权的建立和民主体制的巩固。简而言之，民主化就是由民主政体取代非民主政体的过程。这个定义具有合理的一面——揭示了民主化是一个过程，但也存在一定的片面性——即只强调政治权力的来源（即合法性）问题，忽视了政治权力让渡后的行使（即有效性）问题。显然，过于强调自由、开放和公正的选举，实际上已经偏离了民主的初始含义——即人民的统治或人民的权力，进而造成民主化渐渐成为一个比较敏感的词汇。如果从民主的本意去界定民主化的内涵，它就显得不那么可怕，意指“公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。”［3］何增科曾用一个非常形象的比喻对民主化的内涵进行了界定，即“假如说国家机器是工具，这个工具到底应该干什么，谁来开这个车，这个车为谁所用，也就是说国家机器要有人带领人民开这个车，是为了让老百姓有更多的好处。具体表现为人民代表对机器的控制，如果控制不了它，它就会为自己服务。”［4］由此可见，民主化绝不是只有选举，它还包括其他方面的内容，如政府能否真正回应人民的诉求、代表人民的利益并接受人民的监督。据此，国家治理民主化，意指把民主的理念和精神（即主权在民）贯穿于国家治理全过程，治理方式要采用协商与合作；治理手段要采用法律和制度；治理过程要做到公开透明；治理目标要以实现人民的利益为落脚点，等等。推进国家治理民主化，是推进国家治理现代化的内在要求和客观要求。

一方面，推进国家治理现代化包含着国家治理民主化。从治理的角度来看，民主化是国家治理应有之义。国家治理是相对于国家统治而言，强调治理主体的多样性：即除执政党和政府之外，人民群众、参政党、社会组织、企业组织等也是国家治理主体，它们在国家治理中扮演着不同的角色并发挥着重要作用。如果治理过程缺乏多元主体的广泛参与，国家治理也就等同于国家统治。治理主体的多样性特征蕴含着民主的价值和理念——即维护和保障人民的主体性地位，要求人民不仅是国家治理的出发点和落脚点，而且是国家治理的最主要依靠力量。源于此，王长江指出“加快发展民主是国家治理体系现代化的应有之义”，因为“民主是老百姓当家作主，而治理具有主体多元的含义，首要本质是多元参与，老百姓要参与进来，这个就是民主。治理包含民主，这是一个常识。”［5］也有学者强调：“治理与民主可以说是同义语或同一个概念。治理代表并体现着民主的精神与理念，治理本身所强调的民主、参与和协商，就是民主的一种重要形式和途径。”［6］从现代化的角度来看，民主化是政治现代化的重要内容。现代化作为一个巨大的历史变迁过程，涵盖了政治、经济、文化、社会、生态乃至人类自身等各个领域。政治现代化涉及三个方面：即政治民主化、政治制度化和政治法治化，其中，政治民主化包括政治体制、政治权利和政治过程的民主化，它要求政治生活要体现人民当家作主的民主精神和理念，这意味着“广泛的政治参与，充分的公民权利和义务，政治体系有足够的开放性”。［7］（P237）

另一方面，推进国家治理现代化需要国家治理民主化提供保障。推进国家治理现代化，要求改革不适应发展要求的体制机制、法律法规，并构建新的体制机制、法律法规，这是一个漫长而又艰难的过程，会触及到某些部门和群体的利益，从而会遇到各种阻力。此时，除了需要执政党和政府坚定全面改革的决心和勇气，更需要人民群众的广泛参与、支持和拥护，这可以为全面深化改革提供坚强的后盾。诚如习近平所说：“没有人民支持和参与，任何改革都不可能取得成功。无论遇到任何困难和挑战，只要有人民的支持和参与，就没有克服不了的困难，就没有越不过的坎。”［8］（P97）有学者也强调：“人民群众民主参与改革全过程，让人民成为改革的主体，让改革价值和目标真正符合人民群众的愿望和要求，是中国改革成败的关键，也是实现国家治理现代化这一总体目标的‘基本抓手’。”［9］同时，推进国家治理现代化，实际上也是利益再分配的一个过程，期间易于出现新旧体制机制、法律法规乃至价值观念的相互冲突，进而引起社会和政治的不稳定。要有效化解现代化引发的不稳定隐患，需要大力发展社会主义民主政治，健全社会主义民主制度。正如毛泽东在回答黄炎培提出的“历史周期率”问题时所言：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。”［10］（P148）而邓小平更是直言：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”。［11］（P168）因此，只有坚定不移地推进民主政治建设，始终坚持人民主体地位，落实人民当家作主的权利，才能实现国家治理现代化。

二、国家治理民主化的基本内容和目标要求

（一）国家治理民主化的基本内容。同国家治理现代化一样，国家治理民主化也包括两个方面的内容：即国家治理体系民主化和国家治理能力民主化。

1．国家治理体系民主化，是指国家治理体系的构建和运行要符合民主的要求，便于实现人民的主体性地位。（1）国家治理机构的产生和运转要坚持民主的原则，贯彻民主的价值：一是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会、中央政治局等党的中央组织机构应由民主选举产生，充分体现选举人的意志，对全体党员负责，接受全体党员和人民群众的监督；二是全国人民代表大会代表由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，代表人民集体行使职权；三是中华人民共和国国务院、最高人民法院和最高人民检察院要由全国人民代表大会民主选举产生，向全国人大负责，受其监督。（2）国家治理规则的制定与实施要遵循民主的程序，体现民主的理念：一是法律法规的制定和实施要能够反映和维护人民的根本利益；二是执政党出台的重大方针政策要广泛听取和吸收各方面的意见和建议；三是基层自治组织制定的规章制度要便于实现人民当家作主的民主权利。

2．国家治理能力民主化，是指国家治理主体要适应民主化的要求，不断培养民主意识和民主习惯，提高民主素质和民主技能，学会采用民主的方式和手段去管理国家事务、社会事务、经济和文化事业。（1）执政党治理能力的民主化，即执政党应通过民主的程序和机制向国家政权机关推荐和输送党员领导干部，由国家政权机关中的党组织和党员干部实现党的领导，贯彻党的主张意图，同时，执政党的领导干部要按照民主的程序进行决策，运用民主思维和方式去化解矛盾和维护社会稳定。（2）国家机构治理能力的民主化，即立法机关要树立一切权力属于人民的民主理念，实行民主立法、科学立法，对“一府两院”进行民主监督，依法行使重大事项决定权和人事任免权；行政机关要按照民主行政、依法行政的要求，推行政务公开，便于群众知情、办事和监督；司法机关要依法独立行使司法权，扩大司法民主，提高司法的公信力和司法权威。（3）人民群众治理能力的民主化，即人民群众要正确地行使民主权利，依法运用民主的手段和方法维护自身的合法利益。除此之外，参政党、社会组织等治理主体，也要求实现治理能力的民主化。

（二）国家治理民主化的目标要求。国家治理民主化不仅要求政治权力来自于人民的授予，充分反映人民的意志——表现为干部选任民主化，而且还要求政治权力要按照人民的意愿来行使，接受人民的监督——表现为公共决策民主化、公民参与有序化和社会监督法治化①燕继荣指出：“‘选举民主’是民主化的重要方面，而‘决策和管理民主’和‘监督民主’也应该是民主化的重要方面。换句话说，选举产生领导人可以被看成是民主化的进展，同样，通过制度化途径吸纳公民参与决策和管理，从而实现‘民主治理’，以及实现信息公开并允许民众监督政府，也应该被看成是民主化的进展。”燕继荣．“中国式民主”的理论构建［J］．经济社会体制比较，2010（3）．。

1．干部选任民主化。推进干部选任民主化，是国家治理民主化的首要目标，它要求在坚持党管干部原则的前提下，把民主的理念和程序贯穿干部选任的全过程，主要表现为选任资格的平等性、选任标准的统一性、选任过程的公开性、选任方式的竞争性和选任结果的共识性，保证选任出来的干部符合民意。只有选任合格的干部，才能实现国家治理的现代化。因为在我国，国家治理体系是党领导下管理国家，国家治理能力主要是党运用国家制度管理社会各方面事务的能力。因此，能否实现国家治理的现代化，主要取决于执政党。党历来重视干部选任工作，还把民主化列为干部选任制度改革的主要目标之一，要求“坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制。……扩大干部工作民主，增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性。”［12］推进干部选任民主化，主要在于解决“由少数人选人、在少数中选人”、“干部能上能下、能进能出”的问题，建设一支高素质的执政队伍。因此，党的十八届三中全会《决定》要求“区分实施选任制和委任制干部选拔方式，坚决纠正唯票取人、唯分取人，……破除‘官本位’观念，推进干部能上能下、能进能出。”［13］（P19）在此背景下，中央重新修订了《党政领导干部选拔工作条例》，并且颁布实施了《中国共产党党组工作条例（试行）》、《中国共产党巡视工作条例》和《推进领导干部能上能下若干规定》等党内法规和文件，为推进干部选任民主化提供了政策指导和法律依据，也为实现国家治理民主化提供了保障。

2．公共决策民主化。公共决策民主化作为国家治理民主化的基本目标和要求之一，是指“将民主机制引入决策过程，使决策方案经过充分的协商、论证后，再由决策机构集体审议作出决定的一种制度安排。”［14］公共决策民主化包括决策过程的民主化和决策目标的民主化，其中，前者是指决策过程要公开、透明，充分发扬民主，广泛听取各方面的意见和建议，保证利益相关者之间进行平等的协商和讨论，实现决策的协商性和结果的共赢性；后者是指决策时作出的决定要反映人民的真正需求，体现人民的真实意愿，最大限度地维护和促进公共利益。公共决策民主化强调决策时要吸收各方的参与并广泛听取意见，防止决策过程中的“一言堂”和长官意志，借此实现决策的科学化。也就是说，决策民主化是决策科学化的前提和基础。正如万里所言：“决策科学化，首先就要民主化。没有民主化，不能广开思路，广开言路，就谈不上尊重知识，尊重人才，尊重人民的创造智慧，尊重实践经验，就没有科学化。”［15］党的十四大报告也强调：“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务。”［16］可见，推进公共决策民主化，既是决策本身的内容和要求，还是社会主义民主政治建设的基本要求，它们对于实现国家治理民主化具有重要的作用。

3．公民参与有序化。公民参与是公民行使民主权利的一种过程，是衡量民主政治的一项重要指标，影响着国家民主治理的成效。科恩指出：“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员参与决策”，［17］（P12）其中，“民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，而民主的深度则是由参与者参与时是否充分，是由参与的性质来确定的。”［17］（P21）鼓励和支持公民参与国家治理，有助于人民群众维护和实现自身的利益诉求，保证制定的法律和政策能够反映民意，进而实现社会的和谐稳定。公民参与要发挥成效，必须是有序的，而不能是无序和混乱的。所谓有序，表现为两个方面：一是程序——即符合法律和法规，是合法的参与；二是秩序——即要遵循一定的步骤和方式，是组织化的参与。邓小平曾要求：“群众有气就要出，我们的办法就是使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方。……总之，要让群众能经常表达自己的意见，在人民代表大会上，政协会议上，职工代表大会上，学生代表大会上，或者在各种场合，使他们有意见就能提，有气就能出。有小民主就不会来大民主。”［18］（P273）2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次提出了“扩大公民有序的政治参与”的要求，并在党的十七大报告中强调要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，［12］这段表述明确了公民有序政治参与的方向和内容，有助于推进国家治理的民主化。

5．社会监督法治化。监督与民主具有紧密的联系：没有监督，就不可能有民主。因为民主的实质是人民当家作主，人民是一切权力的所有者，自然有权对权力的行使和运行进行监督，确保权为民所用。因此，监督是民主的本质要求和应有之义。古今中外的历史和现实已经证明：缺乏监督的权力易于被滥用而产生腐败，即“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对腐败。……绝对权力会败坏社会道德”。［19］（P294）要防止公共权力的滥用，就需要对其进行有效的监督和制约。诚如毛泽东所说：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”［10］（P149）但是，对权力的监督不能是随意和无序的，更不能是非法的，只能在宪法和法律的范围内依照法定程序开展监督——即监督法治化、制度化，藉此保证监督取得成效。推进权力监督法治化、制度化，可以形成监督合力，保证权力在法治的轨道上正确行驶，约束和规范国家治理的行为和过程，彻底解决政治权力不作为、慢作为甚至乱作为的顽疾，有效提升国家治理的成效。

三、推进国家治理民主化的几点思考

经过三十多年的实践和探索，我国的国家治理绩效取得明显进步：即国家治理体系更加健全和国家治理能力更加高效，为政治经济社会文化的可持续发展提供了坚实的制度保障。正如习近平所言：“我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。”［8］（P105）但是，我们也要清醒地认识到：目前的国家治理仍然存在一些问题，主要表现为以下几个方面：一是国家治理理念相对滞后，还存在政府包揽绝大部分社会事务的现象；二是国家治理过程不够透明，还存在治理规则不公平的现象；三是治理机制不够顺畅，还存在忽视人民群众利益诉求的现象。基于此，亟需进一步更新国家治理理念，规范国家治理过程，理顺国家治理机制，藉此实现人民群众的根本利益和要求。

首先，树立民主、法治的现代治理理念，妥善处理好国家治理民主化同国家治理现代化、国家治理法治化的关系。民主化包括政治民主化和行政民主化，其中，行政民主化很重要的方面就是国家治理民主化。因此，厘清民主化的概念方能准确理解和把握国家治理民主化的内涵。一方面，国家治理民主化是实现国家治理现代化的重要保障。没有民主的国家治理，就不可能实现现代化的国家治理。国家治理民主化不仅要求权为民所赋——即“共产党员和领导干部手中的权力都是人民赋予的”，体现的是主权在民的原则；而且要求权为民所用，即“所有党员和领导干部手中的权力，只能用来为人民谋利益，而绝不允许搞任何形式的以权谋私”，［20］体现的是人民利益高于一切的原则。国家治理现代化作为全面深化改革的总目标之一，其最基本的价值目标是维护好、发展好、实现好人民群众的利益，落实人民当家作主权利，这是党和国家的性质所决定的——即“我们国家的社会主义性质，决定了其治理体系就是为了人民、为人民服务的治理体系。它是国家治理之魂，决定着国家治理的方向”。［21］也就是说，只有以实现人民的根本利益作为国家治理的价值目标，才能赢得人民的支持和拥护，实现国家治理现代化的任务。另一方面，国家治理民主化要求推进国家治理法治化并提供保障。国家治理民主化关注的重点是公共权力行使的落脚点——把维护和实现人民的根本利益作为价值取向。但在现实生活中，任何权力都具有扩张性和腐蚀性，即掌握和行使权力的主体易于在没有监督和制约的情况下滥用权力，让权力服务于自己，因而造成以权谋私的腐败问题。要有效防止人民群众让渡出去的权力被滥用，保证权力服务于民，就需要推进国家治理法治化——即必须让权力在阳光下运行，把公共权力关进制度的笼子，接受各方的监督和制约，保证公共权力的人民性，避免公共权力异化。由此可见，民主化、现代化和法治化三者之间具有紧密的相互依存关系。

其次，构建平等的协商对话机制，建立规范、透明的国家治理规则，运用法治思维和法治方式处理问题。国家民主治理的要旨在于保障人民群众的主体性地位，发挥人民的主人翁精神，使国家治理取得的成果能够惠及全体人民。但从现实状况来看，人民群众的主体性地位尚未得到充分体现，从而影响了国家治理的绩效。为此，需要进一步扩大人民民主，完善人民民主制度。首先，要落实人民代表大会的政治地位和法律职权，支持和保证人民通过人大行使国家权力。人民代表大会制度是践行人民民主的最重要制度载体，直接影响人民的主体性地位，因此，“无处不在的‘人民民主’的实现程度说到底取决于人大制度的地位和作用”。［22］为此，应着重围绕三个方面推进人大制度建设：适度扩大人大常委会的规模，推进常委会委员的专职化；完善代表选举制度，增强代表选举的竞争性；优化代表的组成结构，提高新兴社会阶层人大代表的比例。其次，完善协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。协商民主作为人民民主的重要形式，具体而言，包括：扩大协商主体，避免协商成为政府或党派“唱独角戏”；拓展并明晰协商民主的具体内容，避免协商议题选择和协商内容确定的随意性；构建科学、合理、严密的协商程序，保证协商的公平性、共识性和共赢性。最后，深化基层民主，让人民真正直接行使民主权利，即居（村）民能够直接参与社区（乡村）事务的决策与管理。要实现此目标，重点要落实三个方面的工作：明确居（村）民会议的权责，做到社区（乡村）所有重要事务均由居（村）民会议讨论决定；提高居（村）的自我管理、自我服务、自我发展等方面的参与技能，发挥居（村）民的主体地位；理顺社区（乡村）自治组织同其他组织的关系，保障基层社会组织的自治权。

最后，畅通公民利益诉求表达和反映渠道，解决好人民群众合理合法的利益诉求。国家治理的基本价值目标是实现、维护和发展人民群众的根本利益。推进国家民主治理的过程，既是公民有序参与管理国家事务、社会经济文化事务以及自身事务的过程，也是落实人民当家作主权利和实现人民主体性地位的过程。因此，普遍且有效的公民有序参与，是国家治理民主化的重要目标。虽然公民的权利意识和参与意识普遍高涨，促进了自身利益诉求的妥善解决，但从总体上看，仍然存在参与程序不明、参与热情不高、参与渠道不够等问题，由此影响了国家治理民主化的成效。基于此，一要明确参与国家治理是公民的一项基本政治权利，把公民参与列为制定和出台法律法规或重大行政决策的一项法定程序，如公民意见征集制度、立法（行政）听证会制度等等，为公民参与国家治理提供法律依据和制度保障，保证人民群众的利益和意志能够反映到法律法规和公共政策之中。二要继续发挥人大、政协、信访部门以及社会团体的作用，积极开展党员干部、人大代表、政协委员直接联系和服务群众活动，主动深入基层了解和收集社情民意并传达至决策层，增强决策的民意基础。同时，充分发挥微博、博客和微信等新兴媒体在收集和反映人民群众利益诉求上的平台作用，广泛运用大数据技术对舆情信息进行整理和分析，及时回应人民群众的利益诉求。三要对人民群众的利益诉求进行系统梳理和科学分析，严格区分并依法处理公民的不同利益诉求：对于群众合理合法的利益诉求，要及时就地解决，避免推诿扯皮；对于不合理甚至不合法的利益诉求，则要给予耐心解释和明确拒绝。

［1］何增科．理解国家治理及其现代化［J］．马克思主义与现实，2014（1）．

［2］［美］塞缪尔·亨廷顿．第三波：20世纪后期的民主化浪潮［M］．欧阳景根译．北京：中国人民大学出版社，2013．

［3］俞可平．现代国家治理的5个标准［N］．21世纪经济报道，2013-12-03．

［4］何增科．准确理解国家治理及其现代化［J］．北方经济，2014（8）．

［5］王长江．如何看治理与民主的关系［J］．人民论坛，2013（12）．

［6］党秀云．论民主治理的社会基础［J］．中国行政管理，2015（5）．

［7］王沪宁．比较政治分析［M］．上海：上海人民出版社，1987．

［8］习近平谈治国理政［M］．北京：外文出版社有限责任公司，2014．

［9］竹立家．着力推进国家治理现代化［J］．中国党政干部论坛，2013（12）．

［10］黄炎培．八十年来［M］．北京：文史资料出版社，1982．

［11］邓小平文选（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．

［12］胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［N］．人民日报，2007-10-25．